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Sentenze

Divieto ribasso costi della manodopera : legittimità (art. 41 d.lgs. 36/2023)

TAR Cagliari, 12.05.2026 n. 767

Del resto, nella fattispecie il costo della manodopera non è ribassabile, come visto, per precisa scelta discrezionale della stazione appaltante (v. la lettera di invito, sub doc. 7, cit., e la relazione illustrativa, sub doc. 8 della ricorrente), che ha così espresso in maniera inequivoca la volontà di connotare la specifica disciplina della gara nel senso di escludere dalla dinamica dei ribassi la componente relativa al costo della manodopera.
Al riguardo, non coglie nel segno l’assunto della controinteressata secondo cui sarebbe nulla la vista previsione della lex specialis che impone di non sottoporre a ribasso i costi della manodopera, per violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione sancito dall’art. 10 del Codice dei contratti pubblici. Si tratta, infatti, di una previsione tutt’altro che irragionevole che, lungi dall’imporre un requisito arbitrario, stabilisce una regola che non impedisce ai concorrenti di partecipare in condizioni di parità e che – specialmente negli appalti ad alta intensità di manodopera, come quello in esame, come efficacemente evidenziato dalla ricorrente – può valere come strumento discrezionale, in capo alle stazioni appaltanti, utile in concreto per tutelare il lavoro.
Il motivo merita dunque accoglimento ed ha valore dirimente, esentando il Collegio dall’esame degli ulteriori profili di censura.

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Oneri di sicurezza aziendali : valutazione esclusiva del singolo partecipante alla gara (art. 41 d.lgs. 36/2023)

TAR Catania, 06.05.2026 n. 1341

6.2. Con il secondo motivo di ricorso, la ricorrente ha censurato l’asserita incongruità dei costi per la sicurezza offerti dall’aggiudicataria, a suo dire resa palese dalla circostanza secondo cui gli stessi sarebbero addirittura pari a meno di un quinto rispetto a quelli indicati da tutti gli altri concorrenti in gara, con la conseguenza che l’offerta dell’aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa ai sensi dell’art. 19, lett. b) del disciplinare di gara.
6.2.1. Il motivo è infondato, oltre che generico o comunque non supportato da idonei elementi di prova.
Va, innanzitutto, premesso che, per consolidato orientamento giurisprudenziale, gli oneri di sicurezza aziendali “sono rimessi alla esclusiva sfera di valutazione del singolo partecipante alla gara, variando da operatore ad operatore in quanto influenzati nel loro ammontare dall’organizzazione produttiva e dal tipo di offerta” (tra le tante, Consiglio di Stato sez. V, 14/04/2025, n. 3195, 20 febbraio 2024, n. 1677; 19 ottobre 2020, n. 6306).
Per questa ragione, a differenza dei costi per la sicurezza “da interferenza”, non ribassabili, “non possono essere determinati rigidamente e unitariamente dalla stazione appaltante”, poiché, appunto, variano da un’impresa e l’altra e sono influenzati dalla specifica organizzazione produttiva della singola impresa oltre che dal tipo di offerta (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 1677 del 15 febbraio 2024, già richiamato da Tar Catania, I, 10 ottobre 2025, n. 2890).
L’assunto secondo cui l’importo a titolo di costi per la sicurezza inserito nell’offerta della -OMISSIS- sarebbe incongruo sol perché inferiore a quello indicato da tutte le altre partecipanti, oltre che a quello calcolato secondo le tabelle ministeriali del costo della manodopera, dunque, appare di per sé privo di forza argomentativa alla luce di quanto sopra chiarito, posto che non tiene in alcun conto delle specifiche caratteristiche aziendali delle imprese in esame.
6.2.2. Peraltro, emerge dalla documentazione prodotta in atti, nonché dalle difese rassegnate dalle parti resistenti, che la Stazione appaltante ha sottoposto a verifica di anomalia l’offerta della -OMISSIS- , chiedendole di fornire chiarimenti anche in punto di oneri per la sicurezza, chiarimenti che l’odierna controinteressata ha dimostrato di aver fornito con due puntuali e dettagliate relazioni, con cui, in sostanza, ha dato conto di come riesca ad abbattere i costi della manodopera grazie alla propria organizzazione centralizzata e alle commesse già in essere sul territorio.

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Verifica di anomalia e costi della manodopera : operatore economico deve considerare aumenti salariali e scatti di anzianità già noti al momento offerta (art. 41 , 60 , 110 d.lgs. 36/2023)

Consiglio di Stato, Sez. V, 05.05.2026 n. 3476

10.14. Tanto non è sufficiente a superare la decisione del Tar che muove dalle predette considerazioni per rilevare che la verifica di anomalia non consente di ritenere congrua l’offerta presentata, atteso che non ha considerato gli scatti di anzianità. Infatti, la spesa destinata a coprire le retribuzioni del personale è quantificata da -OMISSIS- nella somma di euro 244.640,65 per ciascuna annualità, individuando quindi un onere costante, che non considera gli aumenti retributivi quali quelli che remunerano la progressione correlata all’anzianità di servizio.
-OMISSIS- ha infatti presentato un PEF mancante di tale voce di costo. Lo stesso è a dirsi per la documentazione successiva.
Tuttavia l’aumento del costo del personale impiegato, in quanto prevedibile (derivante dal periodico rinnovo dei contratti collettivi di lavoro applicabili al settore), “non dovrebbe essere considerato un evento imprevedibile ma una normale evenienza di cui l’imprenditore dovrebbe sempre tenere conto nel calcolo della convenienza economica dell’offerta presentata in gara” (Cons. St., sez. V, 25 luglio 2025 n. 6638).
Né è di per sé dirimente, in favore dell’appellante, il riferimento, contenuto nel PEF dalla stessa presentato, al fatto che “Per prudenza e semplicità di analisi abbiamo ipotizzato dinamiche di costi e ricavi nulle”.
Innanzitutto detta affermazione, peraltro messa in relazione alla rivalutazione di costi e ricavi (“Ovvero, non abbiamo mai rivalutato i costi né tantomeno i ricavi”), evidenzia la non esaustività dei dati in funzione prospettica, è esplicitato, così riducendo la portata della prima affermazione.
In ogni caso la circostanza che sia prevista la revisione prezzi (par. 3.2 del disciplinare, che fa riferimento all’art. 60 del d. lgs. n. 36 del 2023) non consente di superare la decisione del Tar.
La Sezione ha, infatti, già precisato che, in fase di offerta, l’operatore economico deve considerare tutti i costi necessari per remunerare la manodopera, ivi inclusi gli aumenti salariali e gli scatti di anzianità già noti al momento dell’offerta medesima, ancorché applicati in un momento successivo alla gara, previsti dal contratto collettivo applicato. Pertanto “il meccanismo revisionale ex art. 60, D.Lgs. n. 36/2023 non opera automaticamente ad ogni scatto salariale previsto dai contratti collettivi, pena la trasformazione della revisione prezzi in una sorta di indicizzazione, ma è attivabile al verificarsi di particolari condizioni di natura oggettiva, non determinando l’inserimento di un diritto all’automatico aggiornamento del corrispettivo contrattuale in favore dell’operatore economico”, sicché “Non è ammissibile l’equiparazione del costo della manodopera, a cui il legislatore ha riservato una disciplina ad hoc, ad altre differenti componenti dell’offerta, anche perché tale assimilazione provocherebbe l’alterazione dell’equilibrio complessivo dell’offerta presentata dall’operatore economico, con ripercussioni sulla valutazione attuata dalla Stazione Appaltante” (Cons. St., sez. V, 25 luglio 2025 n. 6638).

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Salario minimo come criterio premiale nei bandi di gara : incostituzionale Legge Regione Toscana. Punto di equilibrio tra tutela della concorrenza , CCNL e garanzia dei lavoratori (art. 11 , 41 , 108 , 110 d.lgs. 36/2023)

Corte Costituzionale, 30.04.2026 n. 60

Con la sentenza n. 60, depositata il 30 aprile 2026, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione Toscana n. 30/2025, che introduceva nei bandi di gara regionali un criterio premiale legato all’applicazione di un trattamento economico minimo orario non inferiore a nove euro lordi.
La disposizione, impugnata dal Presidente del Consiglio dei ministri, viola la competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza ex art. 117, comma 2, lett. e), Cost.
La Corte ha chiarito che, nell’ambito dei contratti pubblici, l’uniformità di disciplina è essa stessa un valore da preservare: normative regionali differenziate sono idonee a generare dislivelli di regolazione e barriere territoriali che incidono sulla concorrenzialità del mercato. Spetta pertanto al legislatore statale — e non alle Regioni — definire il punto di equilibrio tra tutela della concorrenza e obiettivi di protezione sociale, tutela dei lavoratori e sostenibilità ambientale.
Il modello di riferimento individuato dalla Corte è quello dell’art. 11 del D.Lgs. 36/2023, che rinvia alla contrattazione collettiva qualificata. Pur non rappresentando l’unica soluzione astrattamente possibile, esso costituisce — sul piano del riparto di competenze — il punto di equilibrio attualmente fissato dal legislatore statale. Il criterio premiale toscano, producendo effetti diretti sull’esito delle gare e, indirettamente, sulle scelte di partecipazione degli operatori economici, si discosta da tale equilibrio e si pone in contrasto con la Costituzione.

(abstract)

8.– Proprio per la violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza è fondata la prima censura sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. (supra, punto 6.1., sub a).

8.1.– Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, «la nozione di “concorrenza” di cui al secondo comma, lettera e), dell’art. 117 Cost. “non può non riflettere quella operante in ambito europeo” (sentenze n. 83 del 2018, n. 291 e n. 200 del 2012, n. 45 del 2010). Essa comprende, pertanto, sia le misure legislative di tutela in senso proprio, intese a contrastare gli atti e i comportamenti delle imprese che incidono negativamente sull’assetto concorrenziale dei mercati, sia le misure legislative di promozione, volte a eliminare limiti e vincoli alla libera esplicazione della capacità imprenditoriale e della competizione tra imprese (concorrenza “nel mercato”), ovvero a prefigurare procedure concorsuali di garanzia che assicurino la più ampia apertura del mercato a tutti gli operatori economici (concorrenza “per il mercato”)» (sentenze n. 44 del 2023, n. 4 del 2022 e n. 137 del 2018). In questa seconda accezione, attraverso la tutela della concorrenza, vengono perseguite finalità di ampliamento dell’area di libera scelta dei cittadini e delle imprese, queste ultime anche quali fruitrici, a loro volta, di beni e di servizi (ancora, sentenze n. 4 del 2022, n. 137 del 2018 e n. 299 del 2012).

8.2.– Sul piano interno del riparto della competenza legislativa, costituisce altresì un’affermazione consolidata quella che la tutela della concorrenza ha natura trasversale, non presentando confini certi (sentenze n. 401 del 2007 e n. 14 del 2004). Merita chiarire, tuttavia, che essa non è un passpartout in grado di giustificare l’attrazione indiscriminata di ogni intervento legislativo alla competenza esclusiva statale e l’esclusione aprioristica di qualsivoglia intervento regionale. Se così non fosse, verrebbe meno la sua stessa matrice trasversale, finendosi per consumare le competenze regionali, peraltro in una serie innominata di ambiti materiali. Sin dalla prima giurisprudenza successiva alla revisione del Titolo V della parte seconda della Costituzione, d’altra parte, questa Corte ha avvertito che «una dilatazione massima di tale competenza, che non presenta i caratteri di una materia di estensione certa, ma quelli di una funzione esercitabile sui più diversi oggetti, rischierebbe di vanificare lo schema di riparto dell’art. 117 Cost., che vede attribuite alla potestà legislativa residuale e concorrente delle Regioni materie la cui disciplina incide innegabilmente sullo sviluppo economico» (sentenza n. 14 del 2004).

8.2.1.– La competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza, perciò, non è necessariamente escludente le competenze legislative regionali e va misurata, nella sua portata e nei suoi obiettivi, in rapporto ai settori materiali in cui si manifesta.

In relazione alla disciplina del noleggio con conducente, per esempio, questa Corte ha riconosciuto che la competenza regionale in materia di trasporto pubblico locale può intersecare discipline finalizzate al perseguimento di finalità concorrenziali, suscettibili di essere attratte dalla competenza legislativa esclusiva dello Stato, di natura finalistica e trasversale, entro i limiti della ragionevolezza e della proporzionalità nel perseguimento della finalità che delimita il suo stesso perimetro (da ultimo, sentenza n. 163 del 2025; tra le molte, sentenza n. 206 del 2024).

Secondo un analogo schema, questa Corte ha ripetutamente affermato che la disciplina concernente le concessioni su beni demaniali investe diversi ambiti materiali, alcuni dei quali afferenti alle competenze legislative regionali. Il riferimento alla tutela della concorrenza, pertanto, non può ritenersi così pervasivo da impedire alle regioni ogni spazio di intervento espressivo di una competenza correlata, purché la normativa regionale non influisca sulle modalità di scelta del contraente e non incida sull’assetto concorrenziale dei mercati in termini tali da restringere il libero esplicarsi delle iniziative imprenditoriali (da ultimo, sentenza n. 89 del 2025).

8.2.2.– Nello specifico settore dei contratti pubblici, tuttavia, l’intreccio tra competenze legislative statali e regionali assume un assetto peculiare. Questa Corte ha da tempo affermato che la disciplina dell’attività contrattuale della pubblica amministrazione non identifica un ambito materiale definito, per la molteplicità degli interessi perseguiti e degli oggetti implicati. Essa non è definibile, quanto al riparto della competenza legislativa, in base alla dimensione territoriale dell’interesse, non configurandosi una materia relativa alla contrattualistica pubblica nazionale, né un ambito materiale afferente ai contratti di interesse regionale o locale. Neppure rileva il profilo soggettivo, non potendosi distinguere le procedure di gara indette da amministrazioni statali da quelle poste in essere da amministrazioni regionali o sub-regionali. La perimetrazione delle sfere materiali di competenza, infatti, non può essere determinata avendo riguardo esclusivamente alla natura del soggetto che indice la gara o al quale è riferibile quel determinato bene o servizio (sentenza n. 401 del 2007).

8.2.3.– L’ambito dei contratti pubblici, in effetti, manifesta in maniera più intensa l’esigenza di uniformità di disciplina, che questa Corte ha ricondotto soprattutto alla nozione di concorrenza “per il mercato”, in quanto riflesso di quella operante a livello unionale e volta a consentire la piena apertura del mercato e il libero esplicarsi della capacità imprenditoriale e della competizione tra imprese.

Per queste ragioni, costituisce affermazione costante nella giurisprudenza costituzionale quella che la disciplina delle procedure di gara, la regolamentazione della qualificazione e selezione dei concorrenti, delle procedure di affidamento e dei criteri di aggiudicazione sono riconducibili alla materia della tutela della concorrenza di competenza legislativa esclusiva statale, in quanto mirano a garantire che le medesime si svolgano nel rispetto delle regole concorrenziali e dei principi unionali della libera circolazione delle merci, della libera prestazione dei servizi, della libertà di stabilimento, nonché dei principi costituzionali di trasparenza e parità di trattamento (sentenza n. 4 del 2022), che traducono e affiancano i principi di buon andamento e di imparzialità dell’azione amministrativa presidiati dall’art. 97 Cost. (ancora, sentenza n. 401 del 2007).

Nello specifico ambito della contrattualistica pubblica, pertanto, l’uniformità rappresenta, in quanto tale, un criterio da osservare, perché differenti normative regionali sono suscettibili di creare dislivelli di regolazione, produttivi di barriere territoriali (sentenze n. 80 del 2025, n. 174 del 2024 e n. 23 del 2022, tutte con richiamo alla sentenza n. 283 del 2009).

8.2.4.– La disciplina dei contratti pubblici, d’altra parte, come detto, interseca molteplici interessi e non vi è dubbio che sia idonea a perseguire anche obiettivi di protezione sociale, di tutela dei lavoratori, di sostenibilità ambientale, secondo il cosiddetto uso “strategico” dei contratti pubblici. Le stesse direttive unionali di settore lo prevedono, sin dal 2004 e in maniera più intensa dal 2014. Anche la direttiva (UE) 2022/2041 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 ottobre 2022, relativa a salari minimi adeguati nell’Unione europea, riconosce il ruolo fondamentale dei contratti pubblici per l’attuazione efficace della tutela del salario minimo, sia esso previsto dalla legge o dalla contrattazione collettiva (considerando n. 31 e art. 9, rubricato «Appalti pubblici»).

L’uso “strategico” dei contratti pubblici si è riflesso nella legislazione interna di recepimento delle direttive di settore (sentenze n. 188 del 2025 e n. 4 del 2022). Lo stesso legislatore nell’attuale codice (d.lgs. n. 36 del 2023) nell’art. 1 (Principio del risultato) ha inteso valorizzare la natura funzionale e strumentale della concorrenza non in quanto tale, ma come mezzo per il conseguimento del miglior risultato, nel rispetto dei principi di legalità e trasparenza (Consiglio di Stato, relazione illustrativa allo schema definitivo di Codice, 7 dicembre 2022).

In proposito, questa Corte ha chiarito che, a fronte della pluralità di interessi, anche di rango costituzionale, implicati nei contratti pubblici, spetta al legislatore statale, nell’esercizio della sua competenza ex art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., definire il punto di equilibrio tra la tutela della concorrenza e la tutela di altri interessi pubblici con essa interferenti, «come quelli sottesi al raggiungimento di obiettivi di politica sociale […], di tutela dei lavoratori, di sostegno al reddito e alle imprese» (sentenze n. 80 del 2025 e n. 4 del 2022; nello stesso senso, sentenze n. 56 del 2020 e n. 30 del 2016, rispetto al libero esercizio dell’attività di trasporto).

8.3.– Venendo alla disposizione impugnata, l’art. 1 della legge reg. Toscana n. 30 del 2025 introduce un criterio qualitativo premiale che afferisce alla valutazione delle offerte. Esso è idoneo, pertanto, a produrre effetti diretti sull’esito delle gare e, indirettamente, sulla scelta degli operatori economici in ordine alla partecipazione alle stesse, incidendo in questo modo sulla concorrenzialità nel mercato. Dall’introduzione di detti criteri premiali, infatti, possono derivare conseguenze sulla minore o maggiore possibilità di accesso delle imprese al mercato regionale dei contratti pubblici (sentenza n. 4 del 2022; in relazione a criterio premiale, anche sentenza n. 259 del 2013, in merito all’attribuzione di posizioni preferenziali negli affidamenti di contratti con la regione e gli enti strumentali a imprese vittime di reati di mafia e di criminalità organizzata).

L’introduzione di un criterio premiale quale quello oggetto di scrutinio, pertanto, incide sull’assetto concorrenziale, determinando una potenziale restrizione del mercato in ambiti territorialmente identificati, con conseguente violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza (sentenza n. 89 del 2025).

9.– Anche con riguardo al secondo profilo di violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. dedotto nel ricorso (supra, punto 6.1., sub b), la questione è fondata.

9.1.– Come già accertato, il legislatore regionale è intervenuto in un ambito riservato alla competenza legislativa esclusiva statale.

Oltretutto, diversamente da quanto osserva la difesa regionale, non esiste neppure un vuoto normativo nella legislazione statale. Nel codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. n. 36 del 2023, la tutela dei lavoratori opera a più livelli, in parte confermando istituti già presenti nel previgente codice, in parte innovandoli nell’ottica di una maggiore protezione dei lavoratori.

9.2.– Per ciò che attiene ai costi della manodopera, per i contratti di lavori, servizi e forniture sin dalla fase della progettazione il costo medio del lavoro è determinato annualmente, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative, tenuto conto della dimensione o natura giuridica delle imprese, delle norme in materia previdenziale e assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali (art. 41, comma 13, cod. contratti pubblici). Per i contratti di lavori e servizi, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti sono tenuti a individuare nei documenti di gara i costi della manodopera sulla base delle richiamate tabelle ministeriali. I costi della manodopera sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso, ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale (art. 41, comma 14, cod. contratti pubblici).

L’individuazione del costo del lavoro ai fini dei contratti pubblici, pertanto, è affidata a una ricognizione periodica operata dall’amministrazione statale in via uniforme per tutto il territorio nazionale, tenendo conto dei fattori indicati (criterio dimensionale e natura giuridica delle imprese, discipline previdenziali e assistenziali, settori merceologici e differenze tra aree territoriali).

Quanto alle scansioni procedimentali, gli obblighi dichiarativi dei costi della manodopera nell’offerta economica e il correlato automatismo espulsivo (art. 108, comma 9, cod. contratti pubblici) rispondono «all’esigenza perseguita dal nuovo codice dei contratti pubblici di rafforzare gli strumenti di tutela dei lavoratori, di responsabilizzare gli operatori economici e di rendere più agevoli ed efficaci gli strumenti di vigilanza e controllo, consentendo alla stazione appaltante di verificare con trasparenza ed ex ante, sulla base dei costi dichiarati nella stessa offerta, come gli operatori siano giunti a formulare il prezzo, evitando in tal modo un pregiudizio alla tutela del lavoro» (sentenza n. 80 del 2025).

I costi dichiarati costituiscono uno degli elementi specifici di valutazione dell’anomalia dell’offerta (art. 110, comma 1, cod. contratti pubblici), fermo restando che non sono ammesse giustificazioni in relazione ai trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge (art. 110, comma 4, lettera a) e che l’offerta è esclusa se il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle tabelle ministeriali (art. 110, comma 5, lettera d).

9.3.– Alla disciplina sui costi della manodopera, il codice affianca il nuovo istituto dell’incorporazione del CCNL “leader” negli atti di gara, previsto tra i principi generali all’art. 11 (Principio di applicazione dei contratti collettivi nazionali di settore. Inadempienze contributive e ritardo nei pagamenti) cod. contratti pubblici, in attuazione del principio e criterio direttivo dell’art. 1, comma 2, lettera h), della legge 21 giugno 2022, n. 78 (Delega al Governo in materia di contratti pubblici), che lo annovera tra le cosiddette clausole sociali (sentenza n. 188 del 2025).

L’art. 11, commi 1 e 2, cod. contratti pubblici prevede l’obbligo delle stazioni appaltanti e degli enti concedenti di indicare nei documenti iniziali di gara e nella decisione di contrarre il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente. Il successivo comma 3 prevede che l’operatore economico ha la possibilità di dichiarare nella propria offerta il differente contratto collettivo applicato, «purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente». Il comma 4 del medesimo art. 11 stabilisce i connessi adempimenti procedimentali e individua i poteri di controllo delle stazioni appaltanti e degli enti concedenti, mentre il comma 5 estende le medesime tutele normative ed economiche ai lavoratori in subappalto, come previsto anche dall’art. 119, commi 7 e 12, cod. contratti pubblici.

L’art. 11 cod. contratti pubblici è stato modificato dall’art. 2, comma 1, lettere da a) a d), del d.lgs. n. 209 del 2024, il cui art. 73 ha introdotto un apposito Allegato I.01. L’Allegato riprende e consolida i criteri per la scelta del CCNL applicabile e i parametri normativi ed economici per il giudizio di equivalenza già elaborati dall’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) (relazione illustrativa al bando-tipo n. 1 del 2023, recante «Procedura aperta per l’affidamento di contratti pubblici di servizi e forniture nei settori ordinari di importo superiore alle soglie europee con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo», ove si afferma che la valutazione di equivalenza «deve necessariamente avere ad oggetto sia le tutele economiche che quelle normative in quanto complesso inscindibile»).

9.3.1.– L’art. 11 cod. contratti pubblici segna una svolta rispetto alla precedente disciplina, nella vigenza della quale la giurisprudenza amministrativa aveva escluso che le stazioni appaltanti potessero imporre un determinato contratto collettivo negli atti di gara, ritenendo tale scelta compresa nel potere di organizzazione dell’operatore economico, con eventuale controllo dislocato sul piano della verifica dell’affidabilità dell’offerta (Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 26 luglio 2024, n. 6770, che distingue l’attuale disciplina dalla previgente, dettata dall’art. 30, comma 4, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, recante «Codice dei contratti pubblici»).

9.3.2.– Il nuovo istituto dell’incorporazione del contratto “leader” direttamente negli atti di gara, ferma la possibilità dell’offerente di applicare un contratto a tutele equivalenti, esprime una nitida funzione antidumping (sentenze n. 188 e n. 156 del 2025; in questo senso, anche la già citata relazione illustrativa allo schema definitivo di codice del Consiglio di Stato). L’incorporazione del CCNL non garantisce direttamente una retribuzione minima, ma, attraverso la tecnica del rinvio alla fonte collettiva qualificata, vuole assicurare che la competizione tra le imprese non avvenga a scapito delle tutele del lavoro.

9.3.3.– L’art. 11, come pure l’art. 41 cod. contratti pubblici, è stato qualificato come norma imperativa inderogabile (Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 28 marzo 2025, n. 2605) e le correlate dichiarazioni di impegno, anche ai sensi dell’art. 57 cod. contratti pubblici, sono ritenute requisito necessario dell’offerta (Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 3 dicembre 2025, n. 9510 e sezione quarta, sentenza 2 dicembre 2025, n. 9484). Le tutele normative ed economiche del CCNL “leader” costituiscono in questo modo un limite minimo inderogabile sottratto alle strategie competitive delle imprese.

9.3.4.– Questa Corte si è già pronunciata su disposizioni che utilizzano la tecnica del rinvio alla fonte collettiva qualificata a garanzia dei lavoratori (sentenza n. 226 del 1998, in tema di concessioni di pubblico servizio e in relazione all’art. 36 della legge 20 maggio 1970, n. 300, recante «Norme sulla tutela della libertà e dignità dei lavoratori, della libertà sindacale e dell’attività sindacale, nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento»; sentenza n. 51 del 2015, sul socio lavoratore di cooperativa, che ha escluso una violazione dell’art. 39 Cost.).

L’art. 11, commi da 1 a 4, cod. contratti pubblici appartiene allo stesso indirizzo normativo. Il legislatore statale ha inteso introdurre anche nella disciplina dei contratti pubblici uno strumento che tende a inverare i principi di proporzionalità e sufficienza della retribuzione dell’art. 36, primo comma, Cost., configurando un limite alla libertà di iniziativa economica privata, affinché non si svolga in contrasto con l’utilità sociale, come prevede l’art. 41, secondo comma, Cost. (in questo senso, già la relazione illustrativa allo schema definitivo di codice del Consiglio di Stato).

Il modello del rinvio alla contrattazione qualificata, peraltro, ripreso nella recente legge 26 settembre 2025, n. 144 (Deleghe al Governo in materia di retribuzione dei lavoratori e di contrattazione collettiva nonché di procedure di controllo e informazione) anche in relazione agli appalti di servizi, non esaurisce certamente il novero delle soluzioni possibili per dare attuazione ai principi del trattamento retributivo proporzionato e sufficiente, ma rappresenta, sotto il profilo del riparto della competenza legislativa, il punto di equilibrio attualmente configurato dal legislatore statale.

9.4.– Venendo alla disposizione oggetto del presente giudizio, il criterio premiale relativo al trattamento economico minimo orario di nove euro lordi è ulteriore e distinto rispetto ai descritti istituti del codice.

Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, per l’esigenza di uniformità nello specifico ambito della contrattualistica pubblica, di cui si è detto, le disposizioni del codice dei contratti pubblici che riguardano la scelta del contraente (le procedure di affidamento) sono riconducibili alla materia della tutela della concorrenza. Ne consegue che le regioni non possono dettare una disciplina da esse difforme (da ultimo, sentenza n. 80 del 2025; tra le tante, sentenze n. 174 del 2024 e n. 23 del 2022).

La scelta del legislatore toscano, invece, sposta il punto di equilibrio che il legislatore del codice ha delineato nella ricerca di un contemperamento tra la libertà di iniziativa economica degli operatori privati, nell’ottica di favorire la concorrenza “per il mercato”, e il perseguimento di obiettivi di politica sociale, di tutela dei lavoratori, di sostegno al reddito e alle imprese (da ultimo, sentenze n. 188 e n. 80 del 2025).

Anche per questo profilo, pertanto, la questione è fondata.

Sentenze

Spese generali : non possono essere utilizzate come riserva in caso di mancata indicazione dei costi della manodopera (art. 41 , 108 d.lgs. 36/2023)

TAR Roma, 15.04.2026 n. 6770

4.7. In senso conforme a quanto già precisato, altra giurisprudenza ha precisato che:
“Secondo principi consolidati, nel subprocedimento di verifica dell’affidabilità economica dell’offerta, l’offerente può dimostrare la congruità dell’offerta anche attraverso riferimenti interni alla stessa offerta (per un minor costo del lavoro o per una migliore organizzazione aziendale o altro) ma non incidendo sui contenuti del progetto da eseguire o modificando uno degli elementi essenziali dell’offerta (come il costo complessivo del personale impiegato per l’esecuzione dell’appalto). La modifica dei costi della manodopera dichiarati comporta infatti un’inammissibile rettifica di un elemento costitutivo ed essenziale dell’offerta economica, pregiudicando gli interessi pubblici posti a presidio delle esigenze di tutela delle condizioni di lavoro e ledendo il principio di parità di trattamento dei concorrenti (ex plurimis: Consiglio di Stato, sez. V, n. 6462 e n. 1449 del 2020). Ciò che può ammettersi in sede di giustificazioni dell’offerta sono, al più, variazioni parziali e limitate delle voci di costo, purché adeguatamente giustificate e bilanciate da altre componenti del quadro economico (in termini Consiglio di Stato, Sez. V, n. 1637 del 2021 e n. 171 del 2019). In tale prospettiva, è ammissibile in termini generali una modifica delle giustificazioni delle singole voci di costo non solo in correlazione a sopravvenienze di fatto o di diritto, ma anche al fine di porre rimedio ad originari e comprovati errori di calcolo, sempre che resti ferma l’entità iniziale dell’offerta economica, nel rispetto del principio dell’immodificabilità dell’offerta (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 16 marzo 2020, n. 1873; Id., 11 dicembre 2020, n. 7943)” (cfr. C. di St. n. 6918/2025).
Ancora:
“Nell’ambito del sub-procedimento di verifica dell’anomalia non è consentito modificare il costo del lavoro indicato in sede di offerta, la cui indicazione separata, prescritta a pena di esclusione dall’articolo 95, d.lg. n. 50 del 2016, è volta al precipuo scopo della verifica del rispetto delle condizioni di lavoro, oltre che della serietà e sostenibilità dell’offerta; per l’effetto, solo ragionevoli, giustificate e proporzionate modificazioni e rimodulazioni possono interessare anche la struttura dei costi per il personale” (cfr. C. di St. n. 3857/2023; nello stesso senso n. 1652/2023).
Va ribadito, al riguardo, il consolidato orientamento (ex multis C. di St. n. 1652/2023) per cui l’indicazione separata del costo del lavoro è volta al precipuo scopo della verifica del rispetto delle condizioni di lavoro, oltre che della serietà e sostenibilità dell’offerta.
Con specifico riferimento alla possibilità o meno di allocare, almeno in parte, il costo della manodopera all’interno della voce di costo destinata alle c.d. “Spese generali”, questo TAR ha già avuto modo di affermare che:
“Secondo un orientamento più restrittivo – richiamato anche da E&P in ricorso – non sarebbe possibile allocare tra le “Spese generali”, ancorché parzialmente, il costo della manodopera non esplicitamente e distintamente dichiarato con l’offerta presentata in sede di gara.
In particolare, il giudice amministrativo ha in proposito stabilito che “Le ‘spese generali’ costituiscono una voce di costo che comprende i costi di tutte le risorse – escluse quelle riconducibili alla manodopera e ad altre voci separatamente indicate – che l’operatore economico dichiara di impiegare per l’esecuzione della commessa; non è richiesto – salvo diversa indicazione del bando o della stazione appaltante in sede di verifica dell’anomalia – che esse siano dettagliatamente esposte” (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. n. 6786 del 3 novembre 2020).
In altre pronunce, che poggiano sull’assunto logico per cui il giudizio di anomalia ha per oggetto l’accertamento della tenuta globale dell’offerta presentata dagli operatori economici in sede di gara (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 8303 del 4 dicembre 2019), la voce di costo relativa alle “Spese generali” è stata ritenuta suscettibile di essere considerata anche ai fini della copertura di una parte dei costi della manodopera non distintamente indicati nella offerta economica, quali, ad esempio, i costi del personale con mansioni direttive, di coordinamento o di raccordo, prestate a beneficio di più contratti in corso di esecuzione nei confronti di differenti stazioni appaltanti (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. n. 7135 del 21 ottobre 2019) e i costi della manodopera relativi ad “urgenze non prevedibili” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 788 del 30 gennaio 2020).
In ogni caso, l’allocazione di una porzione dei costi della manodopera all’interno della voce di costo relativa alle “Spese generali” non costituisce un’operazione sempre di per sé legittima, essendo per converso necessario verificare in concreto che nella stessa vi sia capienza sufficiente per garantire la copertura anche di tali specifici costi (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. n. 7135/2019, cit., punto 3.1.1).
7.1.3. Ad una più attenta analisi di tali arresti giurisprudenziali, peraltro, emerge come l’allocazione dei suddetti specifici costi della manodopera nella voce “Spese generali” è stata reputata non irragionevole dal giudice amministrativo anche in considerazione del fatto che si trattava di “costi generali” dell’operatore economico (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. n. 7135/2019, cit., punto 3.1.1; Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 788/2020, cit., punto 7), in un caso addirittura non suscettibili di essere quantificati con esattezza ex ante, in quanto correlati ad urgenze non prevedibili e, in parte, connessi al costo di reperibilità dei lavoratori” (TAR Lazio, sez. III, 15 gennaio 2025, n. 666).
Posti questi principi, il Collegio ritiene di aderire alla giurisprudenza per la quale non sia possibile inserire i costi della mano d’opera all’interno delle spese generali.
Come precisato dalla sentenza n. 705/2025 del TAR Toscana “1.6 È noto che il D.lgs. n. 36 del 2023 ha previsto una tutela rafforzata degli interessi dei lavoratori, richiedendo ai partecipanti alla gara di indicare, in via separata, nella propria offerta economica, i costi della manodopera e i costi per gli oneri di sicurezza, sanzionando con l’esclusione la violazione di detto obbligo (come evincibile dagli artt. 41, comma 13, e 108, comma 9, del D.lgs. n. 36 del 2023).
1.7 L’art. 108 comma 9, infatti, prevede espressamente che “nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale”.
Detta disposizione, innovativa rispetto al codice previgente nella parte in cui prevede la sanzione dell’esclusione, è evidentemente diretta a consentire alla stazione appaltante un controllo più incisivo sui costi della manodopera e sul rispetto sul rispetto del CCNL.
1.8 In conformità a detta ratio alla base della disposizione sopra citata precedenti pronunce hanno avuto modo di precisare che non è possibile allocare tra le “spese generali”, nemmeno parzialmente, il costo della manodopera non esplicitamente e distintamente dichiarato con l’offerta presentata in sede di gara (Cons. Stato, Sez. V, 19/11/2024, n. 9254 e Cons. Stato, sez. V, sent. n. 6786 del 3 novembre 2020)”” (cfr. TAR Roma n. 16369/2025. Nello stesso senso, ex multis: TAR Toscana n. 705/2025; C. di St. n. 9254/2024; C. di St. n. 6786/2020).
Il divieto de quo può essere derogato attraverso la riallocazione delle voci solamente laddove si tratti di una “variazione: a) ragionevole (cioè a dire non strumentale ad una mera ed arbitraria ricomposizione a posteriori) e b) proporzionata (avuto riguardo alla non significativa incidenza sulla complessiva struttura dei costi del personale)” (cfr. C. di St. n. 5644/2021), oltre che nei casi di figure i cui costi sono spalmati su più appalti o delle spese imprevedibili (ex multis: TAR Milano n. 1037/2025).
Peraltro, ai sensi del comma 4 dell’art. 31 dell’Allegato I.7 del d.lgs. 36/2023:
“Per spese generali comprese nel prezzo dei lavori e perciò a carico dell’appaltatore, si intendono:
a) le spese di contratto e accessorie e l’imposta di registro;
b) gli oneri finanziari generali e particolari, ivi comprese la cauzione definitiva o la garanzia globale di esecuzione, ove prevista, e le polizze assicurative;
c) la quota delle spese di organizzazione e gestione tecnico-amministrativa di sede dell’appaltatore;
d) la gestione amministrativa del personale di cantiere e la direzione tecnica di cantiere;
e) le spese per l’impianto, la manutenzione, l’illuminazione e la dismissione finale del cantiere, ivi inclusi i costi per l’utilizzazione di aree diverse da quelle poste a disposizione dal committente; sono escluse le spese relative alla sicurezza nei cantieri stessi non assoggettate a ribasso;
f) le spese per trasporto di qualsiasi materiale o mezzo d’opera franco cantiere;
g) le spese per attrezzi e opere provvisionali e per quanto altro occorre alla completa e perfetta esecuzione dei lavori;
h) le spese per rilievi, tracciati, verifiche, esplorazioni, capisaldi e simili che possono occorrere, anche su motivata richiesta del direttore dei lavori o del RUP o dell’organo di collaudo, dal giorno in cui viene effettuata la consegna dei lavori fino all’emissione del certificato di collaudo o all’emissione del certificato di regolare esecuzione;
i) le spese per le vie di accesso al cantiere, l’installazione e l’esercizio delle attrezzature e dei mezzi d’opera di cantiere;
l) le spese per idonei locali e per la necessaria attrezzatura da mettere a disposizione per l’ufficio di direzione lavori;
m) le spese per passaggio, per occupazioni temporanee e per risarcimento di danni per abbattimento di piante, per depositi o estrazioni di materiali;
n) le spese per la custodia e la buona conservazione delle opere fino all’emissione del certificato di collaudo o all’emissione del certificato di regolare esecuzione;
o) le spese di adeguamento del cantiere, le misure per la gestione del rischio aziendale, nonché gli ulteriori oneri aziendali in osservanza del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, da indicarsi in attuazione delle previsioni di cui all’articolo 108, comma 9 del codice, ai fini di quanto previsto dall’articolo 110 del codice;
p) gli oneri generali e particolari previsti dal capitolato speciale d’appalto”.
Trattasi, all’evidenza, di spese di natura amministrativa che nulla hanno a che fare con il costo della manodopera.
In conclusione, è quindi possibile affermare che la struttura dell’offerta, come delineata dal nuovo Codice dei contratti pubblici, impone che i costi della manodopera siano indicati separatamente e scrutinati in sé, e che non è possibile allocarli tra le “spese generali”, impregiudicata in questa sede la questione se ciò sia consentito per le sole ipotesi eccezionali sopra indicate (e non ricorrenti nel caso di specie) nelle quali sono ammesse minime variazioni del costo del lavoro rispetto a quello indicato in offerta.
L’articolo 41, comma 14, d.lgs. n. 36/2023 e l’articolo 108, comma 9, letti congiuntamente, delineano un sistema volto a garantire la trasparenza e la tutela delle condizioni di lavoro, escludendo che tali costi possano essere surrettiziamente assorbiti da voci generiche o essere compensati ex post con margini di utile o spese generali.
Le spese generali assolvono alla funzione di copertura dei costi indiretti dell’attività imprenditoriale — quali amministrazione, formazione, coordinamento, assicurazioni — e più in generale delle sopravvenienze fisiologiche ed eventuali. Esse non sono concepite come una riserva disponibile per supplire a carenze nella copertura di voci strutturali, come la manodopera, che devono essere specificamente calcolate e giustificate nell’ambito dell’offerta economica. L’ammissione di una compensazione tra queste due categorie determinerebbe una sovrapposizione impropria tra funzioni economiche distinte e comprometterebbe la trasparenza del meccanismo concorrenziale, salvi i casi eccezionali sopra indicati, e qui non sussistenti, per i quali la questione resta impregiudicata.

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Costo della manodopera : ribasso comporta verifica di anomalia (art. 41 , 110 d.lgs. 36/2023)

TAR Roma, 30.03.2026 n. 5870

6. Nel merito, il ricorso è fondato per le ragioni che seguono.
6.1. In linea generale, occorre ribadire che in base del combinato disposto degli artt. 41, co. 14, 108, co. 9, e 110, co. 1, d.lgs. n. 36/2023, la conseguenza dell’applicazione di un ribasso al costo della manodopera non è l’esclusione dalla gara, ma l’assoggettamento della sua offerta alla verifica dell’anomalia (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. nn. 9254 e 9255 del 19.11.2024, secondo cui è predicabile la tesi della c.d. ribassabilità temperata dei costi della manodopera; vd. anche Tar Lazio, sez. I, n. 6.8.2024, n. 15720 e, di questa sezione, la sent. n. 18009 del 17.10.2024). In tale sede, l’operatore economico avrà l’onere di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, oltre al rispetto dei minimi salariali.
6.2. La valutazione in ordine alla congruità dei costi della manodopera, dunque, rientra nel procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, il quale, per giurisprudenza costante, da cui non emergono ragioni per discostarsi, “costituisce espressione della discrezionalità tecnica, di cui l’amministrazione è titolare per il conseguimento e la cura dell’interesse pubblico ad essa affidato dalla legge, e, come tale, sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente inficiata da illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento dei fatti; in altri termini, il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni operate dalla stazione appaltante in ordine al giudizio di anomalia dell’offerta non può estendersi oltre l’apprezzamento della loro intrinseca logicità e ragionevolezza, nonché della congruità della relativa istruttoria, essendo preclusa all’organo giurisdizionale la possibilità di svolgere (autonomamente o a mezzo di consulenti tecnici) un’autonoma verifica circa la sussistenza, o meno, dell’anomalia, trattandosi di questione riservata all’esclusiva discrezionalità tecnica dell’amministrazione” (ex plur., Cons. Stato, sez. V, 14.4.2023, n. 3811).
Nel caso di verifica sfavorevole all’offerente è peraltro necessaria una motivazione rigorosa, analitica e puntuale sulle giustificazioni presentate dall’operatore economico, a causa dell’immediata lesività del provvedimento che determina l’esclusione dalla procedura (ex multis, Cons. Stato, sez. III, 12.12.2025, n. 9833) (vd. sent. n. 1938/2026, § 5.1. e 5.2.).

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Servizi ingegneria e architettura ed equo compenso dopo il decreto correttivo : ribasso del 100 per cento sulla quota (35 per cento) di importo ribassabile (art. 41 d.lgs. 36/2023)

TAR Roma, 23.03.2026 n. 5405

15. In secondo luogo, anche l’interpretazione funzionale-teleologica degli atti di gara, volta ad individuare il significato più coerente con la ratio della disposizione interpretata, alla luce della normativa in materia, stride con la prospettiva di parte ricorrente.
15.1 Segnatamente, in tema di ammissibilità o meno del ribasso sull’importo dei servizi tecnici professionali nell’ambito di un appalto integrato, il legislatore è, di recente, intervenuto con il D.lgs. n. 209/2024, introducendo all’art. 41, Livelli e contenuti della progettazione, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, i commi da 15-bis a 15-quater.
15.2 In particolare, ai sensi del comma 15-bis dell’art. 41: “In attuazione degli articoli 1, comma 2, primo periodo, e 8, comma 2, secondo periodo, i corrispettivi determinati secondo le modalità dell’allegato I.13 sono utilizzati dalle stazioni appaltanti e dagli enti concedenti ai fini dell’individuazione dell’importo da porre a base di gara per gli affidamenti di cui all’articolo 108, comma 2, lettera b), comprensivo dei compensi, nonché delle spese e degli oneri accessori, fissi e variabili. Le stazioni appaltanti procedono all’aggiudicazione dei predetti contratti sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo nel rispetto dei seguenti criteri:
a) per il 65 per cento dell’importo determinato ai sensi del primo periodo, l’elemento relativo al prezzo assume la forma di un prezzo fisso, secondo quanto previsto dall’articolo 108, comma 5;
b) il restante 35 per cento dell’importo da porre a base di gara può essere assoggettato a ribasso in sede di presentazione delle offerte. La stazione appaltante definisce il punteggio relativo all’offerta economica secondo i metodi di calcolo di cui all’articolo 2-bis dell’allegato I.13 e stabilisce un tetto massimo per il punteggio economico, entro il limite del 30 per cento”.
15.3 Come esposto nella relazione illustrativa, mediante il correttivo, tenuto conto delle divergenze di posizione e orientamenti giurisprudenziali, si è inteso intervenire sulla materia al fine di bilanciare le regole sull’applicabilità del principio dell’equo compenso: “In risposta a tale necessario bilanciamento, le modifiche proposte all’articolo 41 prevedono, da un lato, che le tariffe siano considerate per il 65 per cento come un importo “a prezzo fisso”, come tale non ribassabile in sede di gara; dall’altro, che rispetto al restante 35 per cento, l’elemento relativo al prezzo possa essere invece oggetto di offerte al ribasso in sede di presentazione delle offerte; per mitigare l’impatto di tali ribassi sull’aggiudicazione e valorizzare la componente tecnica della progettazione, si prevede tuttavia che per tale residuo 35 per cento, la stazione appaltante stabilisca un tetto massimo per il punteggio economico, entro il limite del 30 per cento” (v. relazione illustrativa – atto del governo sottoposto a parere parlamentare n. 226, trasmesso alla Presidenza del Senato il 7 novembre 2024).
15.4 Ne deriva che, alla luce del predetto intervento correttivo, è oggi espressamente previsto dal dato normativo, che, nel contemperamento tra le diverse esigenze, il restante 35 per cento dell’importo da porre a base di gara “può” (in questi termini l’art. 41 comma 15-bis cit.) essere assoggettato a ribasso in sede di presentazione delle offerte, come previsto nella disciplina della gara de qua.
16. D’altronde, l’assunto del ricorrente, per cui il ribasso pari al 100% sarebbe in contrasto con il divieto di gratuità delle prestazioni di natura intellettuale, è smentito dalla evidente circostanza che il profilo afferente alla progettazione ha già una parte fissa (65%), sicché la controinteressata ha, di fatto, proposto un ribasso non dell’intero compenso, ma del 100% della quota del 35%, in conformità a quanto previsto espressamente dagli atti di gara (v. par. 4.2 cit.) e nel rispetto della nuova normativa in materia (art. 41 codice contratti cit.).

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MIT : Linee Guida per la gestione informativa digitale per le stazioni appaltanti e gli enti concedenti (BIM)

Le Linee Guida del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti si prefiggono di rappresentare e chiarire i vari aspetti della gestione informativa digitale, per come prevista dall’art. 43 e dall’Allegato I.9 del Codice dei contratti pubblici di cui al D.Lgs. 31 marzo 2023 n. 36, rivolgendosi alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti per consentire un utilizzo efficiente delle risorse pubbliche, assicurare la qualità delle opere e la massima tempestività nell’esecuzione dei contratti pubblici, in attuazione del principio del risultato di cui all’art. 1 del Codice. Oltre agli aspetti applicativi ed interpretativi, sono fornite indicazioni operative per consentire alle amministrazioni di organizzare gli aspetti tecnici e professionali e gestionali necessari per essere in linea con il nuovo quadro normativo e di comprenderne i benefici e le opportunità di efficienza che ne derivano. Il processo di digitalizzazione del settore dei contratti pubblici integra l’obbligo – operativo dal 1 gennaio 2025 – per le stazioni appaltanti e per gli enti concedenti di adottare i “metodi e strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni” per la progettazione e realizzazione di opere pubbliche di costo presunto dei lavori superiore a 2 milioni di euro, con significative estensioni anche ai beni culturali. Tale obbligo configura un mutamento sostanziale nell’operatività, incidendo non solo sulle modalità tecniche di progettazione, ma anche, e soprattutto, sugli assetti organizzativi, sui procedimenti amministrativi e sui sistemi di gestione del ciclo di vita dell’opera.

fonte: sito MIT

Sentenze

Progetto esecutivo : annullamento ed effetto caducante sugli atti successivi (art. 41 d.lgs. 36/2023)

TAR Catania, 13.02.2026 n. 455

Occorre anche aggiungere quanto segue.
Il Comune intimato ha rappresentato e documentato l’intervenuto espletamento della procedura di gara per l’affidamento dei lavori, giusta determina del responsabile del procedimento – n. 512 in data 18 dicembre 2025 – di presa d’atto del provvedimento di aggiudicazione definitiva n. 407 in data 17 dicembre 2025.
La giurisprudenza, tuttavia, ha elaborato la teoria dell’effetto caducante, secondo cui l’annullamento dell’atto presupposto determina l’automatica invalidità degli atti conseguenziali, senza necessità di una specifica impugnazione (cfr., ad esempio, T.A.R. Campania, Napoli, n. 132/2024), allorquando tra i due provvedimenti esista un rapporto di consequenzialità necessaria, ovvero quando l’atto successivo si ponga come “inevitabile conseguenza di quello precedente”, in quanto non vi siano nuove e ulteriori valutazioni di interesse da compiere (nel caso di specie in ordine alla necessità di effettuazione dell’intervento).
L’approvazione del progetto in conferenza di servizi costituisce, invero, un presupposto necessario per l’indizione e lo svolgimento della gara per l’affidamento dei lavori e l’annullamento del primo atto priva di fondamento giuridico il secondo. Pertanto, gli atti della procedura di gara devono considerarsi automaticamente caducati, in quanto la loro esistenza dipende interamente dalla validità dell’atto di approvazione del progetto.
Per le considerazioni che precedono il ricorso va in parte dichiarato inammissibile e in parte va accolto, con conseguente annullamento dell’atto impugnato.

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Costi della manodopera : richiesta di chiarimenti ammissibile (artt. 41 , 110 d.lgs. 36/2023)

TAR Roma, 03.02.2026 n. 2109

Il suddetto art. 41, al comma 14, chiarisce peraltro che “I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.
Nell’interpretare la richiamata disciplina la giurisprudenza è giunta alle seguenti conclusioni:
– è ammesso il ribasso sui costi dalla manodopera indicati dalla stazione appaltante nella lex specialis di gara (Cons. Stato, V, 19.11.2024 n. 9255 e 9.6.2023 n. 5665);
– per l’operatore economico che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera la conseguenza non è l’esclusione dalla gara, ma l’assoggettamento della sua offerta alla verifica di anomalia (Cons. Stato, V, 19.11.2024 n. 9255);
– rimane ferma la regola dell’inderogabilità dei minimi salariali, che si distingue dalla disciplina relativa alla determinazione del costo della manodopera sulla base delle tabelle del Ministero del lavoro (“viene mantenuta la disciplina vigente di cui all’art. 23, comma 16 del d.lgs. n. 50/2016”, così la relazione al d. lgs. n. 36 del 2023);
– pertanto, rispetto ai costi della manodopera previsti nella lex specialis e determinati considerando le tabelle ministeriali, in base al combinato disposto dei commi 13 e 14 dell’art. 41, oltre che gli altri fattori afferenti allo specifico appalto, il concorrente può dimostrare “che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale” (art. 41 comma 14);
– i minimi salariali sono, invece, inderogabili e non trovano fonte nelle tabelle ministeriali (che piuttosto ne tengono conto, come di altre circostanze), le quali “individuano il costo medio orario del lavoro, mentre la previsione di inderogabilità di cui all’art. 97, comma 6, d.lgs. n. 50 del 2016 si riferisce solo al trattamento minimo salariale stabilito dalla legge o dalla contrattazione collettiva” (Cons. St., V, 22.1.2025 n. 488);
– un’interpretazione diversa renderebbe le due regole (la possibilità di determinare il costo della manodopera in misura inferiore da quanto previsto nelle tabelle ministeriali e inderogabilità dei minimi salariali) fra loro incompatibili (Cons. Stato, V, 18.4.2025, n. 3418).
Alla luce di tali acquisizioni, è manifestamente infondato l’assunto della ricorrente principale secondo cui sarebbe precluso alla stazione appaltante chiedere chiarimenti circa i costi della manodopera, in quanto preclusione non rinvenibile nella normativa, essendo da un lato ammesso lo scostamento dai costi della manodopera indicati dalla stazione appaltante e, dall’altro lato, dovendo le giustificazioni fornite dall’operatore essere valutate, ai sensi dell’art. 110, comma 2, del D. Lgs. n. 36/2023, sulla base di apposito contradditorio procedimentale (Cons. Stato, V, 4.12.2025, n. 9566).

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CCNL – Verifica di equivalenza – Considerazione atomistica di singoli istituti retributivi o normativi – Irrilevanza – Valutare in concreto degli scostamenti da parte della Stazione Appaltante – Discrezionalità (art. 11 , 41 d.lgs. 36/2023)

TAR Torino, 30.01.2026 n. 170

6.2 – Calando tali coordinate normative alla fattispecie controversa, gli assunti difensivi di -OMISSIS- non sono suscettibili di positivo apprezzamento.
Le contestazioni attoree si rivolgono a lavorazioni di valore modesto rispetto all’importo complessivo dell’appalto, giacché attengono, quanto a -OMISSIS-, ai servizi di monitoraggio ambientale, geotecnico e strutturale (aventi valore inferiore al 2% dell’importo dei lavori) e, per quanto riguarda -OMISSIS- alle lavorazioni di cui alle categorie OG10 e OG11 (aventi valore pari al 1,96% dell’importo dei lavori). Tale circostanza, ancorché indubbiamente insuscettibile di esonerare tali voci dalla valutazione di equivalenza delle tutele ex art. 11, co. 3 d.lgs. 36/2023, ridimensiona l’eventuale incidenza delle anomalie denunciate dalla società ricorrente, tenuto conto del carattere unitario e globale della valutazione rimessa alla stazione appaltante.
Va inoltre chiarito che né -OMISSIS- né -OMISSIS- hanno offerto un costo del personale inferiore a quello minimo indicato per la gara, di talché appare inconferente il richiamo all’art. 41, co. 14 d.lgs. 36/2023 contenuto negli scritti delle parti (sulla portata della norma cfr. Cons. Stato, Sez. V, 07/10/2025, n. 7813).
Si osserva infine che i motivi di impugnazione proposti da -OMISSIS- sono di dubbia ammissibilità sul piano deduttivo.
La ricorrente ha sostenuto in atti che il CCNL Metalmeccanici non offra tutele equivalenti al CCNL Terziario (secondo motivo di impugnazione), e che il CCNL Edilizia offra tutele ancora peggiori del CCNL Metalmeccanici (quarto motivo di impugnazione). Tuttavia, in sede di gara, la società designata da -OMISSIS-, quale incaricata dell’erogazione del servizio di monitoraggio geotecnico e strutturale, ha attestato l’equivalenza tra le tutele offerte dal CCNL Edilizia e quelle offerte dal CCNL Terziario (cfr. sul punto doc. 10 Collini).
Vi è dunque una fondamentale contraddizione tra il contegno assunto dalla ricorrente in sede procedimentale (il CCNL Edilizia è equivalente al CCNL Terziario) e quello assunto in sede processuale (il CNNL Edilizia è deteriore al CCNL Metalmeccanico, il quale a propria volta è deteriore al CCNL Terziario). In tal modo, -OMISSIS- è incorsa nella violazione del principio che vieta di venire contra factum proprium, evidenziando una condotta contraddittoria e contraria a buona fede, cui consegue l’inammissibilità del gravame per abuso del mezzo processuale (Cons. Stato, Sez. III, 20/10/2025 n. 8093; Id. 24/12/2024, n. 10362).
6.3 – In disparte ogni considerazione circa l’ammissibilità del gravame, non convincono le censure contenute nel secondo motivo di impugnazione, a mezzo del quale -OMISSIS- eccepisce il difetto di equivalenza tra le tutele retributive e normative garantite dal CCNL Metalmeccanici (applicato da Collini) rispetto al CCNL Terziario (previsto dall’art. 3 del Disciplinare di gara).
Quanto alle tutele retributive, la ricorrente omette di considerare la scansione temporale delle soglie di retribuzione minima. In proposito, ANAS e Collini hanno evidenziato come la curva salariale del settore metalmeccanico sia migliorativa nel primo quindicennio della carriera professionale, in quanto gli scatti salariali nel CCNL Metalmeccanici sono maturati ogni due anni, a differenza di quanto accade nel CCNL Terziario, ove gli scatti maturano ogni tre anni. Il confronto su base annua smentisce quindi gli assunti difensivi di -OMISSIS-.
Quanto alle tutele normative, non colgono nel segno le doglianze relative a:
– congedo di maternità prevista dal CCNL Metalmeccanico, a fronte del combinato disposto degli artt. 1 e art. 34, co. 5 d.lgs. 151/2001 (come modificato dall’art. 2 d.lgs. 105/2022);
– coinvolgimento di organismi paritetici tra lavoratori e imprese in ambito metalmeccanico nella gestione delle relazioni sindacali (c.d. bilateralità), giacché tale istituto è previsto da entrambi i CCNL richiamati dalle parti (non potendosi ritenere determinante il fatto che, nel settore metalmeccanico, l’Ente bilaterale non sia stato ancora formalmente istituito, trattando di questioni che esula dal contenuto normativo del CCNL);
– formazione del personale, in quanto – per un verso – le censure attoree interessano una componente obiettivamente minoritaria della forza lavoro (i quadri) e – per altro verso – il CCNL Metalmeccanico impone alle aziende di garantire la partecipazione di tali categoria di lavoratori a «iniziative di formazione finalizzate al miglioramento delle capacità professionali», di talché non può assumere valore decisivo il fatto detta formazione nel settore terziario sia affidata a un ente apposito (tale “Quadrifor”);
– lavoro supplementare, giacché, a fronte di un trattamento retributivo migliore assicurato dal CCNL Terziario, il CCNL Metalmeccanico ne limita il ricorso in termini quantitativi, specificando che il lavoro supplementare è limitato al «50% della normale prestazione annua a tempo parziale», a differenza di quanto accade nel settore terziario.
Più in generale, -OMISSIS- fonda i propri assunti difensivi sulla considerazione atomistica di singoli istituti retributivi o normativi, desumendo la non equivalenza delle tutele assicurate dai CCNL unicamente dal numero degli scostamenti individuati (recte, da essa presuntamente individuati), senza alcuna valutazione del loro effettivo rilievo e senza considerare l’esame complessivo delle tutele assicurate. La ricorrente pare così dimenticare che la valutazione di equivalenza affidata alla Stazione appaltante si concreta in un «giudizio complessivo, sintetico, e non parcellizzato o atomistico, in maniera da valorizzare nell’insieme le singole voci di cui si compone il CCNL indicato in sede di presentazione dell’offerta al fine di verificare se, al di là di singoli, episodici, scostamenti, sia comunque complessivamente in grado di garantire un livello di tutela equivalente – anche, eventualmente, all’esito di compensazioni tra singole divergenti componenti- a quello offerto dal CCNL indicato negli atti di gara» (Cons. Stato, Sez. III, 02/12/2025, n. 9484).
Va d’altronde considerato che la stessa Circolare dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro del 28/07/2020 n. 2 (doc. 16, cui fa rinvio la Delibera ANAC del 14/01/2025 n. 14 sub doc. 17) ammette ma non impone il disconoscimento dell’equivalenza in ipotesi di scostamento di almeno due parametri («Qualora invece sia stata verificata una equivalenza dei trattamenti economici, il disconoscimento di eventuali benefici normativi e contributivi potrà avvenire allorquando dalla comparazione degli istituti indicati al precedente paragrafo b. – che costituiscono un primo idoneo indice di equivalenza “normativo” – si ricavi evidenza di uno scostamento di almeno due di essi»). Residua dunque in capo alla Stazione appaltante il potere tecnico-discrezionale di valutare in concreto gli scostamenti rilevati e di concludere se il livello di tutela garantito dai due CCNL sia nel suo complesso equivalente.

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Scorporo costi della manodopera dalla base asta legittimo se previsto dalla lex specialis (art. 41 d.lgs. 36/2023)

TAR Napoli, 02.01.2026 n. 18

Sull’orientamento più recente del Consiglio di Stato.
Il Collegio è consapevole che il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 5712 del 2.7.2025, ha affermato – in riforma di una sentenza del TAR Calabria – che “è da escludere che […] l’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36 del 2023 abbia dettato la regola – opposta a quella operante nella vigenza del d.lgs. n. 50 del 2016 – che i costi della manodopera debbano essere esclusi dall’importo a base di gara su cui applicare il ribasso offerto dall’operatore economico”.
Tuttavia, la fattispecie oggetto della sentenza n. 5712/2025 si distingue da quella in esame per un elemento dirimente: in quel caso, la lex specialis di gara indicava chiaramente quale “importo soggetto a ribasso” quello complessivo, comprensivo dei costi della manodopera; nel caso odierno, invece, il disciplinare di gara precisava espressamente che “i costi della manodopera non sono soggetti a ribasso” e che gli stessi erano “scorporati dall’importo assoggettato al ribasso”.
Come rilevato dallo stesso Consiglio di Stato nella sentenza n. 9255/2024, “l’operato della stazione appaltante, volto alla ricerca dell’effettiva volontà espressa dall’offerente, sulla base di quanto inequivocabilmente indicato sia nel dettaglio degli importi ribassabili e non ribassabili del costo dei lavori, sia nella parte relativa all’indicazione del costo della manodopera concretamente offerto, è peraltro del tutto coerente con il principio del risultato e della fiducia, quali codificati dal nuovo codice dei contratti pubblici”.
Nel caso di specie, la volontà della ricorrente era chiaramente desumibile dall’offerta presentata: il RTI -OMISSIS- aveva dichiarato un costo della manodopera superiore a quello stimato dalla Stazione appaltante, rendendo evidente l’intenzione di non ribassare tale voce (che altrimenti avrebbe dovuto essere indicata in misura inferiore). Se la ricorrente avesse inteso applicare il ribasso del 36,65% all’intero importo a base d’asta (comprensivo della manodopera), l’importo offerto per la manodopera sarebbe stato necessariamente inferiore a quello stimato dalla Stazione appaltante, non superiore.

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Costi della manodopera stimati dalla Stazione Appaltante : non comprendono costi tecnici, utile esecutore né spese generali (art. 41 d.lgs. 36/2023)

TAR Milano, 18.12.2025 n. 4192

10.1 L’art. 41 comma 14 del d. lgs. n. 36 del 2023 pone in capo alla stazione appaltante l’obbligo di quantificare e indicare separatamente, negli atti di gara, i costi della manodopera.
A sua volta, l’operatore economico, oltre a indicare il ribasso sull’importo a base d’asta, deve indicare separatamente, a pena di esclusione, i costi della manodopera, in conformità a quanto disposto dall’art. 91 comma 5 secondo periodo, d.lgs. n. 36/2023 – secondo cui “nelle offerte l’operatore economico dichiara alla stazione appaltante il prezzo, i costi del personale e quelli aziendali per la sicurezza” – e dall’art. 108 c. 9, d.lgs. n. 36/2023, ai sensi del quale “nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e di sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale”.
Come affermato dalla giurisprudenza, la ratio dell’obbligo dichiarativo e del correlato automatismo espulsivo rispondono all’esigenza perseguita dal nuovo codice dei contratti pubblici di rafforzare gli strumenti di tutela dei lavoratori, di responsabilizzare gli operatori economici e di rendere più agevoli ed efficaci gli strumenti di vigilanza e controllo, consentendo alla stazione appaltante di verificare con trasparenza ed ex ante, sulla base dei costi dichiarati nella stessa offerta, come gli operatori siano giunti a formulare il prezzo, evitando in tal modo un pregiudizio alla tutela del lavoro. (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 24.1.2019, nn. 1, 2, 3; Corte Costituzionale, 19.6.2025, n.80).
[…]
Che le analisi prezzi utilizzate dalla stazione appaltante per la determinazione del prezzo a base di gara siano comprensive, oltre che dei costi tecnici, di una percentuale del 10% per l’utile dell’esecutore e delle spese generali deriva dalla previsione dettata all’art. 5 dell’allegato I.14, d.lgs. n. 36/2023 ma ciò non significa affatto che l’importo della manodopera stimato dalla stazione appaltante sia comprensivo di una percentuale di utile aziendale, oltre che di spese generali.
Al contrario, in conformità a quanto disposto dall’art. 41, d.lgs. n. 36/2023, i costi della manodopera stimati dalla stazione appaltante con le modalità indicate al comma 13 sono relativi unicamente a tali costi e non possono ricomprendere alcuna altra voce.
Dunque delle due l’una: o la controinteressata ha violato l’obbligo di indicazione separata dei costi della manodopera, avendo indicato un importo che non è relativo solo a tale costo ma è comprensivo di un’altra voce, l’utile d’impresa (oltre che delle spese generali), in violazione dell’art. 108, c. 9, d. lgs. n. 36 del 2023, oppure, a fronte della indicazione di un costo della manodopera corrispondente a quello stimato dalla stazione appaltante, l’aggiudicataria ha sostanzialmente modificato il prezzo offerto per il costo della manodopera da euro 202.630,89 a euro 182.367,81, con ciò addivenendo ad un’inammissibile modificazione postuma dell’offerta.
Invero, per giurisprudenza costante “la modifica, contenuta nelle giustificazioni, dei costi della manodopera comporta un’inammissibile rettifica, effettuata in corso di gara ed in sede di verifica dell’anomalia, di un elemento costitutivo essenziale dell’offerta economica, che non è suscettivo di essere mutato nell’importo al pari degli oneri aziendali per la sicurezza, pena l’incisione degli interessi pubblici, posti a presidio delle esigenze di tutela delle condizioni di lavoro e di parità di trattamento dei concorrenti, sottesi alla specifica individuazione di entrambe tali voci di costo, come imposta dall’art. 95, comma 10, del d.lgs. n. 50/2016” (cfr. T.A.R. per il Veneto, Sez. I, 9 febbraio 2024, n. 230; T.A.R. per la Campania-Napoli, Sez. II, 5 aprile 2019, n. 1910; Cons. Stato, Sez. V, 11 dicembre 2020, n. 7943; T.A.R. per il Piemonte, Sez. II, 16 novembre 2020, n. 729).
In ogni caso la conseguenza è l’esclusione dell’operatore dalla procedura di gara.

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Costi manodopera : ribasso percentuale deve essere calcolato su importo a base asta complessivo , anche se operatore economico decide di non ribassare tali costi (art. 41 d.lgs. 36/2023)

TAR Milano, 05.12.2025 n. 3980

19.1 Ai sensi dell’art. 41 comma 14, d.lgs. n. 36 del 2023, “nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.
La norma pone a carico della stazione appaltante l’obbligo di quantificare e indicare separatamente, negli atti di gara, i costi della manodopera che, tuttavia, continuano a far parte dell’importo a base di gara, su cui quantificare il ribasso offerto dall’operatore per definire l’importo contrattuale (“l’importo a base di gara – ai sensi del primo periodo – comprende anche i costi della manodopera”, così Cons. St., sez. V, 2 luglio 2025 n. 5712, 29 aprile 2025 n. 3611, 19 novembre 2024 n. 9255 e 9 giungo 2023 n. 5665).
Come di recente affermato dal Consiglio di Stato, a ciò consegue che “il ribasso è calcolato sull’importo complessivo a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera; i costi della manodopera sono indicati separatamente dalla stazione appaltante. L’obbligo della stazione appaltante di indicare separatamente i costi della manodopera convive quindi con un importo ribassabile che li comprende” (Cons. Stato, sez. V, sent. n. 8225/2025).
[…]
19.3 L’aggiudicataria ha violato queste previsioni: non ha calcolato la percentuale di ribasso sull’intero importo a base d’asta – l’elenco prezzi, al netto dell’iva e degli oneri per la sicurezza -, comprensivo del costo della manodopera, ma su una base diversa in cui non sono ricompresi i costi della manodopera.
Come si è affermato nel richiamare la previsione dettata all’art. 41, c. 14, d.lgs. n. 36/2023, la percentuale di ribasso deve, invece, essere comunque calcolata sull’importo a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera, anche ove l’operatore decida – come ha fatto la -OMISSIS- – di non ribassare il costo della manodopera che è stato quantificato dalla stazione appaltante.

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Ribasso va calcolato su importo comprensivo dei costi della manodopera (art. 41 d.lgs. 36/2023)

Consiglio di Stato, sez. V, 04.12.2025 n. 9577

L’art. 41 comma 14 del d. lgs. n. 36 del 2023 sancisce quindi l’obbligo della stazione appaltante di quantificare e indicare separatamente, negli atti di gara, i costi della manodopera che, tuttavia, continuano a far parte dell’importo a base di gara, su cui quantificare il ribasso offerto dall’operatore per definire l’importo contrattuale: “è da escludere che – come sostenuto dalla ricorrente in primo grado e ritenuto anche dal T.a.r. – l’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36 del 2023 abbia dettato la regola – opposta a quella operante nella vigenza del d.lgs. n. 50 del 2016 – che i costi della manodopera debbano essere esclusi dall’importo a base di gara su cui applicare il ribasso offerto dall’operatore economico per indicare l’importo contrattuale oggetto della sua offerta economica complessiva” (Cons. St., sez. V, 2 luglio 2025 n. 5712, 29 aprile 2025 n. 3611, 19 novembre 2024 n. 9255 e 9 giungo 2023 n. 5665).
La conseguenza è che il ribasso è calcolato sull’importo complessivo a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera.
Non può desumersi diversamente dal fatto che i costi della manodopera sono indicati separatamente dalla stazione appaltante.
L’onere di indicazione separata dei costi della manodopera, indirizzato alla stazione appaltante, è infatti volta a “imporre una maggiore trasparenza all’azione amministrativa”, rafforzando la tutela della manodopera e a “fare in modo che gli operatori economici parametrino i propri costi della manodopera a quelli indicati dalla stazione appaltante, in modo da responsabilizzare gli stessi” (Cons. St., sez. V, 2 luglio 2025 n. 5712).
Specularmente l’operatore economico, oltre a indicare il ribasso sull’importo a base d’asta, indica separatamente i costi della manodopera: in base all’art. 91 comma 5 secondo periodo del d. lgs. n. 36 del 2023 “Nelle offerte l’operatore economico dichiara alla stazione appaltante il prezzo, i costi del personale e quelli aziendali per la sicurezza” e, in base all’art. 108 comma 9 del d. lgs. n. 36 del 2023, “Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e di sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale”.
L’indicazione separata, da parte dell’offerente, del costo della manodopera offerto rispetto al ribasso sull’importo a base d’asta trova la propria ratio nel consentire di applicare “il ribasso offerto, da calcolare sull’intero importo a base d’asta (comprensivo del costo della manodopera), anche al costo della manodopera o soltanto alle diverse voci dell’importo complessivo a base d’asta” (Cons. St., sez. V, 9 ottobre 2025 n. 8225).
Detta indicazione separata dei costi della manodopera non è invece strumentale di per sé a ritenere che il parametro del ribasso non sia l’intero importo a base di gara.
Piuttosto, l’obbligo della stazione appaltante di indicare separatamente i costi della manodopera convive con un importo ribassabile che li comprende.
Infatti, “per l’operatore economico, così come per la stazione appaltante, “l’importo posto a base di gara” è comprensivo dei costi della manodopera (ai sensi dell’art. 41, comma 14, primo periodo); su tale importo va applicato il ribasso “complessivo” offerto dall’operatore economico” (Cons. St., sez. V, 2 luglio 2025 n. 5712).
L’interpretazione è condivisa dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, secondo cui “l’importo assoggettato a ribasso comprende i costi della manodopera, ma la stazione appaltante è tenuta a indicare, come parametro, quanti sono questi costi” (parere 17 aprile 2024 n. 2505), e dall’Anac, secondo cui “i costi della manodopera, indicati dalla Stazione appaltante e scorporati dall’importo assoggettato a ribasso, fanno parte dell’importo a base di gara, su cui va applicato il ribasso percentuale offerto dai concorrenti” (delibera 10 aprile 2024 n. 174).
Pertanto, in base all’art. 41 del d. lgs. n. 36 del 2023, per quanto di interesse in questa sede, la percentuale di ribasso va calcolata, contrariamente a quanto dedotto dall’appellante, sull’intero importo a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera.

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