9.1. Come ritenuto dalla stazione appaltante nel provvedimento impugnato, la dichiarazione di impegno ad applicare il contratto collettivo indicato nel bando – diverso da quello indicato in sede di offerta – non può essere presentata per la prima volta in un momento successivo alla scadenza del termine per la presentazione delle offerte perché, altrimenti, si consentirebbe all’operatore economico di modificare il contenuto sostanziale dell’offerta e, in particolare, i costi delle manodopera (cft. Cons. Stato, Sez. V, 3 dicembre 2025, n. 9510: “Il CCNL concretamente applicato è un elemento essenziale dell’offerta (Cons. Stato, n. 2605 del 2025), in quanto incide naturalmente sulla determinazione dei costi della manodopera e, quindi, sul contenuto dell’offerta. E’ evidente che l’applicazione di un contratto collettivo piuttosto che di un altro ha effetti diretti sul costo del lavoro indicato in offerta (altresì rilevando quale parametro con cui verificarne, sia in sede di prime valutazioni che di sub-procedimento di anomalia, correttezza e sostenibilità)”).
Nel caso di specie l’impegno ad applicare il CCNL Edilizia – Aziende Industriali (F012) (di seguito CCNL Edilizia) è stato formulato per la prima volta solo in sede di verifica dell’equivalenza e, conseguentemente, ha dato luogo a una modifica di un elemento essenziale dell’offerta economica, originariamente formulata in base al CCNL Metalmeccanica (C011) (di seguito CCNL Metalmeccanica).
9.2. Non è secondario osservare che l’impegno assunto ex post dalla ricorrente ad applicare il CCNL Edilizia si pone in contraddizione rispetto alla dichiarazione di equivalenza parimenti resa dalla medesima ricorrente durante il subprocedimento di verifica dell’equivalenza (atteso che la dichiarazione di equivalenza presuppone la scelta di applicare un contratto collettivo diverso da quello indicato dalla stazione appaltante).
I profili di contraddizione nella posizione assunta dalla ricorrente sono tanto più evidenti ove si consideri che la società Car Segnaletica durante la gara si è dichiarata disponibile ad applicare al proprio personale, alternativamente, quattro diversi regimi contrattuali tra di loro antitetici (cft. punto 1 della presente pronuncia): la società, infatti, avrebbe applicato il CCNL Metalmeccanica; avrebbe eseguito solo la fornitura delle barriere, senza eseguire lavorazioni; avrebbe applicato il CCNL Edilizia; avrebbe applicato il CCNL Metalmeccanica adeguando ad personam le tutele applicate in modo da renderle equivalenti a quelle previste dal CCNL Edilizia).
In questo modo la parte ricorrente, ove si aggiudicasse la commessa, finirebbe per beneficiare di un indebito vantaggio rispetto agli altri partecipanti alla gara, avendo potuto contare su una pluralità di soluzioni in grado di soddisfare le esigenze della stazione appaltante.
9.3. La validità delle conclusioni raggiunte al precedente punto 9.1 non è scalfita dalla tesi della parte ricorrente secondo la quale non vi sarebbe una reale modifica dell’offerta, avendo la società comunque parametrato i costi della manodopera ai valori del CCNL Edilizia e non essendovi alcuna differenza tra i costi della manodopera indicati nell’offerta (ove il Consorzio SAC ha confermato i costi della manodopera stimati dalla stazione appaltante sulla base del CCNL Edilizia, pari a € 5.866.452) e quelli indicati dalla ricorrente in sede di verifica di congruità del costo della manodopera, nella tabella esplicativa dei costi della manodopera (quantificati in € 5.866.452).
Invero, una volta accertato che il contratto indicato – il CCNL Metalmeccanica – garantisce tutele inferiori (cft. punto 13 della presente pronuncia), emerge il rischio che la formulazione dell’offerta sia risultata più competitiva proprio in ragione dei minori costi derivanti dal CCNL dichiarato (minori costi di cui la ricorrente avrebbe beneficiato qualora la stazione appaltante non avesse attivato il giudizio di equivalenza).
Ne deriva che l’indicazione di un diverso contratto collettivo non può considerarsi come un’operazione neutra poiché andrebbe a incidere su una quota di costi che ha concorso a determinare la complessiva offerta economica della concorrente.
In definitiva consentire, in sede di verifica dell’equivalenza, una diversa indicazione del contratto collettivo da applicare significherebbe introdurre una variabile di incertezza nel sistema, prestando il fianco a possibili vantaggi competitivi a beneficio del concorrente interessato, in contrasto con il principio di parità di trattamento e con l’esigenza di cristallizzazione delle proposte al momento della scadenza del termine di gara.
13. Con un terzo ordine di censure la ricorrente contesta nel merito il giudizio di “non equivalenza” espresso dalla stazione appaltante. In proposito va ricordato che, secondo il costante orientamento giurisprudenziale, il giudizio di equivalenza delle tutele costituisce “espressione della discrezionalità tecnica di cui la stazione appaltante è titolare nella cura del pubblico interesse affidatole dalla legge e, come tale, sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente affetta da illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento dei fatti” (T.A.R. Torino, sez. II, 18 aprile 2025, n. 689; T.A.R. Napoli, sez. IV, 30 ottobre 2025, n. 7073). Sicché, “compito del Collegio [sarà] quello di valutare se l’attività istruttoria condotta dal RUP sia complessivamente corretta e se il risultato al quale egli è pervenuto non sia irragionevole, illogico o viziato da travisamento dei fatti” (T.A.R. Roma, sez. II-bis, 18 giugno 2025, n. 12007).
Tanto premesso, il Collegio ritiene che le censure di parte ricorrente non facciano emergere abnormità o errori di fatto nelle valutazioni impugnate, né violazioni procedurali, per le ragioni di seguito espresse.
In primo luogo va ribadito che la stessa ricorrente, nel corso del giudizio di equivalenza, ha ritenuto che – al fine di “garantire tutele economiche e normative non inferiori rispetto a quelle previste dal CCNL Edilizia Aziende Industriali (F012), pur applicando alla società CAR Segnaletica Stradale S.r.l. il CCNL Metalmeccanica Industria (C011)” – fosse necessario introdurre una serie di “clausole di salvaguardia economica” idonee a realizzare una condizione di “equivalenza delle tutele rispetto al CCNL F012, sotto i profili: normativo (maggiorazioni e controlli); economico (RGA + ITS)”.
In altri termini la stessa ricorrente ha riconosciuto che le tutele apprestate dai due contratti collettivi in considerazione non sono equivalenti, al punto da proporre l’introduzione di una serie di correttivi ad hoc necessari per bilanciare le minori tutele del CCNL Metalmeccanica.
In secondo luogo, dall’esame provvedimento di esclusione risulta che ASPI abbia indicato compiutamente le ragioni per le quali ha ritenuto non equivalenti le tutele economiche e normative del CCNL Metalmeccanica rispetto a quelle previste dal CCNL Edilizia, completando l’istruttoria anche attraverso l’acquisizione di un parere di un esperto in materia giuslavoristica.
Il provvedimento impugnato, dunque, dopo aver analizzato puntualmente ogni singola divergenza tra le due forme di tutela, è approdato alla motivata conclusione circa l’inferiorità delle tutele garantite dal CCNL Metalmeccanica.
L’Amministrazione ha puntualmente indicato le ragioni per le quali non sussiste la dedotta equivalenza delle tutele e, anche con i propri scritti difensivi, ha preso puntuale posizione sulle contestazioni di merito di parte ricorrente in ordine alle scelte effettuate, formulando valutazioni logiche e coerenti che resistono integralmente al sindacato di legittimità, specie considerando che:
– la ricorrente non mette in discussione, quanto al versante economico, la “non equivalenza” tra i due contratti collettivi in ordine all’importo della retribuzione annua lorda, che risulta di gran lunga maggiore nel CCNL Edilizia (sul punto cft. T.A.R. Bologna, Sez. II, n. 325/2026 secondo cui “il CCNL Metalmeccanico ha infatti una RAL (Retribuzione Annuale Lorda) sensibilmente inferiore a quella prevista dal CCNL Edile”);
– non appare persuasiva l’argomentazione con la quale la ricorrente sostiene che “l’iscrizione e la contribuzione alla cassa edile rappresenta un onere, e non un vantaggio, per i lavoratori dell’edilizia”: infatti, è vero il contrario in quanto il relativo onere è quasi interamente posto a carico del datore di lavoro e il lavoratore ne ritrae solo benefici in termini di tutela economica e normativa (quali gli accantonamenti per ferie e gratifica natalizia, i premi di anzianità professionale edile, le prestazioni sanitarie integrative e i sussidi per malattia, infortunio, maternità, la formazione professionale e la sicurezza sul lavoro). Ne consegue che l’omessa dimostrazione da parte della ricorrente dell’esistenza di forme equivalenti di tutela nel settore Metalmeccanica rappresenta uno scostamento significativo che correttamente è stato considerato dalla stazione appaltante ostativo a un giudizio di effettiva equivalenza.
In conclusione, non ravvisandosi profili di abnormità o manifesta illogicità nella valutazione operata dalla stazione appaltante, anche il motivo in esame merita di essere respinto.
6.2 – Calando tali coordinate normative alla fattispecie controversa, gli assunti difensivi di -OMISSIS- non sono suscettibili di positivo apprezzamento.
Le contestazioni attoree si rivolgono a lavorazioni di valore modesto rispetto all’importo complessivo dell’appalto, giacché attengono, quanto a -OMISSIS-, ai servizi di monitoraggio ambientale, geotecnico e strutturale (aventi valore inferiore al 2% dell’importo dei lavori) e, per quanto riguarda -OMISSIS- alle lavorazioni di cui alle categorie OG10 e OG11 (aventi valore pari al 1,96% dell’importo dei lavori). Tale circostanza, ancorché indubbiamente insuscettibile di esonerare tali voci dalla valutazione di equivalenza delle tutele ex art. 11, co. 3 d.lgs. 36/2023, ridimensiona l’eventuale incidenza delle anomalie denunciate dalla società ricorrente, tenuto conto del carattere unitario e globale della valutazione rimessa alla stazione appaltante.
Va inoltre chiarito che né -OMISSIS- né -OMISSIS- hanno offerto un costo del personale inferiore a quello minimo indicato per la gara, di talché appare inconferente il richiamo all’art. 41, co. 14 d.lgs. 36/2023 contenuto negli scritti delle parti (sulla portata della norma cfr. Cons. Stato, Sez. V, 07/10/2025, n. 7813).
Si osserva infine che i motivi di impugnazione proposti da -OMISSIS- sono di dubbia ammissibilità sul piano deduttivo.
La ricorrente ha sostenuto in atti che il CCNL Metalmeccanici non offra tutele equivalenti al CCNL Terziario (secondo motivo di impugnazione), e che il CCNL Edilizia offra tutele ancora peggiori del CCNL Metalmeccanici (quarto motivo di impugnazione). Tuttavia, in sede di gara, la società designata da -OMISSIS-, quale incaricata dell’erogazione del servizio di monitoraggio geotecnico e strutturale, ha attestato l’equivalenza tra le tutele offerte dal CCNL Edilizia e quelle offerte dal CCNL Terziario (cfr. sul punto doc. 10 Collini).
Vi è dunque una fondamentale contraddizione tra il contegno assunto dalla ricorrente in sede procedimentale (il CCNL Edilizia è equivalente al CCNL Terziario) e quello assunto in sede processuale (il CNNL Edilizia è deteriore al CCNL Metalmeccanico, il quale a propria volta è deteriore al CCNL Terziario). In tal modo, -OMISSIS- è incorsa nella violazione del principio che vieta di venire contra factum proprium, evidenziando una condotta contraddittoria e contraria a buona fede, cui consegue l’inammissibilità del gravame per abuso del mezzo processuale (Cons. Stato, Sez. III, 20/10/2025 n. 8093; Id. 24/12/2024, n. 10362).
6.3 – In disparte ogni considerazione circa l’ammissibilità del gravame, non convincono le censure contenute nel secondo motivo di impugnazione, a mezzo del quale -OMISSIS- eccepisce il difetto di equivalenza tra le tutele retributive e normative garantite dal CCNL Metalmeccanici (applicato da Collini) rispetto al CCNL Terziario (previsto dall’art. 3 del Disciplinare di gara).
Quanto alle tutele retributive, la ricorrente omette di considerare la scansione temporale delle soglie di retribuzione minima. In proposito, ANAS e Collini hanno evidenziato come la curva salariale del settore metalmeccanico sia migliorativa nel primo quindicennio della carriera professionale, in quanto gli scatti salariali nel CCNL Metalmeccanici sono maturati ogni due anni, a differenza di quanto accade nel CCNL Terziario, ove gli scatti maturano ogni tre anni. Il confronto su base annua smentisce quindi gli assunti difensivi di -OMISSIS-.
Quanto alle tutele normative, non colgono nel segno le doglianze relative a:
– congedo di maternità prevista dal CCNL Metalmeccanico, a fronte del combinato disposto degli artt. 1 e art. 34, co. 5 d.lgs. 151/2001 (come modificato dall’art. 2 d.lgs. 105/2022);
– coinvolgimento di organismi paritetici tra lavoratori e imprese in ambito metalmeccanico nella gestione delle relazioni sindacali (c.d. bilateralità), giacché tale istituto è previsto da entrambi i CCNL richiamati dalle parti (non potendosi ritenere determinante il fatto che, nel settore metalmeccanico, l’Ente bilaterale non sia stato ancora formalmente istituito, trattando di questioni che esula dal contenuto normativo del CCNL);
– formazione del personale, in quanto – per un verso – le censure attoree interessano una componente obiettivamente minoritaria della forza lavoro (i quadri) e – per altro verso – il CCNL Metalmeccanico impone alle aziende di garantire la partecipazione di tali categoria di lavoratori a «iniziative di formazione finalizzate al miglioramento delle capacità professionali», di talché non può assumere valore decisivo il fatto detta formazione nel settore terziario sia affidata a un ente apposito (tale “Quadrifor”);
– lavoro supplementare, giacché, a fronte di un trattamento retributivo migliore assicurato dal CCNL Terziario, il CCNL Metalmeccanico ne limita il ricorso in termini quantitativi, specificando che il lavoro supplementare è limitato al «50% della normale prestazione annua a tempo parziale», a differenza di quanto accade nel settore terziario. Più in generale, -OMISSIS- fonda i propri assunti difensivi sulla considerazione atomistica di singoli istituti retributivi o normativi, desumendo la non equivalenza delle tutele assicurate dai CCNL unicamente dal numero degli scostamenti individuati (recte, da essa presuntamente individuati), senza alcuna valutazione del loro effettivo rilievo e senza considerare l’esame complessivo delle tutele assicurate. La ricorrente pare così dimenticare che la valutazione di equivalenza affidata alla Stazione appaltante si concreta in un «giudizio complessivo, sintetico, e non parcellizzato o atomistico, in maniera da valorizzare nell’insieme le singole voci di cui si compone il CCNL indicato in sede di presentazione dell’offerta al fine di verificare se, al di là di singoli, episodici, scostamenti, sia comunque complessivamente in grado di garantire un livello di tutela equivalente – anche, eventualmente, all’esito di compensazioni tra singole divergenti componenti- a quello offerto dal CCNL indicato negli atti di gara» (Cons. Stato, Sez. III, 02/12/2025, n. 9484). Va d’altronde considerato che la stessa Circolare dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro del 28/07/2020 n. 2 (doc. 16, cui fa rinvio la Delibera ANAC del 14/01/2025 n. 14 sub doc. 17) ammette ma non impone il disconoscimento dell’equivalenza in ipotesi di scostamento di almeno due parametri («Qualora invece sia stata verificata una equivalenza dei trattamenti economici, il disconoscimento di eventuali benefici normativi e contributivi potrà avvenire allorquando dalla comparazione degli istituti indicati al precedente paragrafo b. – che costituiscono un primo idoneo indice di equivalenza “normativo” – si ricavi evidenza di uno scostamento di almeno due di essi»). Residua dunque in capo alla Stazione appaltante il potere tecnico-discrezionale di valutare in concreto gli scostamenti rilevati e di concludere se il livello di tutela garantito dai due CCNL sia nel suo complesso equivalente.
1.2. In particolare, la parte appellante assume che il giudice di primo grado, nel riconoscere l’equivalenza tra il CCNL Logistica trasporto merci e spedizioni, indicato nella documentazione di gara, e il CCNL Igiene Ambientale, applicato dal R.T.I. aggiudicatario del servizio, avrebbe male valutato le risultanze istruttorie acquisite al procedimento ad evidenza pubblica di cui trattasi.
1.3. Nella prospettazione in esame, in particolare, l’equivalenza non potrebbe dirsi sussistente in quanto il CCNL applicato dal RTI aggiudicatario garantirebbe tutele normative inferiori rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante, con particolare riferimento a indennità, disciplina compensativa delle ex festività soppresse, permessi retribuiti, scatti di anzianità e disciplina del lavoro straordinario.
Tali divergenze, ad avviso della società appellante, supererebbero gli “scostamenti marginali” individuati dall’ANAC, nella Relazione Illustrativa allegata al Bando Tipo n. 1/2023, e nella Circolare dell’INL n. 2 del 28 luglio 2020, ragione per cui avrebbero dovuto portare la stazione appaltante a concludere con esito negativo il relativo giudizio di equivalenza.
1.4. Il motivo non è fondato.
Ricorda al riguardo il Collegio che, al fine di precisare il contenuto della valutazione di equivalenza in esame, il legislatore è recentemente intervenuto mediante l’introduzione dell’art. 2, comma 1, lett. d) d.lgs. n. 209 del 2024, che, a far data dal 31 dicembre 2024, ha modificato il comma 3, dell’art. 11, del d.lgs. n. 36 del 2023, stabilendo che: “Nei casi di cui al comma 3, prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l’operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell’esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest’ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all’articolo 110, in conformità all’allegato I.01.6”.
1.5. Le disposizioni richiamate, pur non potendo trovare applicazione alla procedura ad evidenza pubblica in esame, confermano e precisano quanto già stabilito dal previgente art. 11, comma 4, d.lgs. n. 36 del 2023, vale a dire che la determinazione di affidamento/aggiudicazione debba necessariamente essere preceduta dalla verifica della dichiarazione di equivalenza, la quale assume, pertanto, carattere obbligatorio.
L’art. 4, comma 3, Allegato I.01.6 al d.lgs. 36/2023, stabilisce, in particolare, che “3. ((La valutazione di equivalenza delle tutele normative è effettuata sulla base dei seguenti parametri:
a) disciplina concernente il lavoro supplementare;
b) clausole relative al lavoro a tempo parziale;
c) disciplina del lavoro straordinario, con particolare riferimento ai limiti massimi;
d) disciplina compensativa relativa alle festività soppresse;
e) durata del periodo di prova;
f) durata del periodo di preavviso;
g) durata del periodo di comporto in caso di malattia e infortunio;
h) disciplina dei casi di malattia e infortunio, con particolare riferimento al riconoscimento di eventuali integrazioni delle relative indennità;
i) disciplina relativa alla maternità e alle indennità previste per l’astensione obbligatoria e facoltativa dei genitori;
l) monte ore di permessi retribuiti;
m) disciplina relativa alla bilateralità;
n) obblighi di denunzia agli enti previdenziali, inclusa la Cassa edile, assicurativi e antinfortunistici, inclusa la formazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro, anche con riferimento alla formazione di primo ingresso e all’aggiornamento periodico;
o) previdenza integrativa;
p) sanità integrativa.))
4. ((Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono ritenere sussistente l’equivalenza delle tutele quando il valore economico complessivo delle componenti fisse della retribuzione globale annua di cui al comma 2 risulta almeno pari a quello del contratto collettivo di lavoro indicato nel bando di gara o nell’invito e quando gli scostamenti rispetto ai parametri di cui al comma 3 sono marginali.))”.
L’articolo 5, la cui rubrica reca “Verifica della dichiarazione di equivalenza”, prevede, a sua volta, che:
1. ((Per consentire alle stazioni appaltanti ed enti concedenti di verificare la congruità dell’offerta ai sensi dell’articolo 110, gli operatori economici trasmettono la dichiarazione di equivalenza di cui all’articolo 11, comma 4, in sede di presentazione dell’offerta.))
2. ((Prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione, la stazione appaltante o l’ente concedente verifica la dichiarazione di equivalenza presentata dall’operatore economico individuato.)).
1.6. Tanto premesso, diversamente da quanto sostenuto nel motivo di appello in esame, dall’interpretazione letterale e sistematica del riportato Allegato I.01.6 al d.lgs. 36/2023 si ricava la necessità di effettuare la verifica della dichiarazione di equivalenza alla luce del disposto di cui all’art. 110, d.lgs. 36/2023.
1.7. Quest’ultima previsione è interpretata, da un costante orientamento giurisprudenziale, nel senso che:
– il procedimento di verifica dell’anomalia non ha carattere sanzionatorio e non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile ed affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto: esso mira, infatti, a valutare la complessiva adeguatezza dell’offerta rispetto al fine da raggiungere (cfr., ex multis, Cons. Stato, V, 22 marzo 2022, n. 2079; 24 novembre 2021, n. 7868);
– nelle gare pubbliche il giudizio di verifica dell’anomalia dell’offerta ha natura globale e sintetica, costituendo espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale, riservato alla Pubblica Amministrazione, che è insindacabile in sede giurisdizionale, salvo che nelle ipotesi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell’operato della commissione di gara che rendano palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta (Cons. Stato, V, 20 dicembre 2018, n. 7178; sez. V, 27 dicembre 2017, n.7251);
– il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni dell’Amministrazione sotto il profilo della logicità, ragionevolezza ed adeguatezza dell’istruttoria, senza poter tuttavia procedere ad alcuna autonoma verifica della congruità dell’offerta e delle singole voci, ciò rappresentando un’inammissibile invasione della sfera propria della Pubblica amministrazione (si veda ex multis, Consiglio di Stato, sez. III, 27 novembre 2024, n. 9514; Consiglio di Stato, sez. V, 12 febbraio 2020, n. 1066, che richiama Adunanza Plenaria, 29 novembre 2012, n. 36 e sez. V, 28 ottobre 2019, n.7391; III, 20 maggio 2020, n. 3207 che richiama Sezione V, 30 dicembre 2019, n. 8909);
– nell’ambito del contraddittorio che va assicurato nel sub-procedimento in esame, a fronte dell’immodificabilità dell’offerta economica nel suo complesso, sono tuttavia modificabili le relative giustificazioni, e in particolare sono consentite giustificazioni sopravvenute e compensazioni tra sottostime e sovrastime, purché l’offerta risulti nel suo complesso affidabile al momento dell’aggiudicazione e a tale momento dia garanzia di una seria esecuzione del contratto (Cons. Stato, III, 31 maggio 2022, n.4406; V, 2 agosto 2021, n. 5644; id. 15 luglio 2021, n. 5334; Cons. Stato, sez. V, 28 febbraio 2020, n. 1449; V, 8 gennaio 2019, n. 171);
– le singole voci di costo possono essere modificate per sopravvenienze di fatto o normative che comportino una riduzione dei costi o per originari comprovati errori di calcolo o per altre plausibili ragioni (Cons. Stato, sez. V, 16 marzo 2020, n. 1874; V, 26 giugno 2019, n. 4400; V, 10 ottobre 2017, n. 4680; V, 15 dicembre 2021, n. 8358).
1.8. È, dunque, sulla base di tali consolidati principi che occorre scrutinare la valutazione operata, nel caso in esame, dalla stazione appaltante.
1.9. Al riguardo, occorre evidenziare che la parte appellante, nel sostenere la pretesa non equivalenza tra il CCNL indicato dalla lex specialis e quello applicato da -OMISSIS-, si è limitata ad un richiamo meramente generico alla Relazione Illustrativa allegata al Bando Tipo n. 1/2023 dell’ANAC, nonché alla Circolare INL n. 2 del 28 luglio 2020.
Una simile impostazione non appare in linea con le sopra indicate coordinate normative e giurisprudenziali perché pretende di desumere la non equivalenza unicamente dal numero degli scostamenti individuati, senza alcuna valutazione del loro effettivo rilievo e, soprattutto, senza considerare l’esame complessivo delle tutele assicurate.
Ciò in quanto l’equivalenza, tanto economica quanto normativa, tra i CCNL deve essere verificata in termini di “coerenza” tra il contratto collettivo applicato e l’oggetto dell’appalto.
Tale verifica deve, infatti, essere svolta secondo una valutazione complessiva, giuridica ed economica, finalizzata ad accertare:
(i) il trattamento dei lavoratori impiegati in tale gara non sia eccessivamente inferiore a quello dei CCNL individuati dalla stazione appaltante;
(ii) vi sia corrispondenza, o almeno confrontabilità, tra le mansioni del CCNL applicato e le lavorazioni oggetto dell’appalto.
1.9. Nel caso in esame, la stazione appaltante ha assolto in maniera non illogica a tale onere valutativo non solo mediante una autonoma verifica della compatibilità tra i due CCNL, ma anche mediante l’acquisizione di un parere di un consulente del lavoro che ha certificato come “il trattamento complessivo riconosciuto dalla aggiudicataria ai propri dipendenti, in applicazione del CCNL 17 Igiene Ambientale, è almeno equivalente rispetto al trattamento garantito in applicazione del CCNL Trasporto”. […]
1.12. Alla luce delle risultanze passate in rassegna, reputa il Collegio che la conclusione raggiunta dalla stazione appaltante, nei termini di una affermata equivalenza tra i CCNL posti a confronto sia, nel suo complesso, coerente e priva di vizi logici.
1.11. Ciò, anche avuto riguardo al fatto che, al pari di quanto costantemente si ritiene in relazione ai limiti del sindacato giudiziale in relazione alla valutazione di congruità dell’offerta, la stazione appaltante deve formulare, anche in relazione al confronto comparativo dei CCNL, a un giudizio complessivo, sintetico, e non parcellizzato o atomistico, in maniera da valorizzare nell’insieme le singole voci di cui si compone il CCNL indicato in sede di presentazione dell’offerta al fine di verificare se, al di là di singoli , espisodici, scostamenti, sia comunque complessivamente in grado di garantire un livello di tutela equivalente (anche, eventualmente, all’esito di compensazioni tra singole divergenti componenti) a quello offerto dal CCNL indicato negli atti di gara.
7.1. – In tali termini sintetizzato il thema decidendum e principiando dall’esame del primo motivo di ricorso (1), ritiene il Collegio doversi brevemente riepilogare il quadro normativo di riferimento relativo al cd. “giudizio di equivalenza” ex art. 11 D.lgs. 36/2023 nella versione ratione temporis applicabile, anteriore alle modifiche introdotte dal “correttivo” di cui al D.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, essendo stata la procedura bandita prima dell’entrata in vigore di quest’ultimo testo normativo (cfr., T.A.R. Toscana Firenze, Sez. IV, Sent., (data ud. 23/09/2025) 06/10/2025, n. 1584).
7.2. – Orbene, l’art. 11, D.lgs. 36/2023 ai commi 1, 2, 3 e 4 prevede che “1. Al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente. 2. Nei bandi e negli inviti le stazioni appaltanti e gli enti concedenti indicano il contratto collettivo applicabile al personale dipendente impiegato nell’appalto o nella concessione, in conformità al comma 1. 3. Gli operatori economici possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente. 4. Nei casi di cui al comma 3, prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l’operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell’esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest’ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all’articolo 110”.
7.2.1. – Così riepilogate, le norme in esame prevedono: a) l’obbligo, per le stazioni appaltanti, di indicare negli atti di gara il contratto collettivo applicabile al personale dipendente dell’appalto (comma 2); b) la facoltà, per l’operatore economico, di avvalersi di un diverso contratto collettivo (comma 3), producendo apposita dichiarazione di equivalenza – dal punto di vista delle tutele normative ed economiche – dello strumento proposto rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante (comma 4, prima parte); c) un doveroso subprocedimento per la verifica, proprio per il caso di divergenza tra il CCNL proposto dall’operatore e quello indicato negli atti di gara, dell’effettiva equivalenza dei due contratti, secondo i parametri del giudizio di anomalia dell’offerta ex art. 110 D.lgs. 36/2023 (comma 4, ultimo periodo).
Per come di recente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, il sistema ora delineato – da ultimo confermato ed implementato dal D.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209 – costituisce “il più importante tratto di novità […] rispetto alla disciplina previgente e agli orientamenti giurisprudenziali formatisi sotto il vigore del D. Lgs. n. 50 del 2016, secondo i quali l’applicazione di un determinato contratto collettivo non poteva essere imposta dalla lex specialis alle imprese concorrenti, rientrando tale scelta nella piena libertà negoziale delle parti, mentre la mancata applicazione del contratto collettivo individuato dall’amministrazione poteva rilevare sul piano della valutazione dell’offerta presentata, potendo costituire, al più, indice d’inaffidabilità della futura corretta esecuzione del contratto e circostanza eventualmente idonea a determinare un’ipotesi di anomalia dell’offerta, con conseguente possibile esclusione dalla procedura di gara. Con il nuovo Codice [D.lgs. 36/2023] tale spazio di libertà imprenditoriale e negoziale viene alquanto ristretto, a fronte di una maggiore protezione dei lavoratori e al fine di scongiurare un allineamento al ribasso delle tutele loro erogate. In particolare, l’impegno a rispettare, in fase esecutiva, il complesso delle condizioni contrattuali minime, di ordine economico e normativo, stabilite dal CCNL necessariamente indicato dalla Stazione appaltante nel bando di gara, assurge a requisito necessario dell’offerta (sul punto si veda l’art. 57 del Codice), di cui, pertanto, il singolo operatore economico dovrà tenere conto già nella fase di redazione della propria proposta contrattuale e che la stazione appaltante, in un’ottica acceleratoria e di semplificazione, sarà tenuta a verificare prima dell’aggiudicazione, senza attendere l’eventuale fase di verifica dell’anomalia dell’offerta presentata. Da ciò derivandone la possibilità per la stazione appaltante di escludere l’operatore economico che abbia indicato nella propria offerta un contratto collettivo diverso da quello indicato dall’amministrazione, laddove l’equipollenza affermata non sia effettivamente riscontrabile […] In altre parole, l’impresa resta libera di applicare condizioni contrattuali diverse nello svolgimento della sua attività imprenditoriale e resta anche libera di non adottare quel determinato CCNL scelto dalla stazione appaltante, dimostrando che le tutele da essa fornite sono equivalenti, assoggettandosi, in tal caso, ad una verifica più puntuale e alla possibile esclusione dalla procedura; senza che tale sistema presenti profili di attrito con i citati principi costituzionali. In conclusione, le imprese che partecipano ad una gara per un appalto pubblico ovvero per la concessione di un pubblico servizio possono liberamente concorrere, ma non possono utilizzare come fattore competitivo il trattamento economico e normativo destinato ai lavoratori, che deve essere complessivamente equivalente al minimo previsto dal contratto collettivo di lavoro individuato dalla stazione appaltante e che, pertanto, rappresenta un limite inderogabile nell’elaborazione delle strategie competitive” (cfr., T.A.R. Toscana Firenze, Sez. IV, Sent., (data ud. 23/09/2025) 06/10/2025, n. 1584).
7.2.2. – Tanto sin qui chiarito e per quanto qui di interesse, il giudizio di equivalenza supra menzionato (par. 7.2.1., lett. c)) e previsto dall’art. 11 comma 4, ultima parte, D.lgs. 36/2023: – i) verte all’attento raffronto del regime economico e normativo (le tutele) previste dai due contratti (quello proposto dall’operatore e quello indicato dalla stazione appaltante negli atti di gara), onde verificarne, pur nelle loro differenze, la loro sostanziale assimilabilità, secondo una ratio tesa ad evitare che la scelta, da parte dell’ operatore economico, di uno strumento contrattuale diverso da quello indicato dalla parte pubblica, per quanto in astratto lecita ex art. 41 Cost., possa tradursi in concreto, in un pregiudizio per il personale impiegato nella commessa pubblica («… se, da un lato, mediante l’istituto in esame [scelta di CCNL diverso rispetto a quello indicato dalla S.A. ex art. 11, comma 3, D.lgs. 36/2023] il legislatore ha inteso riconoscere agli operatori economici una maggiore flessibilità nella propria organizzazione aziendale, quale corollario della libertà di iniziativa economica privata scolpita all’art. 41 Cost. (con la conseguenza che la norma in esame non può essere interpretata in senso eccessivamente restrittivo, in quanto occorre evitare di introdurre freni non necessari alla concorrenza e al principio di massima partecipazione – v. in tal senso T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. II, ord. 12.03.2024, n. 89), dall’altra tale facoltà deve contemperarsi con la ineludibile tutela dei lavoratori, la quale postula un’attenta disamina da parte della stazione appaltante circa l’equivalenza delle tutele (economiche e normative) riconosciute in forza del diverso CCNL prescelto dall’operatore economico” (cfr., TAR Lombardia, Milano, Sez. VI, 30.1.2025, n. 296); – ii) inoltre, al pari della verifica dell’anomalia, della quale sposa i parametri di globalità e sinteticità a mezzo dell’espresso richiamo all’art. 110 del medesimo D.lgs. 36/2023, è “espressione della discrezionalità tecnica di cui la stazione appaltante è titolare nella cura del pubblico interesse affidatole dalla legge e, come tale, sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente affetta da illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento dei fatti” (T.A.R. Piemonte Torino, Sez. II, 18/04/2025, n. 689) sicché “compito del Collegio è quello di valutare se l’attività istruttoria condotta dal RUP sia complessivamente corretta e se il risultato al quale egli è pervenuto non sia irragionevole, illogico o viziato da travisamento dei fatti” (T.A.R. Lazio Roma, Sez. II bis, Sent., (data ud. 07/05/2025) 18/06/2025, n. 12007, per cui, più estensivamente: “l’art. 11 del D.Lgs. n. 36 del 2023 prevede che il RUP debba procedere a verificare la dichiarazione di equivalenza delle tutele “con le modalità di cui all’articolo 110”, cioè, quelle previste per la verifica dell’anomalia dell’offerta. Ne consegue, che possono applicarsi all’attività di verifica della dichiarazione di equivalenza delle tutele i principi che la giurisprudenza amministrativa ha formulato con riferimento all’attività di verifica di anomalia dell’offerta. È necessario dunque partire da alcune acquisizioni giurisprudenziali in materia di valutazione di anomalia dell’offerta che, tuttavia, visto il rinvio fatto dal legislatore all’art. 110, si ritengono estendibili anche alla verifica della dichiarazione di equivalenza delle tutele di cui all’art. 11 D. Lgs. n. 36 del 2023: a) la discrezionalità tecnica, caratterizzante il giudizio di anomalia e l’esame delle giustificazioni (e quindi anche la verifica della dichiarazione di equivalenza delle tutele), può essere sindacata dal giudice amministrativo solo se le valutazioni ad essa sottese siano abnormi, manifestamente irragionevoli, illogiche o affette da errori di fatto; b) il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni della pubblica Amministrazione sotto il profilo della logicità, ragionevolezza ed adeguatezza dell’istruttoria, ma non può procedere ad una autonoma verifica della congruità dell’offerta e delle singole voci, in quanto ciò costituirebbe un’inammissibile invasione della sfera propria della pubblica amministrazione (lo stesso dicasi pertanto anche per quanto riguarda il sindacato sulla verifica della dichiarazione di equivalenze delle tutele) (ex multis, Cons. Stato, sez. V, 2 dicembre 2015 n. 5450; Cons. Stato, sez. IV, 26 febbraio 2015 n. 963; più di recente Cons. Stato, sez. V, 28 maggio 2019, n. 3502 che richiama Cons. Stato, sez. V, 17 maggio 2018 n. 2953; 24 agosto 2018 n. 5047; sez. III, 18 settembre 2018, n. 5444; sez. V, 23 gennaio 2018, n. 230; T.A.R. Piemonte, sez. I, 22 febbraio 2021, n. 178). È stato ulteriormente chiarito che: “…anche l’esame delle giustificazioni prodotte dai concorrenti, a dimostrazione della non anomalia della propria offerta, rientra nella discrezionalità tecnica della Pubblica amministrazione, con la conseguenza che soltanto in caso di macroscopiche illegittimità, quali gravi ed evidenti errori di valutazione oppure valutazioni abnormi o inficiate da errori di fatto, il giudice di legittimità può esercitare il proprio sindacato, ferma restando l’impossibilità di sostituire il proprio giudizio a quello della Pubblica amministrazione” (Cons. Stato, sez. III, 20 novembre 2019, n. 7927). Più nello specifico, la giurisprudenza amministrativa ha espresso il principio secondo il quale, la valutazione favorevole sulle giustificazioni dell’offerta sospetta di anomalia risulta esaustivamente formulata sulla base di un giudizio sintetico, sol che sia apparentemente immune da palesi illogicità o travisamenti manifesti di fatto (T.A.R. Lazio, sez. II, 18 maggio 2020, n. 5230).
7.2.2. – Poste queste necessarie premesse, osserva il Collegio che:
-) il primo motivo di ricorso non convince laddove dalla semplice elencazione delle “oggettive differenze che intercorrono tra il trattamento economico e normativo dei lavoratori previsto dalla disciplina contenuta nel CCNL indicato dalla stazione appaltante e nel CCNL che Arcobaleno ha dichiarato di voler applicare al proprio personale da adibire all’esecuzione dell’appalto”, pretende di trarre una sostanziale non equivalenza dei due strumenti contrattuali, senza in effetti spiegare come le divergenze possano incidere sul complessivo giudizio positivo della S.A.: la tesi, infatti, non considera che presupposto del giudizio di equivalenza ex art. 11 comma 4, ultimo periodo, D.lgs. 63/2023, è proprio la (fisiologica) eterogeneità degli strumenti contrattuali, laddove oggetto di scrutinio è la tollerabilità (o meno) dei reciproci scostamenti (economici e normativi) alla luce della ratio di tutela del personale impiegato innanzi descritta (vd. par. 7.2. e 7.2.1. i)), ponendosi il CCNL indicato negli atti di gara (nel nostro caso, il CCNL Metalmeccanici Industria), come limite inderogabile di tutela economica e normativa dei lavoratori; non è un caso che l’attuale disciplina del giudizio di equivalenza ex art. 11, comma 4, D.lgs. 63/2023 (successiva alle modifiche introdotte dal D.lgs. n. 209 del 31 dicembre 2024) integrata con il rinvio ai nuovi parametri di cui all’ all. I.01 (comma 4) indichi come soglia (facoltativa) di equivalenza, “il valore economico complessivo delle componenti fisse della retribuzione globale annua di cui al comma 2” (per le tutela economiche) e lo scostamento marginale “rispetto ai parametri di cui al comma 3” (per le tutele normative), in tal modo delineando un giudizio che, partendo dalle differenze, ne valuta globalmente l’incidenza sui lavoratori, in un’ottica di bilanciamento della libertà di iniziativa economica dell’impresa con la tutela del personale impiegato (per comodità si riporta, per intero, il testo dell’all. I.01 nella parte qui di rilievo: “4. Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono ritenere sussistente l’equivalenza delle tutele quando il valore economico complessivo delle componenti fisse della retribuzione globale annua di cui al comma 2 risulta almeno pari a quello del contratto collettivo di lavoro indicato nel bando di gara o nell’invito e quando gli scostamenti rispetto ai parametri di cui al comma 3 sono marginali”). Del resto, per come condivisibilmente evidenziato dalla resistente -OMISSIS- nelle proprie difese, la stessa relazione al bando tipo 1/2023 dell’Anac, più volte citata da parte ricorrente a sostegno delle proprie ragioni, indica, quale parametro di giudizio “tutele equiparabili” e non “identiche”, partendo dal dato presupposto, ineliminabile e citato in premessa, per cui “sono rari i casi in cui due contratti presentano esattamente lo stesso articolato”; non persuade, pertanto, quanto evidenziato dalla ricorrente – anche a mezzo di rinvio alla consulenza tecnica del 28 maggio 2025 allegata al ricorso – in ordine a permessi retribuiti “ROL”, al periodo di comporto e trattamento economico in caso di malattia o infortunio, al lavoro supplementare e straordinario, all’assistenza sanitaria integrativa, alla previdenza complementare ed al periodo di prova (pp. 14 e 15 del ricorso), non potendo tali divergenze, ex se, comportare una “non equivalenza” delle tutele, rilevante ex art. 11 comma 4 D.lgs. 36/2023 e per l’effetto inficiare il complessivo giudizio espresso dalla commissione nella seduta del 16 gennaio 2025 (e che la ricorrente, a ben guardare, mira surrettiziamente a sostituire). Per le medesime ragioni, è quindi irrilevante “il valore confessorio” (in ordine alle divergenze contrattuali), attribuito dalla ricorrente al riconoscimento di un superminimo integrativo della retribuzione, essendo evidente – nonché pacifico in giudizio – che i due CCNL, di base, hanno regimi retributivi (e non solo) difformi;
2.1. Quale generale premessa, va confermata la perimetrazione del thema decidendum già tratteggiata in sede cautelare: quest’ultimo deve ritenersi, infatti, circoscritto al solo scrutinio involgente la valutazione amministrativa di mancata equivalenza delle tutele offerte dal contratto collettivo scelto dalla ricorrente rispetto a quelle garantite dall’accordo collettivo indicato dalla procedura; resta invece estraneo al presente giudizio l’esame degli atti che indicano il suddetto CCNL “Cooperative sociali” quale accordo collettivo pertinente al servizio oggetto dell’appalto, in difetto di tempestiva impugnazione in parte qua della lex specialis e della formulazione di corrispondenti motivi di ricorso.
2.2. Orbene, viene qui in applicazione l’art. 11 del d.lgs. 36/2023; il relativo primo comma, vertente sull’individuazione del CCNL pertinente all’appalto, si pone in sostanziale continuità con il previgente art. 30, comma 4, del d.lgs. 50/2016; i commi successivi, invece, recano un significativo portato innovativo, imponendo alle Stazioni appaltanti di indicare sin dal bando di gara il CCNL applicabile (comma 2) e, pur preservando il principio di libertà sindacale, onerando il concorrente di indicare già nell’offerta il diverso CCNL applicato (comma 3), senza attendere l’eventuale fase di verifica dell’anomalia dell’offerta presentata. Inoltre, a specifico presidio e tutela dei lavoratori impiegati nella commessa, il successivo comma 4, nella formulazione vigente al momento dell’emanazione degli atti gravati con il ricorso introduttivo, prevedeva espressamente che “nei casi di cui al comma 3, prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l’operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell’esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest’ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all’articolo 110”.
2.3. Orbene, il richiamato art. 11 del d.lgs. 36/2023, in un’ottica di maggiore protezione dei lavoratori e al fine di scongiurare un allineamento al ribasso delle tutele loro erogate, impone all’operatore economico di rispettare in fase esecutiva il complesso delle condizioni contrattuali minime, di ordine economico e normativo, stabilite dal CCNL indicato dalla Stazione appaltante nella lex specialis, elevandole a vero e proprio requisito minimo dell’offerta, che dovrà pertanto essere formulata conformemente.
2.4. Dalle superiori considerazioni deriva che non può essere accolta la pretesa della Cooperativa ricorrente di sottrarre al vaglio di equivalenza imposto dalla legge il contratto collettivo di sua scelta, in quanto tale soluzione, peraltro priva di supporto normativo, non risulta coerente con le finalità di tutela sopra individuate e imposte dalla richiamata norma di rango primario, che anzi impongono una effettiva verifica e comparazione delle condizioni contrattuali – economiche e normative – proposte dall’operatore economico.
2.5. La fondatezza del raggiunto approdo ermeneutico è confermata anche dalla lettera dell’art. 110 del d.lgs. 36/2023, laddove, nuovamente nella versione vigente al momento dell’emanazione della gravata esclusione, per un verso, non consente al concorrente di giustificare l’erogazione di trattamenti salariali in violazione dei minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge (comma 4), per altro verso commina la sanzione espulsiva a carico dell’operatore economico la cui offerta sia risultata anormalmente bassa in quanto portante un costo del personale inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’articolo 41, comma 13 (comma 5). Orbene, il combinato disposto dell’art. 11 e dell’art. 110 impone di considerare anche un trattamento economico inferiore a quello stabilito dal CCNL indicato dalla Stazione appaltante negli atti di gara quale legittima causa di esclusione del partecipante alla gara (vedasi il pertinente parere di precontenzioso ANAC n. 392/2024, depositato in giudizio sub doc. n. 17 del Comune di Mappano e diffusamente argomentato con riferimenti alla Relazione illustrativa al nuovo Codice dei contratti pubblici redatta dal Consiglio di Stato).
2.6. Non condurrebbe ad una diversa soluzione neppure l’applicazione delle disposizioni modificative dell’art. 11 del codice introdotte dal D. Lgs. 31.12.2024, n. 209, poiché, in disparte la pur dirimente circostanza che le stesse non erano ancora vigenti al momento dell’esclusione della Cooperativa esponente, la sopravvenuta metodologia di confronto tra i contratti collettivi “in conformità all’allegato I.01” introduce una presunzione di equivalenza che riguarda una diversa fattispecie, non pertinente al caso qui scrutinato (si veda l’art. 3 del suddetto allegato I.01, laddove dispone che “ai fini della dichiarazione di cui all’articolo 11, comma 4, e della conseguente verifica, si considerano equivalenti le tutele garantite da contratti collettivi nazionali e territoriali di lavoro, sottoscritti congiuntamente dalle medesime organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative con organizzazioni datoriali diverse da quelle firmatarie del contratto collettivo di lavoro indicato dalla stazione appaltante, attinenti al medesimo sottosettore a condizione che ai lavoratori dell’operatore economico sia applicato il contratto collettivo di lavoro corrispondente alla dimensione o alla natura giuridica dell’impresa”).
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