Corte Costituzionale, 30.04.2026 n. 60

Con la sentenza n. 60, depositata il 30 aprile 2026, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione Toscana n. 30/2025, che introduceva nei bandi di gara regionali un criterio premiale legato all’applicazione di un trattamento economico minimo orario non inferiore a nove euro lordi.
La disposizione, impugnata dal Presidente del Consiglio dei ministri, viola la competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza ex art. 117, comma 2, lett. e), Cost.
La Corte ha chiarito che, nell’ambito dei contratti pubblici, l’uniformità di disciplina è essa stessa un valore da preservare: normative regionali differenziate sono idonee a generare dislivelli di regolazione e barriere territoriali che incidono sulla concorrenzialità del mercato. Spetta pertanto al legislatore statale — e non alle Regioni — definire il punto di equilibrio tra tutela della concorrenza e obiettivi di protezione sociale, tutela dei lavoratori e sostenibilità ambientale.
Il modello di riferimento individuato dalla Corte è quello dell’art. 11 del D.Lgs. 36/2023, che rinvia alla contrattazione collettiva qualificata. Pur non rappresentando l’unica soluzione astrattamente possibile, esso costituisce — sul piano del riparto di competenze — il punto di equilibrio attualmente fissato dal legislatore statale. Il criterio premiale toscano, producendo effetti diretti sull’esito delle gare e, indirettamente, sulle scelte di partecipazione degli operatori economici, si discosta da tale equilibrio e si pone in contrasto con la Costituzione.

(abstract)

8.– Proprio per la violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza è fondata la prima censura sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. (supra, punto 6.1., sub a).

8.1.– Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, «la nozione di “concorrenza” di cui al secondo comma, lettera e), dell’art. 117 Cost. “non può non riflettere quella operante in ambito europeo” (sentenze n. 83 del 2018, n. 291 e n. 200 del 2012, n. 45 del 2010). Essa comprende, pertanto, sia le misure legislative di tutela in senso proprio, intese a contrastare gli atti e i comportamenti delle imprese che incidono negativamente sull’assetto concorrenziale dei mercati, sia le misure legislative di promozione, volte a eliminare limiti e vincoli alla libera esplicazione della capacità imprenditoriale e della competizione tra imprese (concorrenza “nel mercato”), ovvero a prefigurare procedure concorsuali di garanzia che assicurino la più ampia apertura del mercato a tutti gli operatori economici (concorrenza “per il mercato”)» (sentenze n. 44 del 2023, n. 4 del 2022 e n. 137 del 2018). In questa seconda accezione, attraverso la tutela della concorrenza, vengono perseguite finalità di ampliamento dell’area di libera scelta dei cittadini e delle imprese, queste ultime anche quali fruitrici, a loro volta, di beni e di servizi (ancora, sentenze n. 4 del 2022, n. 137 del 2018 e n. 299 del 2012).

8.2.– Sul piano interno del riparto della competenza legislativa, costituisce altresì un’affermazione consolidata quella che la tutela della concorrenza ha natura trasversale, non presentando confini certi (sentenze n. 401 del 2007 e n. 14 del 2004). Merita chiarire, tuttavia, che essa non è un passpartout in grado di giustificare l’attrazione indiscriminata di ogni intervento legislativo alla competenza esclusiva statale e l’esclusione aprioristica di qualsivoglia intervento regionale. Se così non fosse, verrebbe meno la sua stessa matrice trasversale, finendosi per consumare le competenze regionali, peraltro in una serie innominata di ambiti materiali. Sin dalla prima giurisprudenza successiva alla revisione del Titolo V della parte seconda della Costituzione, d’altra parte, questa Corte ha avvertito che «una dilatazione massima di tale competenza, che non presenta i caratteri di una materia di estensione certa, ma quelli di una funzione esercitabile sui più diversi oggetti, rischierebbe di vanificare lo schema di riparto dell’art. 117 Cost., che vede attribuite alla potestà legislativa residuale e concorrente delle Regioni materie la cui disciplina incide innegabilmente sullo sviluppo economico» (sentenza n. 14 del 2004).

8.2.1.– La competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza, perciò, non è necessariamente escludente le competenze legislative regionali e va misurata, nella sua portata e nei suoi obiettivi, in rapporto ai settori materiali in cui si manifesta.

In relazione alla disciplina del noleggio con conducente, per esempio, questa Corte ha riconosciuto che la competenza regionale in materia di trasporto pubblico locale può intersecare discipline finalizzate al perseguimento di finalità concorrenziali, suscettibili di essere attratte dalla competenza legislativa esclusiva dello Stato, di natura finalistica e trasversale, entro i limiti della ragionevolezza e della proporzionalità nel perseguimento della finalità che delimita il suo stesso perimetro (da ultimo, sentenza n. 163 del 2025; tra le molte, sentenza n. 206 del 2024).

Secondo un analogo schema, questa Corte ha ripetutamente affermato che la disciplina concernente le concessioni su beni demaniali investe diversi ambiti materiali, alcuni dei quali afferenti alle competenze legislative regionali. Il riferimento alla tutela della concorrenza, pertanto, non può ritenersi così pervasivo da impedire alle regioni ogni spazio di intervento espressivo di una competenza correlata, purché la normativa regionale non influisca sulle modalità di scelta del contraente e non incida sull’assetto concorrenziale dei mercati in termini tali da restringere il libero esplicarsi delle iniziative imprenditoriali (da ultimo, sentenza n. 89 del 2025).

8.2.2.– Nello specifico settore dei contratti pubblici, tuttavia, l’intreccio tra competenze legislative statali e regionali assume un assetto peculiare. Questa Corte ha da tempo affermato che la disciplina dell’attività contrattuale della pubblica amministrazione non identifica un ambito materiale definito, per la molteplicità degli interessi perseguiti e degli oggetti implicati. Essa non è definibile, quanto al riparto della competenza legislativa, in base alla dimensione territoriale dell’interesse, non configurandosi una materia relativa alla contrattualistica pubblica nazionale, né un ambito materiale afferente ai contratti di interesse regionale o locale. Neppure rileva il profilo soggettivo, non potendosi distinguere le procedure di gara indette da amministrazioni statali da quelle poste in essere da amministrazioni regionali o sub-regionali. La perimetrazione delle sfere materiali di competenza, infatti, non può essere determinata avendo riguardo esclusivamente alla natura del soggetto che indice la gara o al quale è riferibile quel determinato bene o servizio (sentenza n. 401 del 2007).

8.2.3.– L’ambito dei contratti pubblici, in effetti, manifesta in maniera più intensa l’esigenza di uniformità di disciplina, che questa Corte ha ricondotto soprattutto alla nozione di concorrenza “per il mercato”, in quanto riflesso di quella operante a livello unionale e volta a consentire la piena apertura del mercato e il libero esplicarsi della capacità imprenditoriale e della competizione tra imprese.

Per queste ragioni, costituisce affermazione costante nella giurisprudenza costituzionale quella che la disciplina delle procedure di gara, la regolamentazione della qualificazione e selezione dei concorrenti, delle procedure di affidamento e dei criteri di aggiudicazione sono riconducibili alla materia della tutela della concorrenza di competenza legislativa esclusiva statale, in quanto mirano a garantire che le medesime si svolgano nel rispetto delle regole concorrenziali e dei principi unionali della libera circolazione delle merci, della libera prestazione dei servizi, della libertà di stabilimento, nonché dei principi costituzionali di trasparenza e parità di trattamento (sentenza n. 4 del 2022), che traducono e affiancano i principi di buon andamento e di imparzialità dell’azione amministrativa presidiati dall’art. 97 Cost. (ancora, sentenza n. 401 del 2007).

Nello specifico ambito della contrattualistica pubblica, pertanto, l’uniformità rappresenta, in quanto tale, un criterio da osservare, perché differenti normative regionali sono suscettibili di creare dislivelli di regolazione, produttivi di barriere territoriali (sentenze n. 80 del 2025, n. 174 del 2024 e n. 23 del 2022, tutte con richiamo alla sentenza n. 283 del 2009).

8.2.4.– La disciplina dei contratti pubblici, d’altra parte, come detto, interseca molteplici interessi e non vi è dubbio che sia idonea a perseguire anche obiettivi di protezione sociale, di tutela dei lavoratori, di sostenibilità ambientale, secondo il cosiddetto uso “strategico” dei contratti pubblici. Le stesse direttive unionali di settore lo prevedono, sin dal 2004 e in maniera più intensa dal 2014. Anche la direttiva (UE) 2022/2041 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 ottobre 2022, relativa a salari minimi adeguati nell’Unione europea, riconosce il ruolo fondamentale dei contratti pubblici per l’attuazione efficace della tutela del salario minimo, sia esso previsto dalla legge o dalla contrattazione collettiva (considerando n. 31 e art. 9, rubricato «Appalti pubblici»).

L’uso “strategico” dei contratti pubblici si è riflesso nella legislazione interna di recepimento delle direttive di settore (sentenze n. 188 del 2025 e n. 4 del 2022). Lo stesso legislatore nell’attuale codice (d.lgs. n. 36 del 2023) nell’art. 1 (Principio del risultato) ha inteso valorizzare la natura funzionale e strumentale della concorrenza non in quanto tale, ma come mezzo per il conseguimento del miglior risultato, nel rispetto dei principi di legalità e trasparenza (Consiglio di Stato, relazione illustrativa allo schema definitivo di Codice, 7 dicembre 2022).

In proposito, questa Corte ha chiarito che, a fronte della pluralità di interessi, anche di rango costituzionale, implicati nei contratti pubblici, spetta al legislatore statale, nell’esercizio della sua competenza ex art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., definire il punto di equilibrio tra la tutela della concorrenza e la tutela di altri interessi pubblici con essa interferenti, «come quelli sottesi al raggiungimento di obiettivi di politica sociale […], di tutela dei lavoratori, di sostegno al reddito e alle imprese» (sentenze n. 80 del 2025 e n. 4 del 2022; nello stesso senso, sentenze n. 56 del 2020 e n. 30 del 2016, rispetto al libero esercizio dell’attività di trasporto).

8.3.– Venendo alla disposizione impugnata, l’art. 1 della legge reg. Toscana n. 30 del 2025 introduce un criterio qualitativo premiale che afferisce alla valutazione delle offerte. Esso è idoneo, pertanto, a produrre effetti diretti sull’esito delle gare e, indirettamente, sulla scelta degli operatori economici in ordine alla partecipazione alle stesse, incidendo in questo modo sulla concorrenzialità nel mercato. Dall’introduzione di detti criteri premiali, infatti, possono derivare conseguenze sulla minore o maggiore possibilità di accesso delle imprese al mercato regionale dei contratti pubblici (sentenza n. 4 del 2022; in relazione a criterio premiale, anche sentenza n. 259 del 2013, in merito all’attribuzione di posizioni preferenziali negli affidamenti di contratti con la regione e gli enti strumentali a imprese vittime di reati di mafia e di criminalità organizzata).

L’introduzione di un criterio premiale quale quello oggetto di scrutinio, pertanto, incide sull’assetto concorrenziale, determinando una potenziale restrizione del mercato in ambiti territorialmente identificati, con conseguente violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza (sentenza n. 89 del 2025).

9.– Anche con riguardo al secondo profilo di violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. dedotto nel ricorso (supra, punto 6.1., sub b), la questione è fondata.

9.1.– Come già accertato, il legislatore regionale è intervenuto in un ambito riservato alla competenza legislativa esclusiva statale.

Oltretutto, diversamente da quanto osserva la difesa regionale, non esiste neppure un vuoto normativo nella legislazione statale. Nel codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. n. 36 del 2023, la tutela dei lavoratori opera a più livelli, in parte confermando istituti già presenti nel previgente codice, in parte innovandoli nell’ottica di una maggiore protezione dei lavoratori.

9.2.– Per ciò che attiene ai costi della manodopera, per i contratti di lavori, servizi e forniture sin dalla fase della progettazione il costo medio del lavoro è determinato annualmente, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative, tenuto conto della dimensione o natura giuridica delle imprese, delle norme in materia previdenziale e assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali (art. 41, comma 13, cod. contratti pubblici). Per i contratti di lavori e servizi, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti sono tenuti a individuare nei documenti di gara i costi della manodopera sulla base delle richiamate tabelle ministeriali. I costi della manodopera sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso, ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale (art. 41, comma 14, cod. contratti pubblici).

L’individuazione del costo del lavoro ai fini dei contratti pubblici, pertanto, è affidata a una ricognizione periodica operata dall’amministrazione statale in via uniforme per tutto il territorio nazionale, tenendo conto dei fattori indicati (criterio dimensionale e natura giuridica delle imprese, discipline previdenziali e assistenziali, settori merceologici e differenze tra aree territoriali).

Quanto alle scansioni procedimentali, gli obblighi dichiarativi dei costi della manodopera nell’offerta economica e il correlato automatismo espulsivo (art. 108, comma 9, cod. contratti pubblici) rispondono «all’esigenza perseguita dal nuovo codice dei contratti pubblici di rafforzare gli strumenti di tutela dei lavoratori, di responsabilizzare gli operatori economici e di rendere più agevoli ed efficaci gli strumenti di vigilanza e controllo, consentendo alla stazione appaltante di verificare con trasparenza ed ex ante, sulla base dei costi dichiarati nella stessa offerta, come gli operatori siano giunti a formulare il prezzo, evitando in tal modo un pregiudizio alla tutela del lavoro» (sentenza n. 80 del 2025).

I costi dichiarati costituiscono uno degli elementi specifici di valutazione dell’anomalia dell’offerta (art. 110, comma 1, cod. contratti pubblici), fermo restando che non sono ammesse giustificazioni in relazione ai trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge (art. 110, comma 4, lettera a) e che l’offerta è esclusa se il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle tabelle ministeriali (art. 110, comma 5, lettera d).

9.3.– Alla disciplina sui costi della manodopera, il codice affianca il nuovo istituto dell’incorporazione del CCNL “leader” negli atti di gara, previsto tra i principi generali all’art. 11 (Principio di applicazione dei contratti collettivi nazionali di settore. Inadempienze contributive e ritardo nei pagamenti) cod. contratti pubblici, in attuazione del principio e criterio direttivo dell’art. 1, comma 2, lettera h), della legge 21 giugno 2022, n. 78 (Delega al Governo in materia di contratti pubblici), che lo annovera tra le cosiddette clausole sociali (sentenza n. 188 del 2025).

L’art. 11, commi 1 e 2, cod. contratti pubblici prevede l’obbligo delle stazioni appaltanti e degli enti concedenti di indicare nei documenti iniziali di gara e nella decisione di contrarre il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente. Il successivo comma 3 prevede che l’operatore economico ha la possibilità di dichiarare nella propria offerta il differente contratto collettivo applicato, «purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente». Il comma 4 del medesimo art. 11 stabilisce i connessi adempimenti procedimentali e individua i poteri di controllo delle stazioni appaltanti e degli enti concedenti, mentre il comma 5 estende le medesime tutele normative ed economiche ai lavoratori in subappalto, come previsto anche dall’art. 119, commi 7 e 12, cod. contratti pubblici.

L’art. 11 cod. contratti pubblici è stato modificato dall’art. 2, comma 1, lettere da a) a d), del d.lgs. n. 209 del 2024, il cui art. 73 ha introdotto un apposito Allegato I.01. L’Allegato riprende e consolida i criteri per la scelta del CCNL applicabile e i parametri normativi ed economici per il giudizio di equivalenza già elaborati dall’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) (relazione illustrativa al bando-tipo n. 1 del 2023, recante «Procedura aperta per l’affidamento di contratti pubblici di servizi e forniture nei settori ordinari di importo superiore alle soglie europee con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo», ove si afferma che la valutazione di equivalenza «deve necessariamente avere ad oggetto sia le tutele economiche che quelle normative in quanto complesso inscindibile»).

9.3.1.– L’art. 11 cod. contratti pubblici segna una svolta rispetto alla precedente disciplina, nella vigenza della quale la giurisprudenza amministrativa aveva escluso che le stazioni appaltanti potessero imporre un determinato contratto collettivo negli atti di gara, ritenendo tale scelta compresa nel potere di organizzazione dell’operatore economico, con eventuale controllo dislocato sul piano della verifica dell’affidabilità dell’offerta (Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 26 luglio 2024, n. 6770, che distingue l’attuale disciplina dalla previgente, dettata dall’art. 30, comma 4, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, recante «Codice dei contratti pubblici»).

9.3.2.– Il nuovo istituto dell’incorporazione del contratto “leader” direttamente negli atti di gara, ferma la possibilità dell’offerente di applicare un contratto a tutele equivalenti, esprime una nitida funzione antidumping (sentenze n. 188 e n. 156 del 2025; in questo senso, anche la già citata relazione illustrativa allo schema definitivo di codice del Consiglio di Stato). L’incorporazione del CCNL non garantisce direttamente una retribuzione minima, ma, attraverso la tecnica del rinvio alla fonte collettiva qualificata, vuole assicurare che la competizione tra le imprese non avvenga a scapito delle tutele del lavoro.

9.3.3.– L’art. 11, come pure l’art. 41 cod. contratti pubblici, è stato qualificato come norma imperativa inderogabile (Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 28 marzo 2025, n. 2605) e le correlate dichiarazioni di impegno, anche ai sensi dell’art. 57 cod. contratti pubblici, sono ritenute requisito necessario dell’offerta (Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 3 dicembre 2025, n. 9510 e sezione quarta, sentenza 2 dicembre 2025, n. 9484). Le tutele normative ed economiche del CCNL “leader” costituiscono in questo modo un limite minimo inderogabile sottratto alle strategie competitive delle imprese.

9.3.4.– Questa Corte si è già pronunciata su disposizioni che utilizzano la tecnica del rinvio alla fonte collettiva qualificata a garanzia dei lavoratori (sentenza n. 226 del 1998, in tema di concessioni di pubblico servizio e in relazione all’art. 36 della legge 20 maggio 1970, n. 300, recante «Norme sulla tutela della libertà e dignità dei lavoratori, della libertà sindacale e dell’attività sindacale, nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento»; sentenza n. 51 del 2015, sul socio lavoratore di cooperativa, che ha escluso una violazione dell’art. 39 Cost.).

L’art. 11, commi da 1 a 4, cod. contratti pubblici appartiene allo stesso indirizzo normativo. Il legislatore statale ha inteso introdurre anche nella disciplina dei contratti pubblici uno strumento che tende a inverare i principi di proporzionalità e sufficienza della retribuzione dell’art. 36, primo comma, Cost., configurando un limite alla libertà di iniziativa economica privata, affinché non si svolga in contrasto con l’utilità sociale, come prevede l’art. 41, secondo comma, Cost. (in questo senso, già la relazione illustrativa allo schema definitivo di codice del Consiglio di Stato).

Il modello del rinvio alla contrattazione qualificata, peraltro, ripreso nella recente legge 26 settembre 2025, n. 144 (Deleghe al Governo in materia di retribuzione dei lavoratori e di contrattazione collettiva nonché di procedure di controllo e informazione) anche in relazione agli appalti di servizi, non esaurisce certamente il novero delle soluzioni possibili per dare attuazione ai principi del trattamento retributivo proporzionato e sufficiente, ma rappresenta, sotto il profilo del riparto della competenza legislativa, il punto di equilibrio attualmente configurato dal legislatore statale.

9.4.– Venendo alla disposizione oggetto del presente giudizio, il criterio premiale relativo al trattamento economico minimo orario di nove euro lordi è ulteriore e distinto rispetto ai descritti istituti del codice.

Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, per l’esigenza di uniformità nello specifico ambito della contrattualistica pubblica, di cui si è detto, le disposizioni del codice dei contratti pubblici che riguardano la scelta del contraente (le procedure di affidamento) sono riconducibili alla materia della tutela della concorrenza. Ne consegue che le regioni non possono dettare una disciplina da esse difforme (da ultimo, sentenza n. 80 del 2025; tra le tante, sentenze n. 174 del 2024 e n. 23 del 2022).

La scelta del legislatore toscano, invece, sposta il punto di equilibrio che il legislatore del codice ha delineato nella ricerca di un contemperamento tra la libertà di iniziativa economica degli operatori privati, nell’ottica di favorire la concorrenza “per il mercato”, e il perseguimento di obiettivi di politica sociale, di tutela dei lavoratori, di sostegno al reddito e alle imprese (da ultimo, sentenze n. 188 e n. 80 del 2025).

Anche per questo profilo, pertanto, la questione è fondata.

TAR Roma, 30.03.2026 n. 5935

Al riguardo va ricordato che, secondo il costante orientamento giurisprudenziale, il giudizio di equivalenza delle tutele costituisce “espressione della discrezionalità tecnica di cui la stazione appaltante è titolare nella cura del pubblico interesse affidatole dalla legge e, come tale, sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente affetta da illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento dei fatti” (T.a.r. Torino, n. 689/2025; T.a.r. Campania – Napoli, n. 7073/2025). Sicché, “compito del Collegio [sarà] quello di valutare se l’attività istruttoria condotta dal RUP sia complessivamente corretta e se il risultato al quale egli è pervenuto non sia irragionevole, illogico o viziato da travisamento dei fatti” (T.a.r. Lazio – Roma, n. 12007/2025).
Applicando i suddetti principi al caso di specie, il Collegio ritiene che le censure di parte ricorrente non abbiano evidenziato abnormità o errori di fatto nelle valutazioni impugnate. L’Amministrazione, infatti, ha puntualmente indicato le ragioni per le quali non sussiste la dedotta equivalenza delle tutele tra i due CCNL, prendendo specifica posizione — anche nei propri scritti difensivi — sulle contestazioni di merito in ordine alle scelte compiute, formulando valutazioni logiche e coerenti che resistono integralmente al sindacato di legittimità.
L’evidente infondatezza del motivo esime il Collegio dal provvedere sulla istanza di verificazione, in quanto non necessaria ai fini del decidere.

8. Con il secondo motivo parte ricorrente sostiene l’illegittimità del provvedimento di esclusione in quanto la stazione appaltante non avrebbe – a suo dire – dovuto effettuare alcun giudizio di equivalenza in quanto il CCNL Laterizi sarebbe più pertinente in relazione alle prestazioni svolte da -OMISSIS-.
8.1. Ai fini dello scrutinio di tale motivo di ricorso si rende necessario ricostruire il quadro normativo di riferimento.
L’articolo 11 del d.lgs. n. 36 del 2023, nella versione applicabile ratione temporis, prevede quanto segue:
“1. Al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente.
2. Nei bandi e negli inviti le stazioni appaltanti e gli enti concedenti indicano il contratto collettivo applicabile al personale dipendente impiegato nell’appalto o nella concessione, in conformità al comma 1.
3. Gli operatori economici possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente.
4. Nei casi di cui al comma 3, prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l’operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell’esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest’ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all’articolo 110”.
Il disciplinare di gara, a sua volta, prevedeva:
– che “Il contratto collettivo applicato, per tutti i lotti di gara, è il CCNL per i lavoratori dipendenti delle imprese edili ed affini e delle Cooperative (codice F012)” (art. 3);
– la facoltà di applicare altro contratto collettivo nazionale e territoriale che garantisca le stesse tutele economiche e normative per i propri lavoratori e per quelli in subappalto (art. 10);
– che il RUP dovesse verificare “l’equivalenza delle tutele nel caso in cui l’aggiudicatario abbia dichiarato di applicare un diverso contratto collettivo nazionale rispetto a quello indicato dalla Stazione Appaltante e il rispetto di quanto indicato nella clausola sociale per l’applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di cui al paragrafo 10” (art. 25).
La lex specialis ha dunque positivizzato l’obbligo per l’aggiudicatario di garantire l’applicazione del CCNL per i lavoratori dipendenti delle imprese edili ed affini e delle Cooperative (codice F012), oppure di un altro contratto a condizione che il medesimo “garantisca le stesse tutele economiche e normative per i propri lavoratori e per quelli in subappalto”.

8.2 Stante tale quadro normativo di riferimento va rilevata, anzitutto, l’infondatezza della tesi di parte ricorrente secondo la quale l’articolo 11 del Codice imporrebbe di indicare tanti contratti collettivi quanti sono quelli coinvolti nelle lavorazioni dell’appalto. L’articolo 11, difatti, come appena visto, onera espressamente la stazione appaltante di indicare il paradigma contrattuale di riferimento (comma 2) basandosi sulla prevalenza e sulla natura delle prestazioni (comma 1) oggetto dell’appalto o della concessione.
Va al riguardo evidenziato che il nuovo codice appalti ha innovato profondamente il regime normativo che riguarda la scelta del contratto collettivo applicabile negli appalti. Invero, mentre nel vigore del precedente regime, l’operatore poteva scegliere il contratto collettivo da applicare alla commessa a condizione che esso fosse stato coerente con l’oggetto dell’appalto, l’art. 11 del Codice cambia radicalmente prospettiva. Come chiarito dalla relazione illustrativa sull’articolo 11, il baricentro per la scelta del CCNL non è più l’attività prevalente dell’impresa (ex art. 2070 cod. civ.), bensì «le prestazioni oggetto dell’appalto da eseguire». Ne consegue la piena legittimità della scelta di optare per un unico contratto ove questo rifletta la natura prevalente o assorbente delle lavorazioni complessivamente messe a gara.
Nel sistema così delineato la stazione appaltante indica il contratto collettivo applicabile al personale dipendente impiegato nell’appalto e, a fronte di tale indicazione, all’operatore economico sono “date due possibilità in sede di presentazione dell’offerta: applicare il CCNL individuato dalla stazione appaltante oppure applicare un diverso CCNL, però provando che quest’ultimo offra garanzie equivalenti a quello indicato dalla stazione appaltante” (Cons. Stato, n. 9510/2025). Il sistema così delineato, quindi, restringe lo spazio di libertà negoziale dell’impresa a favore di una maggiore protezione dei lavoratori” (cfr. T.a.r. Toscana – Firenze, n. 1584/2025; T.a.r. Campania – Napoli, n. 7073/2025).
Tale approccio trova peraltro conferma nella recente introduzione dell’art. 11, comma 2-bis, del Codice (ad opera del d.lgs. n. 208/2024). Sebbene tale novella non sia applicabile alla presente procedura ratione temporis, essa si inserisce pienamente nel solco dell’interpretazione qui sostenuta, assumendo una rilevante valenza chiarificatrice del sistema. Il legislatore, nel circoscrivere l’obbligo di indicazione di una pluralità di contratti alle sole ipotesi di attività autonome eccedenti la soglia del 30%, ha infatti esplicitato ex post un principio già insito nell’art. 11: ovvero quello secondo cui, al di sotto di tale soglia, l’individuazione del CCNL rientra nella discrezionalità dell’Amministrazione, la quale può legittimamente optare per i contratti più pertinenti al nucleo essenziale dell’appalto.
La validità delle presenti conclusioni non è posta in discussione dal richiamo, effettuato da parte ricorrente, alle indicazioni operative contenute nel contributo n. 21/2024 del CNEL. Detto contributo, difatti, se da un lato prevede che in presenza di attività plurime tra loro autonome «la pubblica Amministrazione potrà vincolare l’operatore economico ad applicare tanti contratti collettivi (…) quante sono le attività oggetto del contratto di appalto», dall’altro chiarisce che se le prestazioni sono «strumentalmente connesse perché dirette al conseguimento della medesima finalità produttiva oppure qualora alcune di queste abbiano solo carattere complementare, (…) il contratto collettivo applicabile è quello relativo all’attività “prevalente”».
Che il predetto contributo CNEL non supporti l’interpretazione di parte ricorrente è confermato dal passaggio in cui lo stesso fornisce anche un’evidenza applicativa del criterio, osservando quanto segue: «si ipotizzi che la Pubblica Amministrazione voglia edificare una scuola (…) l’attività da eseguire riguarda non solo l’edificazione della struttura ma anche l’installazione degli infissi. (…) trattandosi di due attività tra loro connesse (perché finalizzate al medesimo risultato, cioè la costruzione di un edificio), la Pubblica Amministrazione ben potrebbe prevedere nel bando di gara che il CCNL da applicare ai sensi dell’art. 11, comma 1 del d.lgs. n. 36 del 2023 sia quello relativo all’attività prevalente oggetto del contratto di appalto, che in questo caso sarebbe rappresentato dall’attività di edificazione; in questo senso, allora, l’impresa aggiudicataria potrà applicare il CCNL imprese edili e affini e cooperative per definire il trattamento economico e normativo anche dei lavoratori che si occuperanno dell’installazione degli infissi».
Il richiamato contributo del CNEL conferma la ricostruzione sin qui prospettata e contraddice la tesi di parte ricorrente: compete alla stazione appaltante il potere di individuazione del CCNL di riferimento. Nell’ambito di tale potere discrezionale, pur potendosi ipotizzare l’individuazione da parte della stazione appaltante di più contratti in presenza di prestazioni autonome e rilevanti, l’indicazione di un unico CCNL deve ritenersi pienamente legittima laddove le attività siano finalisticamente collegate e sia ravvisabile un contratto prevalente al quale le diverse lavorazioni oggetto dell’appalto possano essere ricondotte. Nel caso di specie, attesa la prevalenza dell’attività edilizia, la scelta operata dalla lex specialis di indicare il solo CCNL Edilizia si palesa come pienamente ragionevole e conforme alla ratio normativa.
La riscontrata infondatezza nel merito esime, infine, il Collegio dall’esame dell’eccezione di tardività sollevata dalle parti resistenti in relazione a tale profilo di censura.

8.3. Dalla ricostruita conformità della lex specialis al dettato codicistico deriva altresì l’infondatezza della pretesa di parte ricorrente, secondo cui ASPI avrebbe dovuto prescindere dal giudizio di equivalenza e applicare senz’altro il CCNL Laterizi indicato da -OMISSIS- quale più pertinente alle prestazioni dell’appalto. Tale assunto, difatti, collide:
– con il tenore letterale dell’art. 11 del Codice, che non ammette deroghe al controllo della stazione appaltante;
– con il tenore del disciplinare (art. 25), che onera espressamente il RUP di verificare l’equivalenza delle tutele nel caso in cui il concorrente avesse dichiarato di applicare un diverso contratto collettivo;
– con il pacifico orientamento giurisprudenziale secondo cui la verifica di equivalenza assume carattere obbligatorio, non essendo possibile sottrarre alla stazione appaltante il controllo sul contratto scelto dal concorrente, “in quanto tale soluzione, peraltro priva di supporto normativo, non risulta coerente con le finalità di tutela sopra individuate e imposte dalla richiamata norma di rango primario, che anzi impongono una effettiva verifica e comparazione delle condizioni contrattuali – economiche e normative – proposte dall’operatore economico” (T.a.r. Torino, n. 6892/2025; T.a.r. Toscana-Firenze, n. 1584 del 2025); l’impresa, quindi, pur libera di non adottare il CCNL indicato nel bando, “deve però dimostrare che le tutele da essa fornite sono equivalenti, assoggettandosi ad una verifica più puntuale e alla possibile esclusione dalla procedura” (Cons. Stato, n. 9075/2025).
8.4. Una volta chiarito che l’Amministrazione ha agito conformemente alla legge e al bando, vale precisare che non si ravvisano nemmeno i dedotti profili di abnormità o manifesta illogicità nell’operato dell’Amministrazione.
Occorre al riguardo precisare che le contestazioni di merito in ordine alla maggiore pertinenza del CCNL Laterizi rispetto a quello Edilizia lambiscono lo spazio della discrezionalità tecnica di esclusiva spettanza di ASPI. Tale valutazione è «sindacabile dal giudice amministrativo solo se le valutazioni a essa sottese siano abnormi, manifestamente irragionevoli, illogiche o affette da errori di fatto», non potendo il Collegio sostituirsi all’Amministrazione se non sotto i profili di «logicità, ragionevolezza ed adeguatezza dell’istruttoria», pena «un’inammissibile invasione della sfera propria della pubblica amministrazione» (T.a.r. Sicilia – Catania, n. 1335/2025).

Consiglio di Stato, 03.12.2025 n. 9510

Va premesso in fatto che al par. 16.1., in tema di compilazione della domanda di partecipazione, la lex specialis ha espressamente richiesto che il concorrente è tenuto a dichiarare: “20) di applicare il CCNL indicato dalla Stazione Appaltante o altro CCNL equivalente, con l’indicazione del relativo codice alfanumerico unico di cui all’articolo 16 quater del decreto – legge 76/20”.
In tale senso, il par. 17, relativo al “Contenuto della busta B – Offerta tecnica”, ha previsto che: “L’operatore economico inserisce per ogni singolo lotto la documentazione relativa all’offerta tecnica nella Piattaforma, compilando ciascun campo dedicato all’interno della busta digitale Tecnica, a pena di inammissibilità dell’offerta (…) In considerazione dell’applicazione dell’inversione procedimentale, allega una dichiarazione, da rendere ai sensi del D.P.R. n. 445/2000, in cui indica il CCNL applicato”, e “Qualora adotti un CCNL diverso da quello indicato al paragrafo 3 del presente Disciplinare, inserisce nel suddetto documento la dichiarazione di equivalenze delle tutele e l’eventuale documentazione probatoria sulla equivalenza del proprio CCNL nella sezione della piattaforma relativa all’offerta tecnica”.
Dalla piana lettura delle suddette disposizioni consegue che, sebbene la legge di gara abbia previsto espressamente la possibilità di presentare una dichiarazione così come effettivamente è stata resa dal RTI aggiudicatario, l’offerta di quest’ultimo è stata irregolarmente proposta, sia perché priva dell’attestazione di equivalenza delle tutele dei due CCNL (e dell’eventuale documentazione probatoria sulla equivalenza del proprio CCNL nella sezione della piattaforma relativa all’offerta tecnica), sia perché la predisposizione dell’offerta non ha tenuto conto del CCNL che sarebbe stato applicato in sede esecutiva a seguito dell’aggiudicazione della gara.
L’art. 11, commi 3 e 4 del Codice, ratione temporis applicabile, prevede che:
“3. Gli operatori economici possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente.
Nei casi di cui al comma 3, prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l’operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell’esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest’ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all’art. 110”.
In sostanza, il Codice stabilisce due possibilità per l’operatore economico in sede di presentazione dell’offerta, ossia quella di applicare il CCNL individuato dalla stazione appaltante, oppure di applicare un diverso CCNL, però provando che quest’ultimo offra garanzie equivalenti a quello indicato dalla stazione appaltante. In base al terzo comma dell’art. 11 cit., nel bando, la stazione appaltante indica il contratto collettivo applicabile al personale dipendente impiegato nell’appalto, ma tale preliminare indicazione non è però totalmente vincolante per gli operatori economici, i quali possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché sia in grado di garantire ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante, e fatta in ogni caso salva la coerenza del contratto collettivo scelto dall’impresa con l’oggetto dell’attività affidata dalla stazione appaltante.
Invero, la lex specialis, in tema di applicazione del CCNL, ha richiesto al par. 3, pag. 12, sul lotto di riferimento che: “Ai sensi dell’art. 11, comma 1, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36. Il contratto collettivo applicato è: quello per i lavoratori dipendenti delle imprese edili”. Al par. 10, in tema di “Requisiti di partecipazione e/o condizioni di esecuzione”, è previsto che “L’aggiudicatario è tenuto a garantire l’applicazione del contratto collettivo nazionale e territoriale (o dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore) nella declaratoria di ciascun lotto di cui al paragrafo 3, oppure di un altro contratto che garantisca le stesse tutele economiche e normative per i propri lavoratori e per quelli in subappalto”.
Nella specie, benchè la lex specialis consentisse all’operatore economico di indicare due CCNL differenti, il RTI aggiudicatario avrebbe dovuto presentare alla Stazione appaltante la dichiarazione equivalenza delle tutele tra i due contratti. Va, altresì, rilevato che tale verifica non risulta essere stata effettuata da -OMISSIS-, ai sensi dell’art. 110, comma 5, lett. d) del d.lgs. 36 del 2023, al fine di accertare se il costo del personale non fosse inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’art. 41, comma 13 del d.lgs. n. 36 cit.
Nel caso di dichiarazione, da parte dell’operatore economico, di un differente contratto collettivo, rispetto a quello previsto dalla Stazione appaltante, è onere della medesima provvedere, prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione ad acquisire la dichiarazione di equivalenza delle tutele, che deve essere verificata con le modalità di cui all’art. 110 comma 4 del d.lgs. n. 36 del 2023.
Con riferimento al lotto 6, è avvenuto che il RTI aggiudicatario ha reso dichiarazioni differenti, in un primo momento sostenendo di applicare il CCNL metalmeccanico e poi, successivamente, impegnandosi ad applicare il CCNL edile, ossia quello indicato dalla legge di gara, senza tuttavia offrire una dichiarazione con la quale attestare la sostanziale identità dei contenuti tra i due contratti.
Orbene, diversamente da quanto sostenuto dalle parti resistenti nei propri scritti difensivi, l’ambiguità dell’offerta non deve essere riferita al dato formale, che ‘appare’ essere stato rispettato, ma all’assenza di quell’elemento necessario ad assicurare che nessuna differenza sussiste in concreto tra i CCNL dichiarati in sede di offerta e in sede di concreta applicazione.
In questo modo l’offerta è stata modulata su presupposti diversi da quelli su cui si sarebbe basata l’effettiva esecuzione dell’appalto in caso di aggiudicazione, rivelandosi priva di quella necessaria chiarezza e trasparenza quanto ai contenuti economici, atteso che sono stati indicati costi riferiti ad un CCNL diverso da quello che sarebbe stato applicato in ipotesi di aggiudicazione dell’appalto.
L’esatta individuazione dei costi della manodopera in sede di offerta è un adempimento necessario, non assumendo rilievo, in relazione al suddetto specifico profilo, la circostanza valorizzata dalla società Autostrade per l’Italia s.p.a. secondo cui i costi della manodopera indicati dall’aggiudicataria sarebbero lievemente superiori a quelli indicati in sede di disciplinare di gara per il lotto 6 di riferimento.
Pertanto, la Stazione appaltante, stante il carattere poco circostanziato dell’offerta, essendo evidente che un differente CCNL avrebbe inciso sul contenuto dell’offerta economica, avrebbe dovuto acquisire la dichiarazione di equivalenza ex art. 11, comma 4, d.lgs. n. 36 del 2023 e procedere alle necessarie verifiche, anche effettuando valutazioni separate per ciascuno dei contratti collettivi indicati dall’impresa, in modo da poter stabilire se il contratto indicato in sede di offerta avrebbe garantito tutele normative confrontabili con quelle del CCNL indicato nel disciplinare e oggetto della dichiarazione di impegno.
Se l’operatore economico si impegna ad applicare un determinato CCNL in sede di esecuzione, è tenuto a rispettare le medesime condizioni anche in sede di offerta economica, non potendo condizionare tale impegno all’aggiudicazione della procedura di gara, pena l’applicazione di un elemento di variabilità che viola il principio di ‘chiarezza’ dell’offerta di gara, introducendo una inammissibile obbligazione ‘alternativa’, in violazione del principio della par condicio a cui si deve ispirare ogni procedura di gara.
Invero, in assenza di dichiarazione di equivalenza, l’operatore economico ha in concreto proposto una offerta ‘alternativa’ condizionata all’evento, futuro ed incerto, dell’aggiudicazione della procedura, in questo modo ottenendo un effettivo vantaggio rispetto agli altri partecipanti dalla sua offerta, potendo contare su più soluzioni in grado di soddisfare le esigenze della Stazione appaltante.
Sotto un distinto profilo, il richiamo al principio di tassatività delle clausole di esclusione da parte delle società resistenti non è conferente, atteso che il Collegio ritiene di doversi conformare al precedente di questa Sezione (Cons. Stato, n. 5347 del 2022), anche se reso sotto la vigenza del precedente Codice, ma il cui principio di diritto può essere applicato al caso di specie, a mente del quale: “nelle procedure di gara, la carenza di uno degli elementi dell’offerta ritenuti essenziali dalla lex specialis rende legittima l’esclusione dell’offerta difettosa, senza che ciò possa comportare alcuna violazione del principio di tassatività delle clausole di esclusione, previsto dall’art. 83, comma 8, d.lgs. n. 50/2016”.
Il CCNL concretamente applicato è un elemento essenziale dell’offerta (Cons. Stato, n. 2605 del 2025), in quanto incide naturalmente sulla determinazione dei costi della manodopera e, quindi, sul contenuto dell’offerta.
E’ evidente che l’applicazione di un contratto collettivo piuttosto che di un altro ha effetti diretti sul costo del lavoro indicato in offerta (altresì rilevando quale parametro con cui verificarne, sia in sede di prime valutazioni che di sub-procedimento di anomalia, correttezza e sostenibilità).

TAR Firenze, 06.10.2025 n. 1584

1.1. All’art. 11, comma 1, del Codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. n. 36 del 2023, si prevede l’applicazione, al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni, del “contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente”.
Al successivo comma secondo – con norma posta a tutela delle indispensabili esigenze di certezza della fissazione del quadro economico di gara, ovvero di un dato di base indispensabile per la corretta formulazione dell’offerta e la verifica successiva in ordine all’effettivo rispetto delle condizioni contrattuali di settore – si prevede che nei bandi e negli inviti le stazioni appaltanti indicano il contratto collettivo applicabile al personale dipendente impiegato nell’appalto o nella concessione. Tale preliminare indicazione, in base in particolare al terzo comma dell’art. 11, non è però totalmente vincolante per gli operatori economici, i quali possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante, e fatta in ogni caso salva la coerenza del contratto collettivo scelto dall’impresa con l’oggetto dell’attività affidata dalla stazione appaltante.
Inoltre, a specifico presidio e tutela dei lavoratori impiegati nella commessa, in base al comma 4, dello stesso art. 11, nel testo vigente ratione temporis (cioè ante correttivo 2024): “Nei casi di cui al comma 3, prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l’operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell’esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest’ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all’articolo 110”.
Queste ultime norme (di cui ai citati commi 2, 3 e 4) costituiscono il più importante tratto di novità dell’art. 11 in esame, e ciò rispetto alla disciplina previgente e agli orientamenti giurisprudenziali formatisi sotto il vigore del d.lgs. n. 50 del 2016, secondo i quali l’applicazione di un determinato contratto collettivo non poteva essere imposta dalla lex specialis alle imprese concorrenti, rientrando tale scelta nella piena libertà negoziale delle parti, mentre la mancata applicazione del contratto collettivo individuato dall’amministrazione poteva rilevare sul piano della valutazione dell’offerta presentata, potendo costituire, al più, indice d’inaffidabilità della futura corretta esecuzione del contratto e circostanza eventualmente idonea a determinare un’ipotesi di anomalia dell’offerta, con conseguente possibile esclusione dalla procedura di gara.
Con il nuovo Codice tale spazio di libertà imprenditoriale e negoziale viene alquanto ristretto, a fronte di una maggiore protezione dei lavoratori e al fine di scongiurare un allineamento al ribasso delle tutele loro erogate. In particolare, l’impegno a rispettare, in fase esecutiva, il complesso delle condizioni contrattuali minime, di ordine economico e normativo, stabilite dal CCNL necessariamente indicato dalla Stazione appaltante nel bando di gara, assurge a requisito necessario dell’offerta (sul punto si veda l’art. 57 del Codice), di cui, pertanto, il singolo operatore economico dovrà tenere conto già nella fase di redazione della propria proposta contrattuale e che la stazione appaltante, in un’ottica acceleratoria e di semplificazione, sarà tenuta a verificare prima dell’aggiudicazione, senza attendere l’eventuale fase di verifica dell’anomalia dell’offerta presentata.
Da ciò derivandone la possibilità per la stazione appaltante di escludere l’operatore economico che abbia indicato nella propria offerta un contratto collettivo diverso da quello indicato dall’amministrazione, laddove l’equipollenza affermata non sia effettivamente riscontrabile.
Come giustamente rilevato nella relazione illustrativa del nuovo Codice, tali disposizioni nel loro complesso non presentano profili d’illegittimità costituzionale per contrasto con gli artt. 39 e 41 della Costituzione, ivi si osserva infatti che: “Rimane tuttavia aperta la questione, altrettanto centrale, della possibile sovrapposizione tra settori di attività e quindi della possibile applicabilità di più contratti collettivi conformi, con ambiti di applicazione compatibili con l’attività oggetto dell’appalto. La norma proposta – di cui ai commi 1 e 2 – intende compiere un ulteriore passo in questa direzione, restringendo anche le ipotesi in cui, per la frammentazione dei contratti collettivi nell’ambito del medesimo settore, l’operatore economico finisca con l’optare per un CCNL che non garantisce al lavoratore le migliori tutele sotto il profilo normativo ed economico (…). La previsione non pare in contrasto con l’art. 39 Cost. in quanto non è diretta a estendere ex lege ed erga omnes l’efficacia del contratto collettivo, ma si limita a indicare le condizioni contrattuali che l’aggiudicatario deve applicare al personale impiegato, qualora, sulla base di una propria e autonoma scelta imprenditoriale, intenda conseguire l’appalto pubblico, restando libero di applicare condizioni contrattuali diverse nello svolgimento dell’attività imprenditoriale diversa; e restando libero di accettare o non la clausola dell’appalto pubblico oggetto dell’aggiudicazione (accettando, quindi, anche l’esclusione dalla procedura). I medesimi argomenti possono essere utilizzati per affermare la compatibilità anche rispetto all’art. 41 Cost., tenuto conto altresì che la libera iniziativa economica “non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale”. Il consentire alla p.a. la scelta di indicare il CCNL applicabile alle prestazioni oggetto di gara sembra trovare giustificazione proprio sotto questo profilo (Art. 41, secondo comma, Cost.)”.
In altre parole, l’impresa resta libera di applicare condizioni contrattuali diverse nello svolgimento della sua attività imprenditoriale e resta anche libera di non adottare quel determinato CCNL scelto dalla stazione appaltante, dimostrando che le tutele da essa fornite sono equivalenti, assoggettandosi, in tal caso, ad una verifica più puntuale e alla possibile esclusione dalla procedura; senza che tale sistema presenti profili di attrito con i citati principi costituzionali.
In conclusione, le imprese che partecipano ad una gara per un appalto pubblico ovvero per la concessione di un pubblico servizio possono liberamente concorrere, ma non possono utilizzare come fattore competitivo il trattamento economico e normativo destinato ai lavoratori, che deve essere complessivamente equivalente al minimo previsto dal contratto collettivo di lavoro individuato dalla stazione appaltante e che, pertanto, rappresenta un limite inderogabile nell’elaborazione delle strategie competitive.

1.2. Quanto alla verifica dell’equipollenza delle tutele, con il decreto correttivo al Codice di cui al d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, (v. art.2) sono state introdotte alcune modifiche finalizzate ad assicurare un uniforme svolgimento delle prassi operate dalle stazioni appaltanti ai fini dell’individuazione del contratto di lavoro applicabile in sede di redazione dei bandi/inviti, nonché una semplificazione del quadro normativo e delle modalità di calcolo dell’equipollenza a favore degli operatori economici ai fini della partecipazione ad una procedura di evidenza pubblica (cfr. Relazione illustrativa al decreto correttivo). In particolare, è stato inserito un nuovo allegato I.01, contenente concrete disposizioni per orientare l’operato delle stazioni appaltanti sia rispetto al contratto da individuare nel bando/invito, tenuto conto dell’oggetto dell’appalto, sia rispetto alla verifica di equipollenza dei contratti. Nello specifico, si è inteso introdurre dei meccanismi automatici per la valutazione di equipollenza tra i contratti sottoscritti dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, alla luce dei principali indici normativi ed economici rivelatori di tale sostanziale equivalenza.
Conseguentemente, in particolare, al comma 4, secondo periodo, dell’art. 11, è stato introdotto una frase secondo cui la dichiarazione dell’operatore economico di equipollenza delle tutele è anche verificata con le modalità di cui all’art. 110 “in conformità all’allegato I.01”.
Tale modifica normativa, in quanto sopravvenuta rispetto all’indizione della procedura in oggetto, non è ad essa applicabile. Sennonchè, oltre al valore ermeneutico della detta integrazione normativa, ai fini che qui interessano della enucleazione degli indici rivelatori della equivalenza economica dei contratti collettivi, rileva il fatto che l’art. 4, comma 2, dell’allegato I.01, richiama quegli stessi elementi individuati dall’ANAC nella Relazione illustrativa n. 1/2023, ove si osserva: “Premesso che sono rari i casi in cui due contratti presentano esattamente lo stesso articolato, si ritiene che la dichiarazione di equivalenza debba dimostrare che il diverso CCNL adottato, al di là del nomen iuris, garantisca tutele equiparabili. Al riguardo, si ritiene che le stazioni appaltanti possano trarre utili elementi di riferimento dalle indicazioni fornite dall’Ispettorato Nazionale del Lavoro con la Circolare n. 2 del 28/7/2020. La valutazione deve necessariamente avere ad oggetto sia le tutele economiche che quelle normative in quanto complesso inscindibile. Si suggerisce di effettuare dapprima la valutazione dell’equivalenza economica dei contratti, prendendo a riferimento le componenti fisse della retribuzione globale annua costituite dalle seguenti voci: retribuzione tabellare annuale; indennità di contingenza; Elemento Distinto della Retribuzione – EDR – a cui vanno sommate le eventuali mensilità aggiuntive (tredicesima e quattordicesima), nonché ulteriori indennità previste…”.
Ugualmente, il sopra citato art. 4, comma 2, dell’allegato I.01 dispone che; “La valutazione di equivalenza economica dei contratti è effettuata in relazione alle componenti fisse della retribuzione globale annua, costituite dalle seguenti voci: a) retribuzione tabellare annuale; b) indennità di contingenza; c) elemento distinto della retribuzione (EDR); d) eventuali mensilità aggiuntive; e) eventuali ulteriori indennità previste”.
[…]
2.1. Innanzitutto, non può trovare giuridico fondamento la tesi, sostenuta in via preliminare dalla ricorrente, in base alla quale la valutazione di equipollenza nella fattispecie non sarebbe necessaria, avendo la stessa dichiarato di applicare un contratto collettivo c.d. “leader”, in quanto sottoscritto dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello nazionale, ed in quanto contratto di riferimento per servizi educativi e scolastici, quindi strettamente connesso con l’attività oggetto di gara.
Invero, in disparte la mancata impugnazione delle norme della lex specialis che indicano il suddetto CCNL “Cooperative sociali” quale accordo collettivo pertinente al servizio oggetto dell’appalto, la pretesa della Cooperativa ricorrente di sottrarre al vaglio di equivalenza imposto dalla legge il contratto collettivo di sua scelta, è del tutto infondata, in quanto tale soluzione, peraltro priva di supporto normativo, non risulta coerente con le finalità di tutela sopra individuate e imposte dalla richiamata norma di rango primario (art. 11, d.lgs. n.36 del 2023), che anzi impongono – nel caso di indicazione nell’offerta di un contratto collettivo diverso da quello individuato dalla stazione appaltante – una effettiva verifica e comparazione delle condizioni contrattuali, economiche e normative, proposte dall’operatore economico (v. T.A.R. Piemonte, II sez., 18 aprile 2025, n. 689, dove si è anche osservato che: “La fondatezza del raggiunto approdo ermeneutico è confermata anche dalla lettera dell’art. 110 del d.lgs. 36/2023, laddove, nuovamente nella versione vigente al momento dell’emanazione della gravata esclusione, per un verso, non consente al concorrente di giustificare l’erogazione di trattamenti salariali in violazione dei minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge (comma 4), per altro verso commina la sanzione espulsiva a carico dell’operatore economico la cui offerta sia risultata anormalmente bassa in quanto portante un costo del personale inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’articolo 41, comma 13 (comma 5). Orbene, il combinato disposto dell’art. 11 e dell’art. 110 impone di considerare anche un trattamento economico inferiore a quello stabilito dal CCNL indicato dalla Stazione appaltante negli atti di gara quale legittima causa di esclusione del partecipante alla gara”).
[…]
In particolare, l’Autorità, per quanto concerne il procedimento di verifica di equivalenza delle tutele, ha richiamato la propria relazione illustrativa al bando tipo n. 1/2023, e dando atto che sono rari i casi in cui due contratti presentino esattamente lo stesso articolato, ha ritenuto che la dichiarazione di equivalenza deve essere idonea a dimostrare che il diverso CCNL adottato, al di là del nomen iuris, garantisca tutele equiparabili, con la precisazione che la valutazione deve necessariamente avere ad oggetto sia le tutele economiche che quelle normative in quanto complesso inscindibile. L‘Autorità ha suggerito di effettuare dapprima la valutazione dell’equivalenza economica dei contratti, prendendo a riferimento le componenti della retribuzione globale annua costituite dalle seguenti voci: retribuzione tabellare annuale; indennità di contingenza; Elemento Distinto della Retribuzione – EDR – a cui vanno sommate le eventuali mensilità aggiuntive (tredicesima e quattordicesima), nonché ulteriori indennità previste; poi, di quella normativa, da svolgere su una serie di parametri, il cui scostamento marginale, in un numero limitato (pari a 2 parametri), non è stato ritenuto sintomatico dell’assenza di equivalenza tra i due contratti.

TAR Firenze, 06.10.2025 n. 1584

All’art. 11, comma 1, del Codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. n. 36 del 2023, si prevede l’applicazione, al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni, del “contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente”.
Al successivo comma secondo – con norma posta a tutela delle indispensabili esigenze di certezza della fissazione del quadro economico di gara, ovvero di un dato di base indispensabile per la corretta formulazione dell’offerta e la verifica successiva in ordine all’effettivo rispetto delle condizioni contrattuali di settore – si prevede che nei bandi e negli inviti le stazioni appaltanti indicano il contratto collettivo applicabile al personale dipendente impiegato nell’appalto o nella concessione. Tale preliminare indicazione, in base in particolare al terzo comma dell’art. 11, non è però totalmente vincolante per gli operatori economici, i quali possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante, e fatta in ogni caso salva la coerenza del contratto collettivo scelto dall’impresa con l’oggetto dell’attività affidata dalla stazione appaltante.
Inoltre, a specifico presidio e tutela dei lavoratori impiegati nella commessa, in base al comma 4, dello stesso art. 11, nel testo vigente ratione temporis (cioè ante correttivo 2024): “Nei casi di cui al comma 3, prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l’operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell’esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest’ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all’articolo 110”.
Queste ultime norme (di cui ai citati commi 2, 3 e 4) costituiscono il più importante tratto di novità dell’art. 11 in esame, e ciò rispetto alla disciplina previgente e agli orientamenti giurisprudenziali formatisi sotto il vigore del d.lgs. n. 50 del 2016, secondo i quali l’applicazione di un determinato contratto collettivo non poteva essere imposta dalla lex specialis alle imprese concorrenti, rientrando tale scelta nella piena libertà negoziale delle parti, mentre la mancata applicazione del contratto collettivo individuato dall’amministrazione poteva rilevare sul piano della valutazione dell’offerta presentata, potendo costituire, al più, indice d’inaffidabilità della futura corretta esecuzione del contratto e circostanza eventualmente idonea a determinare un’ipotesi di anomalia dell’offerta, con conseguente possibile esclusione dalla procedura di gara.
Con il nuovo Codice tale spazio di libertà imprenditoriale e negoziale viene alquanto ristretto, a fronte di una maggiore protezione dei lavoratori e al fine di scongiurare un allineamento al ribasso delle tutele loro erogate. In particolare, l’impegno a rispettare, in fase esecutiva, il complesso delle condizioni contrattuali minime, di ordine economico e normativo, stabilite dal CCNL necessariamente indicato dalla Stazione appaltante nel bando di gara, assurge a requisito necessario dell’offerta (sul punto si veda l’art. 57 del Codice), di cui, pertanto, il singolo operatore economico dovrà tenere conto già nella fase di redazione della propria proposta contrattuale e che la stazione appaltante, in un’ottica acceleratoria e di semplificazione, sarà tenuta a verificare prima dell’aggiudicazione, senza attendere l’eventuale fase di verifica dell’anomalia dell’offerta presentata.
Da ciò derivandone la possibilità per la stazione appaltante di escludere l’operatore economico che abbia indicato nella propria offerta un contratto collettivo diverso da quello indicato dall’amministrazione, laddove l’equipollenza affermata non sia effettivamente riscontrabile.
Come giustamente rilevato nella relazione illustrativa del nuovo Codice, tali disposizioni nel loro complesso non presentano profili d’illegittimità costituzionale per contrasto con gli artt. 39 e 41 della Costituzione, ivi si osserva infatti che: “Rimane tuttavia aperta la questione, altrettanto centrale, della possibile sovrapposizione tra settori di attività e quindi della possibile applicabilità di più contratti collettivi conformi, con ambiti di applicazione compatibili con l’attività oggetto dell’appalto. La norma proposta – di cui ai commi 1 e 2 – intende compiere un ulteriore passo in questa direzione, restringendo anche le ipotesi in cui, per la frammentazione dei contratti collettivi nell’ambito del medesimo settore, l’operatore economico finisca con l’optare per un CCNL che non garantisce al lavoratore le migliori tutele sotto il profilo normativo ed economico (…). La previsione non pare in contrasto con l’art. 39 Cost. in quanto non è diretta a estendere ex lege ed erga omnes l’efficacia del contratto collettivo, ma si limita a indicare le condizioni contrattuali che l’aggiudicatario deve applicare al personale impiegato, qualora, sulla base di una propria e autonoma scelta imprenditoriale, intenda conseguire l’appalto pubblico, restando libero di applicare condizioni contrattuali diverse nello svolgimento dell’attività imprenditoriale diversa; e restando libero di accettare o non la clausola dell’appalto pubblico oggetto dell’aggiudicazione (accettando, quindi, anche l’esclusione dalla procedura). I medesimi argomenti possono essere utilizzati per affermare la compatibilità anche rispetto all’art. 41 Cost., tenuto conto altresì che la libera iniziativa economica “non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale”. Il consentire alla p.a. la scelta di indicare il CCNL applicabile alle prestazioni oggetto di gara sembra trovare giustificazione proprio sotto questo profilo (Art. 41, secondo comma, Cost.)”.
In altre parole, l’impresa resta libera di applicare condizioni contrattuali diverse nello svolgimento della sua attività imprenditoriale e resta anche libera di non adottare quel determinato CCNL scelto dalla stazione appaltante, dimostrando che le tutele da essa fornite sono equivalenti, assoggettandosi, in tal caso, ad una verifica più puntuale e alla possibile esclusione dalla procedura; senza che tale sistema presenti profili di attrito con i citati principi costituzionali.
In conclusione, le imprese che partecipano ad una gara per un appalto pubblico ovvero per la concessione di un pubblico servizio possono liberamente concorrere, ma non possono utilizzare come fattore competitivo il trattamento economico e normativo destinato ai lavoratori, che deve essere complessivamente equivalente al minimo previsto dal contratto collettivo di lavoro individuato dalla stazione appaltante e che, pertanto, rappresenta un limite inderogabile nell’elaborazione delle strategie competitive.
Quanto alla verifica dell’equipollenza delle tutele, con il decreto correttivo al Codice di cui al d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, (v. art.2) sono state introdotte alcune modifiche finalizzate ad assicurare un uniforme svolgimento delle prassi operate dalle stazioni appaltanti ai fini dell’individuazione del contratto di lavoro applicabile in sede di redazione dei bandi/inviti, nonché una semplificazione del quadro normativo e delle modalità di calcolo dell’equipollenza a favore degli operatori economici ai fini della partecipazione ad una procedura di evidenza pubblica (cfr. Relazione illustrativa al decreto correttivo). In particolare, è stato inserito un nuovo allegato I.01, contenente concrete disposizioni per orientare l’operato delle stazioni appaltanti sia rispetto al contratto da individuare nel bando/invito, tenuto conto dell’oggetto dell’appalto, sia rispetto alla verifica di equipollenza dei contratti. Nello specifico, si è inteso introdurre dei meccanismi automatici per la valutazione di equipollenza tra i contratti sottoscritti dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, alla luce dei principali indici normativi ed economici rivelatori di tale sostanziale equivalenza.
Conseguentemente, in particolare, al comma 4, secondo periodo, dell’art. 11, è stato introdotto una frase secondo cui la dichiarazione dell’operatore economico di equipollenza delle tutele è anche verificata con le modalità di cui all’art. 110 “in conformità all’allegato I.01”.
Tale modifica normativa, in quanto sopravvenuta rispetto all’indizione della procedura in oggetto, non è ad essa applicabile. Sennonchè, oltre al valore ermeneutico della detta integrazione normativa, ai fini che qui interessano della enucleazione degli indici rivelatori della equivalenza economica dei contratti collettivi, rileva il fatto che l’art. 4, comma 2, dell’allegato I.01, richiama quegli stessi elementi individuati dall’ANAC nella Relazione illustrativa n. 1/2023, ove si osserva: “Premesso che sono rari i casi in cui due contratti presentano esattamente lo stesso articolato, si ritiene che la dichiarazione di equivalenza debba dimostrare che il diverso CCNL adottato, al di là del nomen iuris, garantisca tutele equiparabili. Al riguardo, si ritiene che le stazioni appaltanti possano trarre utili elementi di riferimento dalle indicazioni fornite dall’Ispettorato Nazionale del Lavoro con la Circolare n. 2 del 28/7/2020. La valutazione deve necessariamente avere ad oggetto sia le tutele economiche che quelle normative in quanto complesso inscindibile. Si suggerisce di effettuare dapprima la valutazione dell’equivalenza economica dei contratti, prendendo a riferimento le componenti fisse della retribuzione globale annua costituite dalle seguenti voci: retribuzione tabellare annuale; indennità di contingenza; Elemento Distinto della Retribuzione – EDR – a cui vanno sommate le eventuali mensilità aggiuntive (tredicesima e quattordicesima), nonché ulteriori indennità previste…”.
Ugualmente, il sopra citato art. 4, comma 2, dell’allegato I.01 dispone che; “La valutazione di equivalenza economica dei contratti è effettuata in relazione alle componenti fisse della retribuzione globale annua, costituite dalle seguenti voci: a) retribuzione tabellare annuale; b) indennità di contingenza; c) elemento distinto della retribuzione (EDR); d) eventuali mensilità aggiuntive; e) eventuali ulteriori indennità previste”.
Alla luce di tali coordinate si può passare ad esaminare la fattispecie concreta oggetto di ricorso, che involge il tema della valutazione amministrativa di mancata equivalenza delle tutele economiche offerte dalla ricorrente rispetto a quelle garantite dall’accordo collettivo indicato dalla procedura.
Innanzitutto, non può trovare giuridico fondamento la tesi, sostenuta in via preliminare dalla ricorrente, in base alla quale la valutazione di equipollenza nella fattispecie non sarebbe necessaria, avendo la stessa dichiarato di applicare un contratto collettivo c.d. “leader”, in quanto sottoscritto dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello nazionale, ed in quanto contratto di riferimento per servizi educativi e scolastici, quindi strettamente connesso con l’attività oggetto di gara.
Invero, in disparte la mancata impugnazione delle norme della lex specialis che indicano il suddetto CCNL “Cooperative sociali” quale accordo collettivo pertinente al servizio oggetto dell’appalto, la pretesa della Cooperativa ricorrente di sottrarre al vaglio di equivalenza imposto dalla legge il contratto collettivo di sua scelta, è del tutto infondata, in quanto tale soluzione, peraltro priva di supporto normativo, non risulta coerente con le finalità di tutela sopra individuate e imposte dalla richiamata norma di rango primario (art. 11, d.lgs. n.36 del 2023), che anzi impongono – nel caso di indicazione nell’offerta di un contratto collettivo diverso da quello individuato dalla stazione appaltante – una effettiva verifica e comparazione delle condizioni contrattuali, economiche e normative, proposte dall’operatore economico (v. T.A.R. Piemonte, II sez., 18 aprile 2025, n. 689, dove si è anche osservato che: “La fondatezza del raggiunto approdo ermeneutico è confermata anche dalla lettera dell’art. 110 del d.lgs. 36/2023, laddove, nuovamente nella versione vigente al momento dell’emanazione della gravata esclusione, per un verso, non consente al concorrente di giustificare l’erogazione di trattamenti salariali in violazione dei minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge (comma 4), per altro verso commina la sanzione espulsiva a carico dell’operatore economico la cui offerta sia risultata anormalmente bassa in quanto portante un costo del personale inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’articolo 41, comma 13 (comma 5). Orbene, il combinato disposto dell’art. 11 e dell’art. 110 impone di considerare anche un trattamento economico inferiore a quello stabilito dal CCNL indicato dalla Stazione appaltante negli atti di gara quale legittima causa di esclusione del partecipante alla gara”).

TAR Lecce, 08.04.2025 n. 618

Va anzitutto osservato che la controinteressata, con le giustificazioni rese, ha precisato di applicare integralmente il CCNL “Commercio Terziario”, sicché non è ravvisabile indeterminatezza o genericità circa il contratto che la ditta – in caso di aggiudicazione – avrebbe applicato ai lavoratori coinvolti nella commessa de qua, né può ritenersi integrata una violazione del principio della par condicio competitorum, trattandosi di un CCNL già indicato dall’operatore economico in sede di offerta, sebbene unitamente al CCNL “Metalmeccanico”.
Ciò posto, l’art. 11 del D. Lgs. n. 36/2023 (ratione temporis vigente) stabilisce che «Gli operatori economici possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente» (comma 3) e che «Nei casi di cui al comma 3, prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l’operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell’esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest’ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all’articolo 110» (comma 4).
Come evidenziato dall’ANAC in una prima interpretazione della norma de qua (Relazione illustrativa al bando tipo n. 1/2023), la valutazione in esame “deve necessariamente avere ad oggetto sia le tutele economiche che quelle normative in quanto complesso inscindibile” e, a tali fini, si possono trarre utili elementi di riferimento dalle indicazioni fornite dall’Ispettorato nazionale del lavoro con la circolare n. 2 del 28.7.2020.
Nel caso di specie, l’aggiudicataria si è avvalsa della facoltà riconosciuta dall’art. 11, comma 3, D. Lgs. 36/2023, indicando un CCNL diverso da quello previsto dal disciplinare di gara, senza, però, produrre una espressa dichiarazione di equivalenza tra i due contratti.
A fronte di ciò, ritiene il Collegio che la stazione appaltante avrebbe dovuto procedere, in ossequio al disposto dell’art. 11, comma 4, D. Lgs. 36/2023, sopra richiamato, all’acquisizione e alla verifica della dichiarazione di equivalenza dei CCNL, anche con le modalità di cui all’art. 110 del medesimo decreto legislativo, ciò che, tuttavia, non è avvenuto, non avendo l’Amministrazione proceduto a tali attività normativamente previste.
Come condivisibilmente affermato da TAR Lombardia, Milano, Sez. VI, 30.1.2025, n. 296 «… se, da un lato, mediante l’istituto in esame il legislatore ha inteso riconoscere agli operatori economici una maggiore flessibilità nella propria organizzazione aziendale, quale corollario della libertà di iniziativa economica privata scolpita all’art. 41 Cost. (con la conseguenza che la norma in esame non può essere interpretata in senso eccessivamente restrittivo, in quanto occorre evitare di introdurre freni non necessari alla concorrenza e al principio di massima partecipazione – v. in tal senso T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. II, ord. 12.03.2024, n. 89), dall’altra tale facoltà deve contemperarsi con la ineludibile tutela dei lavoratori, la quale postula un’attenta disamina da parte della stazione appaltante circa l’equivalenza delle tutele (economiche e normative) riconosciute in forza del diverso CCNL prescelto dall’operatore economico.
Al fine di precisare il contenuto della suddetta valutazione, del resto, il legislatore è recentemente intervenuto mediante l’art. 2, comma 1, lett. d), D.Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, che – a far data dal 31.12.2024 – ha così modificato il comma 4 dell’art. 11 D.Lgs. 36/2023: «Nei casi di cui al comma 3, prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l’operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell’esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest’ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all’articolo 110, in conformità all’allegato I.01.6».
In particolare, l’art. 3 del predetto Allegato introduce una espressa presunzione di equivalenza, l’art. 4 precisa i criteri da tenere in considerazione ai fini della verifica di equivalenza nell’ipotesi in cui l’anzidetta presunzione non possa trovare applicazione (art. 4 Allegato I.01.6 al D.Lgs. 36/2023) e, infine, l’art. 5 (rubricato “Verifica della dichiarazione di equivalenza”) stabilisce che “1. Per consentire alle stazioni appaltanti ed enti concedenti di verificare la congruità dell’offerta ai sensi dell’articolo 110, gli operatori economici trasmettono la dichiarazione di equivalenza di cui all’articolo 11, comma 4, in sede di presentazione dell’offerta. 2. Prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione, la stazione appaltante o l’ente concedente verifica la dichiarazione di equivalenza presentata dall’operatore economico individuato”.
Le disposizioni da ultimo richiamate – ancorché non operanti alla data di svolgimento della procedura evidenziale in esame – confermano (e precisano) quanto già previsto dal previgente art. 11, comma 4, D.Lgs. 36/2023, ossia come la determinazione di affidamento/aggiudicazione debba necessariamente essere preceduta dalla verifica della dichiarazione di equivalenza, la quale assume, pertanto, carattere obbligatorio»».
Pertanto, in disparte la fondatezza della lamentata carenza del requisito dell’equivalenza delle tutele tra il CCNL applicato dalla controinteressata e quello individuato dall’ente concedente (il cui vaglio è precluso a questo Giudice ex art. 34, comma 2, c.p.a., trattandosi di potere amministrativo non ancora esercitato), il motivo di ricorso in esame è fondato, nei termini sin qui precisati.