TAR Roma, 24.11.2025 n. 20932

Pertanto, va precisato come l’art. 41, comma 14 cod. app. non ha determinato la totale equiparazione tra i «costi della manodopera» e gli «oneri di sicurezza da interferenze» (c.d. oneri fissi): difatti, solo questi ultimi sono (come già lo erano, per giurisprudenza pacifica, sotto la vigenza del precedente codice) integralmente predeterminati dall’amministrazione aggiudicatrice in maniera fissa ed immodificabile (cfr. Cons. Stato, sez. V, 19 novembre 2024, n. 9254).
Per di piú, la tesi sviluppata da parte ricorrente appare contraria alla ratio della disposizione: quest’ultima deve essere individuata nella garanzia di una proporzionata remunerazione del fattore produttivo lavoro (art. 36 Cost.). A tal proposito, però, va osservato come il costo del lavoro, essendo contrattato in un mercato solo parzialmente regolamentato, non possa essere calcolato in maniera certa sulla basa di parametri algebrici inequivocabili: d’altronde, quella formulata nel bando dalla stazione appaltante è una stima che sconta inevitabili margini di opinabilità e, conseguentemente, non può essere considerata cogente per l’operatore economico. Sul punto, va ribadito come l’indicazione dei costi della manodopera, in continuità con la precedente disciplina, è basata sulle tabelle ministeriali che, come noto, non sono mai state reputate vincolanti in maniera assoluta (v. Cons. Stato, sez. V, 30 novembre 2020, n. 7554), essendo ben possibile dimostrare un trattamento economico inferiore (cfr. Cons. Stato, sez. V, 4 maggio 2020, n. 2796).
Conseguentemente, la disposizione ha la funzione di garantire una congrua retribuzione semplificando il processo di verifica dell’anomalia dell’offerta economica, attraverso la circoscrizione della discrezionalità nella valutazione della stessa. Difatti, rendendo separata l’indicazione dei costi della manodopera, la stazione appaltante ha semplicemente immediata evidenza di quanto l’operatore economico suppone di dover corrispondere per tale fattore produttivo: qualora fosse superiore a quanto indicato nel bando, nulla quaestio; viceversa, nell’ipotesi opposta l’impresa dovrà dimostrare che tali minori oneri siano giustificati dalla piú efficiente organizzazione aziendale. In altri termini, si tratta di una presunzione relativa, superabile per mezzo di una specifica prova indicata direttamente dalla legge. Pertanto, l’operatore economico non può, per spiegare un’offerta con un costo del lavoro piú bassa rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante, allegare elementi differenti dalla propria organizzazione aziendale (es. corresponsione di salarî inferiori ai minimi retributivi): specularmente, l’amministrazione non è legittimata a valutare ulteriori e diverse circostanze per reputare non anomala un’offerta formulata ribassando i costi stimati.
Chiarito ciò in termini astratti, appare evidente la legittimità dell’operato della stazione appaltante: all’uopo appare però opportuno evidenziarlo impiegando non solo i valori percentuali, ma anche i valori assoluti, al fine di garantire la massima comprensibilità della motivazione.
Orbene, l’importo a base di gara è € 7.283.517,22, di cui € 6.408.333,17 per lavori soggetti a ribasso ed € 875.184,05 per oneri della sicurezza non soggetti a ribasso: questi ultimi, quindi, come osservato al § 23 non sono da considerare nella formulazione del ribasso; rimangono quindi solamente € 6.408.333,17.
Su tale importo, parte ricorrente ha offerto un ribasso del 32,467%: il risultato è quindi € 4.327.739,64. Tale importo è stato reputato anormalmente basso (se si tenesse conto del solo importo relativo ai lavori sarebbe un ribasso effettivo del 48,277%, attesa la mancata modifica del costo della manodopera): ma d’altronde, lo stesso operatore economico, in sede di verifica dell’offerta, ha precisato che qualora si intendesse il ribasso nei termini prospettati dalla stazione appaltante «l’esecuzione dell’appalto non sarebbe economicamente sostenibile».
Difatti, il ribasso proposto dall’impresa ricorrente si è sviluppato in maniera differente, giungendo ad un risultato (in valore assoluto) ben superiore a quello pocanzi riportato: difatti, avendo scorporato il costo dalla manodopera dall’importo a base d’asta, si è riferito il ribasso percentuale a tale resto. Invero, sottraendo ad € 6.408.333,17, l’importo di € 2.385.779,27 (ossia il costo della manodopera), si giunge ad € 4.022.553,90, su cui applicare il ribasso del 32,467% giungendo ad € 2.716.551,33: sommando quindi il costo della manodopera (€ 2.385.779,27), si arriva ad € 5.102.330,60 che è effettivamente quanto dichiarato in sede di audizione durante la verifica dell’anomalia (€ 5.977.514,65, comprensivi degli oneri per la sicurezza). Appare tuttavia ictu oculi evidente che tale importo non sia il risultato dell’applicazione di un ribasso del 32,467%, bensí del 20,38% (difatti, € 5.102.330,60 è il risultato di un ribasso del 20,38% sulla base di gara fissata in € 6.408.333,17).
A questo punto, per garantire il favor partecipationis, il seggio di gara ha preferito, in luogo dell’esclusione, considerare l’effettiva volontà dell’operatore economico e, partendo dagli importi in valore assoluto, calcolare la percentuale di ribasso effettivamente proposta: essa è quindi il 20,38%. Solo in tal modo è stato possibile rendere omogenee le offerte formulate e quindi compararle.
Come può notarsi, quindi, l’operato della stazione appaltante è stato perfettamente legittimo, pienamente aderente alle regole primarie nonché alle disposizioni particolari di bando e disciplinare di gara, essendo la sua azione improntata ad uno spirito di leale collaborazione evitando l’esclusione della ricorrente, ma correggendo quello che è stato considerato un errore materiale.

TAR Catania, 18.11.2025 n. 3260

12.2. Privo di fondamento è anche il secondo motivo con cui la ricorrente lamenta la scelta del criterio di aggiudicazione del minor prezzo alla luce delle considerazioni di seguito esposte.
a) Sulla natura standardizzata del servizio:
Secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, dal quale il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi, va qualificato servizio standardizzato “un servizio che, per sua natura ovvero per la prestazione richiesta dalla stazione appaltante all’affidatario negli atti di gara, non possa essere espletato che in unica modalità; in questo caso, in effetti, l’utilizzo del criterio di aggiudicazione del prezzo più basso è giustificata dall’impossibilità di una reale comparazione tra la qualità delle offerte in sede di giudizio”(Cons. Stato, sez. V, 24 gennaio 2023, n. 782; 12 febbraio 2020, n. 1063; 18 febbraio 2018, n. 1099; Cons. Stato, sez. III, 13 agosto 2018, n. 1609).
Nella specie, l’attività richiesta all’aggiudicatario consiste nell’esecuzione di una prestazione, in parte di natura tecnico-gestionale ed in parte di natura intellettuale (docenza), avente ad oggetto l’esecuzione di attività che non richiedono tuttavia l’elaborazione di soluzioni personalizzate, diverse, caso per caso, per ciascun utente del servizio, contemplando, nella sostanza, l’esecuzione di compiti ripetitivi e standardizzati.
Secondo la definizione fornita dai dizionari, invero, il termine ‘standard’ viene attribuito ad un comportamento reso uguale ad un modello, privo di originalità.
Né può essere predicato che la prestazione ‘intellettuale’ per sua natura non può essere standardizzata, atteso che quando un servizio di natura intellettuale si caratterizza, come quello di specie, nell’esecuzione di attività dello stesso tenore, senza che si provveda alla elaborazione di soluzioni personalizzate, tale prestazione va ritenuta espressione di uno ‘standard’.
Ed invero, l’attività oggetto dell’appalto consiste nelle attività di progettazione, gestione ed esecuzione dei corsi di formazione in materia di tutela della salute e sicurezza sul luogo di lavoro del personale autista/soccorritore, nel rispetto di parametri predeterminati dalla normativa di settore e dalla lex specialis di gara.
Si tratta, in buona sostanza, dell’esecuzione di attività ripetitive, che non richiedono l’elaborazione di soluzioni ad hoc, diverse caso per caso, e per loro natura devono essere rese, nello stesso modo, per ciascun utente del servizio.
Nello stesso tempo, gli atti di gara palesano l’esistenza di un elevato grado di dettaglio delle prestazioni le quali, anche per quanto attiene a quelle intellettuali, risultano comunque standardizzate e sostanzialmente routinarie, sussistendo una piena e previa definizione delle stesse nella legge di gara.
Come si ricava dal capitolato tecnico, infatti, risultano previamente e pienamente definiti sia i contenuti minimi dei corsi di formazione (cfr. art. 4), che le caratteristiche e le modalità di erogazione di questi, dei quali sono dettagliatamente indicati i luoghi, la durata, la metodologia didattica, le dotazioni tecniche, i materiali didattici etc.(cfr articoli 2 e 5); tutti elementi e condizioni che contribuiscono a limitare i margini di personalizzazione per il gestore, escludendo in sostanza la possibilità di significativi margini qualitativi del sevizio appaltato.
Analogamente deve dirsi per quanto attiene alla attività di rendicontazione dei piani formativi, da effettuarsi nel rispetto delle rigide procedure previste dalla normativa di settore, nonchè dalle prescrizioni del manuale Fon.Ar.Com., parte integrante della legge di gara, così da consentire alla SEUS di accedere ai finanziamenti del fondo interprofessionale.
Come affermato dalla giurisprudenza “la scelta del criterio più idoneo per l’aggiudicazione di un appalto costituisce espressione tipica della discrezionalità amministrativa”, sindacabile solo per manifesta illogicità o travisamento dei fatti. Le stazioni appaltanti scelgono il criterio più adeguato in relazione alle caratteristiche dell’oggetto del contratto.
Nel caso di specie, l’Amministrazione – per tutto quanto sopra esposto – ha legittimamente individuato nel criterio del maggior ribasso la soluzione più idonea a soddisfare le esigenze della procedura, considerata la natura standardizzata delle prestazioni e l’urgenza di garantire la formazione del personale dell’emergenza-urgenza nel rispetto dei termini previsti per l’erogazione del finanziamento regionale (cfr. C.d.S., sez. III, 6 ottobre 2023, n. 8706).
In conclusione, nonostante l’art. 108 del D.Lgs. 36/2023 introduca una preferenza per il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, la scelta del criterio di aggiudicazione permane nella sfera di discrezionalità delle amministrazioni, tutto ciò consente di concludere che il servizio in esame va annoverato tra quelli cd. di carattere standardizzato, per i quali può trovare applicazione il criterio del maggior ribasso ai sensi dell’art. 108, comma 3, del D.Lgs. 36/2023.

Sui servizi ad alta intensità di manodopera:
Ad avviso del Collegio trova applicazione il diffuso orientamento giurisprudenziale, formatosi nella vigenza del precedente codice ma tuttora attuale, secondo cui i “costi della manodopera” – dei quali si impone ai concorrenti l’indicazione nell’offerta economica – sono solo i costi della manodopera “subordinata” ex art. 2094 c.c. e non anche dei lavoratori autonomi utilizzati dall’appaltatore (T.A.R. Puglia, Lecce, 2 novembre 2021, 1584; Consiglio di Stato, Sez. V, 3 novembre 2020, n. 6786; da ultimo richiamati anche da T.A.R. Sardegna 11 novembre 2024, n.794).
Ciò è chiaramente desumibile dal tenore letterale della previsione contenuta nell’art.108 comma 3 del D.Lgs. 36/2023, che appunto si esprime in termini di “manodopera”, concetto che evoca la sottoposizione del prestatore dell’attività lavorativa alle direttive del datore/imprenditore, e dal dato sistematico offerto dalla lettura in combinato disposto con l’art. 2 co. 1 lett. e) All. 1.I d.lgs. n. 36/2023 che definisce ad alta intensità di manodopera i “i contratti nei quali il costo della manodopera è pari o superiore al 50 per cento dell’imposto complessivo dei corrispettivi”, e con l’art. 41, comma 13, del D.Lgs. 36/2023 che menziona espressamente come parametro di determinazione del costo medio del lavoro “i valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative”, così lasciando intendere che il costo della manodopera, ed il concetto stesso di manodopera, debbano riferirsi solo ai rapporti di lavoro subordinato per la disciplina dei quali soltanto si applicano i CCNL (l’unica forma di lavoro, peraltro, in cui si può a rigore parlare di “datore” e non di “committente”, come nel caso del lavoro autonomo ex art. 2222 c.c.).
La restrizione al solo lavoro subordinato ex art. 2094 c.c. si spiega, peraltro, alla luce della “ratio” della disciplina in parola, che è quella di assicurare non solo la serietà ed affidabilità dell’offerta (che è messa in discussione dall’indicazione di costi anomali) ma anche la tutela della posizione del prestatore di lavoro che, nell’ipotesi di subordinazione, è di debolezza economica e giuridica. Analoghe esigenze non si pongono, al contrario, per il lavoro autonomo, il quale si caratterizza ex art. 2222 c.c. per l’“assenza di un vincolo di subordinazione” e che, per tale ragione, è storicamente estraneo alla legislazione speciale in materia lavoristica, rimanendo assoggettato alla sola disciplina codicistica.
Nella fattispecie il costo riferito ai docenti esterni (lavoratori autonomi), come risulta dai chiarimenti resi in sede di giustificazione dalla aggiudicataria, ammonta a € 74.880,00, mentre il monte costi della manodopera subordinata è di € 69.112,91, che incide per il 33,97% sul costo complessivo del servizio offerto (€ 203.457,70); conseguentemente, per quanto sopra esposto, deve escludersi che il servizio in questione rientri tra quelli ad alta intensità di manodopera.

Consiglio di Stato, sez. V, 23.10.2025 n. 8225

8.2. La lex specialis della gara in questione ha fissato l’importo a base d’asta in € 164.775,00 (€ 166.075,00 – € 1.300,00), al netto degli oneri per la sicurezza (non soggetti a ribasso) e comprensivo del costo della manodopera, determinato complessivamente in € 64.500,00.
Nel bando e nel disciplinare di gara è altresì precisato, al punto 4, che “il Partecipante potrà procedere ad un ribasso che includa anche il costo della manodopera, purché debitamente giustificato”.
8.3. Ai sensi dell’art. 41 comma 14 del d. lgs. n. 36 del 2023, per quanto di interesse in questa sede:
– “Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera”;
– “I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso”;
– “Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.
L’art. 41 comma 14 del d. lgs. n. 36 del 2023 sancisce quindi l’obbligo della stazione appaltante di quantificare e indicare separatamente, negli atti di gara, i costi della manodopera che, tuttavia, continuano a far parte dell’importo a base di gara, su cui quantificare il ribasso offerto dall’operatore per definire l’importo contrattuale (“l’importo a base di gara -ai sensi del primo periodo – comprende anche i costi della manodopera”, così Cons. St., sez. V, 2 luglio 2025 n. 5712, 29 aprile 2025 n. 3611, 19 novembre 2024 n. 9255 e 9 giungo 2023 n. 5665).
La conseguenza è che:
– il ribasso è calcolato sull’importo complessivo a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera;
– i costi della manodopera sono indicati separatamente dalla stazione appaltante.
L’obbligo della stazione appaltante di indicare separatamente i costi della manodopera convive quindi con un importo ribassabile che li comprende.
L’indicazione separata dei costi della manodopera è volta a “imporre una maggiore trasparenza all’azione amministrativa”, rafforzando la tutela della manodopera e a “fare in modo che gli operatori economici parametrino i propri costi della manodopera a quelli indicati dalla stazione appaltante, in modo da responsabilizzare gli stessi” (Cons. St., sez. V, 2 luglio 2025 n. 5712).
Specularmente l’operatore economico, oltre a indicare il ribasso sull’importo a base d’asta, indica separatamente i costi della manodopera: in base all’art. 91 comma 5 secondo periodo del d. lgs. n. 36 del 2023 “Nelle offerte l’operatore economico dichiara alla stazione appaltante il prezzo, i costi del personale e quelli aziendali per la sicurezza” e, in base all’art. 108 comma 9 del d. lgs. n. 36 del 2023, “Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e di sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale”.
L’indicazione separata, da parte dell’offerente, del costo della manodopera offerto rispetto al ribasso sull’importo a base d’asta trova la propria ratio nel consentire allo stesso di comunicare alla stazione appaltante, sin dalla presentazione dell’offerta, se intende applicare il ribasso offerto, da calcolare sull’intero importo a base d’asta (comprensivo del costo della manodopera), anche al costo della manodopera o soltanto alle diverse voci dell’importo complessivo a base d’asta (se capienti).
Risulta quindi confermata, anche per tale via, la tutela che il d. lgs. n. 36 del 2023 intende assicurare alla manodopera, atteso che il concorrente è tenuto a valutare ex ante i relativi costi e a predeterminarli, assumendosi la responsabilità della scelta.
Ne deriva che l’operatore economico, fermo restando che la percentuale di ribasso va calcolata sull’intero importo a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera, può decidere di offrire un costo della manodopera inferiore a quello quantificato dalla stazione appaltante, dovendo, in tal caso, giustificarne i razionali, ma non è tenuto a farlo se non osta il tenore della legge di gara, considerando anche l’importo complessivo a base d’asta e la composizione dello stesso.

Consiglio di Stato, sez. V, 07.10.2025 n. 7813

Meritevole di positiva considerazione è, in particolare, la contestazione della tesi sostenuta dal Primo Giudice secondo cui, – ai sensi dell’art. 41, comma 14, del nuovo Codice dei contratti pubblici i costi della manodopera dovessero essere sottratti dall’importo assoggettato al ribasso, con conseguente illegittimità e genericità dell’offerta di Leonardo calibrata su una percentuale unica di ribasso per tutte le voci di costo incluse nel servizio.
L’articolo. 41, comma 14, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, dispone che “nei contratti di lavoro e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato a ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.
La disposizione deve essere interpretata, secondo la tecnica esegetica del combinato disposto, coerentemente con:
– l’articolo 108, comma 9, del d.lgs. n. 36 del 2023, che prescrive al concorrente di indicare nell’offerta economica, a pena di esclusione, i costi della manodopera, oltre agli oneri di sicurezza aziendali;
– l’art. 110, comma 1, del d.lgs. n. 36 del 2023, ai sensi del quale “Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell’articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa. Il bando o l’avviso indicano gli elementi specifici ai fini della valutazione”.
I costi della manodopera sono assoggettabili a ribasso, come è del resto espressamente previsto dall’ultimo periodo del comma 14, dell’art. 41 citato, secondo cui: “Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.
Quindi, l’art. 41, comma 14, più volte citato, non ha determinato la totale equiparazione tra i «costi della manodopera» e gli «oneri di sicurezza da interferenze» (c.d. oneri fissi): solo questi ultimi, infatti, sono (come già lo erano, per giurisprudenza pacifica, nella vigenza del precedente codice) integralmente predeterminati dall’amministrazione aggiudicatrice in maniera fissa ed immodificabile (cfr., recentemente, Cons. Stato, sez. V, 19 novembre 2024, n. 9254).
La Sezione (Cons. Stato, sez. V, 9 giugno 2023, n. 5665), con riferimento al previgente Codice dei contratti pubblici, ha osservato che “la clausola della lex specialis che imponga il divieto di ribasso sui costi di manodopera, sarebbe in flagrante contrasto con l’art. 97, comma 6 d.lgs. n. 50/2016 e, più in generale, con il principio di libera concorrenza nell’affidamento delle commesse pubbliche”; e, richiamando, quale supporto interpretativo, l’art. 41 comma 14 del d.lgs. 36 del 2023, ha precisato che: “persino nel “nuovo Codice”, che in applicazione di un preciso criterio di delega di cui all’art. 1 comma 2 lett. t) della L. 78/2022, ha previsto “in ogni caso che i costi della manodopera e della sicurezza siano sempre scorporati dagli importi assoggettati a ribasso” è stata fatta salva la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che un ribasso che coinvolga il costo della manodopera sia derivante da una più efficiente organizzazione aziendale così armonizzando il criterio di delega con l’art. 41 della Costituzione”.
Più recentemente (Cons. Stato, sez. V, n. 9254/2024), questo Consiglio, traendo linfa dai canoni di interpretazione sistematica e conforme del descritto quadro legislativo, ha ritenuto che, anche con riferimento all’assetto normativo delineato dal nuovo codice, che: “Sulla base del combinato disposto degli artt. 41, comma 14, 108, comma 9, e 110, comma 1, del D.Lgs. n. 36 del 2023, deve ritenersi che, per l’operatore economico che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera, la conseguenza non è l’esclusione dalla gara, ma l’assoggettamento della sua offerta alla verifica dell’anomalia: in quella sede l’operatore economico avrà l’onere di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, oltre il rispetto dei minimi salariali. Tale interpretazione del dettato normativo consente un adeguato bilanciamento tra la tutela rafforzata della manodopera, che costituisce la ratio della previsione dello scorporo dei costi della manodopera, con la libertà di iniziativa economica e d’impresa, costituzionalmente garantita, la quale, nel suo concreto dispiegarsi, non può che comportare la facoltà dell’operatore economico di dimostrare che la più efficiente organizzazione aziendale impatta sui costi della manodopera, diminuendone l’importo rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante negli atti di gara. Solo seguendo tale impostazione si spiega anche l’obbligo del concorrente di indicare i propri costi della manodopera, a pena di esclusione dalla gara (art. 108, comma 9 del D.Lgs. n. 36 del 2023), previsione che sarebbe evidentemente superflua se i costi della manodopera non fossero ribassabili, e il successivo art. 110, comma 1, che include i costi della manodopera dichiarati dal concorrente tra gli elementi specifici, in presenza dei quali la stazione appaltante avvia il procedimento di verifica dell’anomalia” (conf. Cons. Stato, sez. V, 9 giugno 2023, n. 5665 e 29 aprile 2025, n. 3611, secondo cui, in forza di “una lettura sistematica e costituzionalmente orientata, il costo della manodopera (differentemente dai costi della sicurezza) è assoggettabile a ribasso (conclusione che contribuisce anche a chiarire l’effettivo contenuto normativo attribuibile al terzo periodo dell’art. 41, comma 14 cit., nel senso che l’appello a una «più efficiente organizzazione aziendale» potrà costituire, per l’offerente, la base per giustificare il discostamento dal costo della manodopera indicato nel bando di gara, nei limiti normativi sopra rammenta).
Anche l’ANAC, nel bando tipo n. 1/2023 (articolo 17), ha previsto che “l’operatore economico dovrà indicare in offerta il costo della manodopera. Se l’operatore economico riporta in offerta un costo della manodopera diverso da quello stimato dalla stazione appaltante, l’offerta è sottoposta al procedimento di verifica dell’anomalia ai sensi dell’art. 110, D.Lgs. 36/2023”; evidenziando nella relativa nota illustrativa (punto 28) che: “ai sensi dell’articolo 41, comma 14, del codice, i costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Tuttavia, è fatta salva la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo derivi da una più efficiente organizzazione aziendale. Tali giustificazioni potranno essere richieste dalla stazione appaltante in occasione della verifica di anomalia, fermo restando il divieto di giustificazioni in relazione ai trattamenti salariali minimi inderogabili e agli oneri di sicurezza”.
L’interpretazione è stata condivisa dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti con il parere del 17 aprile 2024, n. 2505, secondo cui “l’importo assoggettato a ribasso comprende i costi della manodopera, ma la stazione appaltante è tenuta a indicare, come parametro, quanti sono questi costi”.
Dunque, in base al comma 14 dell’art. 41 del d.lgs. n. 36 del 2023, la conseguenza, per l’operatore economico che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera, non è l’esclusione dalla gara, ma l’assoggettamento della sua offerta alla verifica di anomalia: in quella sede l’operatore economico ha l’onere di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale nel rispetto dei minimi salariali.
La ribassabilità del costo della manodopera implica che la percentuale di ribasso sia fisiologicamente riferita al totale dell’importo stimato a base d’asta.
Il più volte richiamato art. 41, comma 14, del Codice dei contratti pubblici, nella parte in cui stabilisce che i costi della manodopera sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso, sancisce, in effetti. l’obbligo della stazione appaltante di quantificare ed indicare separatamente, negli atti di gara, i predetti costi che, tuttavia, continuano a far parte dell’importo a base di gara, su cui applicare il ribasso offerto dall’operatore per definire l’importo contrattuale.
La giurisprudenza di questa Sezione è ormai pacifica nel ritenere che: “l’indicazione fornita dal legislatore all’art. 41, comma 14, del D.Lgs. n. 36 del 2023 alla stazione appaltante non è quella di sottrarre i costi della manodopera al ribasso, bensì di individuarli, cioè quantificarli ai sensi del comma 13, e di scorporare gli stessi dall’importo soggetto a ribasso, cioè di indicare separatamente i medesimi, così come quantificati, rispetto all’importo (complessivo) soggetto a ribasso. Tuttavia, quest’ultimo, cioè l’importo a base di gara – ai sensi del primo periodo – comprende anche i costi della manodopera. In sintesi, la novità rispetto al testo dell’art. 23, comma 16, del d.lgs. 50 del 2016 consiste soltanto nel fatto che i costi della manodopera sono indicati separatamente, ma tale indicazione separata non li sottrae al ribasso” (Consiglio di Stato, sez. V, 5712 del 2025).
È, in definitiva, meritevole di positiva valutazione l’assorbente censura con cui l’appellante evidenzia di avere correttamente riferito la percentuale all’importo complessivo in modo conforme al quadro normativo di riferimento e alla disciplina di gara.

TAR Roma, 22.09.2025 n. 16369

Posti questi principi, il Collegio ritiene di aderire alla giurisprudenza per la quale non sia possibile inserire i costi della mano d’opera all’interno delle spese generali.
Come precisato dalla sentenza n. 705/2025 del TAR Toscana “1.6 È noto che il D.lgs. n. 36 del 2023 ha previsto una tutela rafforzata degli interessi dei lavoratori, richiedendo ai partecipanti alla gara di indicare, in via separata, nella propria offerta economica, i costi della manodopera e i costi per gli oneri di sicurezza, sanzionando con l’esclusione la violazione di detto obbligo (come evincibile dagli artt. 41, comma 13, e 108, comma 9, del D.lgs. n. 36 del 2023).
L’art. 108 comma 9, infatti, prevede espressamente che “nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale”.
Detta disposizione, innovativa rispetto al codice previgente nella parte in cui prevede la sanzione dell’esclusione, è evidentemente diretta a consentire alla stazione appaltante un controllo più incisivo sui costi della manodopera e sul rispetto sul rispetto del CCNL.
In conformità a detta ratio alla base della disposizione sopra citata precedenti pronunce hanno avuto modo di precisare che non è possibile allocare tra le “spese generali”, nemmeno parzialmente, il costo della manodopera non esplicitamente e distintamente dichiarato con l’offerta presentata in sede di gara (Cons. Stato, Sez. V, 19/11/2024, n. 9254 e Cons. Stato, sez. V, sent. n. 6786 del 3 novembre 2020)”.
Nel caso in esame, a fronte di un costo della mano d’opera indicato dall’Amministrazione pari ad euro 359.584,98 la controinteressata ha proposto nella sua offerta un costo pari ad euro 35.000, e solo successivamente, a seguito della richiesta di chiarimenti, la controinteressata ha evidenziato un costo della mano d’opera pari ad euro € 365.982,00, sostenendo che questi erano ricompresi nelle spese generali.
Tale modus procedendi ha sostanzialmente comportato una modifica dell’offerta, di fatto introdotta nel corso del procedimento di verifica dell’anomalia, comportando un’inammissibile rettifica di un elemento costitutivo ed essenziale dell’offerta economica.
In sostanza, l’offerta – che ha omesso parte dei costi della manodopera, per ricomprenderli nell’ambito delle spese generali e nelle successive giustificazioni presentate nel sub procedimento di anomalia – non poteva essere ammessa e considerata legittima e, ciò, specie in un appalto dove detto costo aveva un rilievo così preponderate.
Ad ogni buon conto, anche a voler aderire alla tesi meno restrittiva – per la quale i costi della mano d’opera possono essere inseriti nell’ambito delle spese generali – è da rilevare che, nel caso in esame, questa non sia applicabile, in quanto l’inserimento dei costi della mano d’opera all’interno delle spese generali può essere ammessa per costi non distintamente indicati in offerta, e comunque per costi accessori e non, come nel caso in esame, per coprire praticamente quasi la totalità dei costi della mano d’opera.

TAR Roma, 10.09.2025 n. 16146

Con i due motivi di ricorso articolati in via subordinata (terzo e quarto), il r.t.i. ricorrente chiede l’annullamento della procedura e la riedizione dell’intera gara, stante
– l’omessa indicazione nell’offerta, da parte del raggruppamento aggiudicatario, del CCNL applicato per i propri lavoratori, dei costi della manodopera e degli oneri della sicurezza;
– l’omessa previsione nei documenti di gara della Regione Lazio dei costi della manodopera utili a formare l’importo a base d’asta, in violazione dell’articolo 41, comma 14, del Codice dei contratti.
Al riguardo, il Collegio rileva che l’appalto in questione riguarda attività prevalentemente di tipo gestionale e progettuale ad alta componente intellettuale, come risulta negli atti di gara depositati in giudizio.
I servizi oggetto dell’appalto sono di natura prevalentemente intellettuale, poiché le Linee di attività 1, 2 e 3 implicano l’elaborazione di soluzioni progettuali, attività di programmazione, gestione specialistica e controllo, le quali richiedono elevate competenze professionali e non mere attività esecutive standardizzate.
Le attività di gestione, programmazione e supporto specialistico, comprese quelle informatiche e di progettazione sociale, richiedono prestazioni ad alto contenuto professionale, incentrate sulla capacità di elaborazione da parte del Gruppo di Lavoro di soluzioni metodologiche, specifiche e non standardizzabili.
La giurisprudenza amministrativa è costante nel ritenere che il criterio distintivo per qualificare i servizi di natura prevalentemente intellettuale sia l’impossibilità di standardizzare le prestazioni e il carattere personalizzato delle soluzioni offerte (Cons. di Stato, sez. V, 21 maggio 2024, n. 4502) rispetto ai fabbisogni di servizio espressi dalla documentazione di gara e nella fase di definizione del piano di lavoro generale della fornitura. La natura intellettuale o meno del servizio dipende infatti dalle sue (oggettive) caratteristiche intrinseche, di talché “Per servizi di natura intellettuale si devono intendere quelli che richiedono lo svolgimento di prestazioni professionali, svolte in via eminentemente personale, costituenti ideazione di soluzioni o elaborazione di pareri, prevalenti nel contesto della prestazione erogata rispetto alle attività materiali e all’organizzazione di mezzi e risorse; al contrario va esclusa la natura intellettuale del servizio avente ad oggetto l’esecuzione di attività ripetitive che non richiedono l’elaborazione di soluzioni personalizzate, diverse, caso per caso, per ciascun utente del servizio, ma l’esecuzione di meri compiti standardizzati” (Cons. Stato, III, 28 ottobre 2022, n. 9312; IV, 22 ottobre 2021, n. 7094).
In tale contesto, il fatto che servizi di siffatta natura siano prestati anche avvalendosi (nella erogazione d’un servizio di natura pur sempre intellettuale) della collaborazione di alcuni addetti non vale sic et simpliciter ad escluderne la natura intellettuale e dunque a rendere necessaria la indicazione di costi di manodopera (esclusa, appunto, per i servizi intellettuali), specie nel caso in cui, come quello in esame, neppure la lex specialis ha indicato il costo della manodopera.
Peraltro, la controinteressata indica nella propria memoria difensiva come anche il contratto in essere, aggiudicato ad un r.t.i. in cui è presente la ricorrente e del tutto similare in termini di prestazioni richieste al contratto oggetto dell’appalto posto al centro del presente gravame, ha ad oggetto servizi di natura prevalentemente intellettuale, senza l’indicazione espressa del CCNL applicabile e del costo della manodopera; la natura intellettuale del servizio non comporta, infatti, la necessità di indicare separatamente i costi della manodopera e gli oneri aziendali di sicurezza (art. 108, comma 9, d. lgs. n. 36/2023).
Analoghe considerazioni possono essere svolte anche con riferimento all’asserito vizio di omessa indicazione del CCNL di riferimento applicato, laddove gli articoli 11 e 57 del d.lgs. n. 36/2023 prevedono l’obbligo per la stazione appaltante di individuare il contratto collettivo applicabile al personale dipendente e la conseguente facoltà per l’operatore economico di indicare un differente contratto collettivo che garantisca ai lavoratori le medesime tutele, fatta salva l’ipotesi degli affidamenti aventi ad oggetto servizi di natura intellettuale, per i quali non deve neanche essere presentata la clausola sociale stante la prevalenza del carattere autonomo e personale della prestazione svolta.

TAR Napoli, 22.08.2025 n. 5957

4.1. La ricorrente impugna il bando in discorso sul presupposto che la disposizione indicante il costo della manodopera sia una previsione escludente, che impedisce, stante la sua incongruità, alla ricorrente medesima di presentare un’offerta che sia economicamente sostenibile.
Tale ricostruzione non può essere condivisa.
4.2. Per pacifica giurisprudenza “le clausole del bando di gara vanno tempestivamente impugnate allorché, contenendo clausole impeditive dell’ammissione dell’interessato alla selezione, si configurino come escludenti, quindi idonee a generare una lesione immediata, diretta ed attuale, nella situazione soggettiva dell’interessato, dal momento che la loro asserita lesività non si manifesta e non opera per la prima volta con l’esclusione o la mancata aggiudicazione, bensì nel momento anteriore nel quale i requisiti di partecipazione sono stati assunti come regole per l’amministrazione; tali sono tipicamente quelle legate a situazioni e qualità del soggetto che ha chiesto di partecipare alla gara, esattamente e storicamente identificate, preesistenti alla gara stessa, e non condizionate dal suo svolgimento (Cons. Stato, Ad. Plen. 29 gennaio 2003, n. 1 e, da ultimo, id., Ad. Plen., 26 aprile 2018, n. 4).[…] Le c.d. clausole immediatamente escludenti sono state quindi individuate (da ultimo Ad. Plen., 26 aprile 2018, n. 4) nelle: a) clausole impositive, ai fini della partecipazione, di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale (Cons. Stato, IV, 7 novembre 2012 n. 5671); b) regole che rendano la partecipazione incongruamente difficoltosa o addirittura impossibile (Adunanza plenaria n. 3 del 2001); c) disposizioni abnormi o irragionevoli che rendano impossibile il calcolo di convenienza tecnica ed economica ai fini della partecipazione alla gara; ovvero prevedano abbreviazioni irragionevoli dei termini per la presentazione dell’offerta (Cons. Stato, V, 24 febbraio 2003 n. 980); d) condizioni negoziali che rendano il rapporto contrattuale eccessivamente oneroso e obiettivamente non conveniente (Cons. Stato, V, 21 novembre 2011 n. 6135; III, 23 gennaio 2015 n. 293); e) clausole impositive di obblighi contra ius (Cons. Stato, II, 19 febbraio 2003 n. 2222); f) bandi contenenti gravi carenze nell’indicazione di dati essenziali per la formulazione dell’offerta ovvero che presentino formule matematiche del tutto errate; g) atti di gara del tutto mancanti della prescritta indicazione dei costi della sicurezza “non soggetti a ribasso” (Cons. Stato, III, 3 ottobre 2011, n. 5421).” ( T.A.R. Salerno, sez. I, 08.11.2024, n.2127 ).
Il carattere escludente di tali clausole è stato rinvenuto nella loro attitudine ad impedire, in modo oggettivo e macroscopico, a un normale operatore economico di formulare un’offerta corretta, ossia – in ultima analisi – di presentare la domanda di partecipazione (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 18 marzo 2019, n. 1736)
Nel caso di specie, tuttavia, non si rileva tale oggettiva attitudine: da un lato, infatti, tale carattere viene smentito dalla circostanza fattuale che otto operatori economici hanno partecipato alla procedura, dall’altro che anche il consorzio ricorrente ha formulato la sua offerta attraverso la -OMISSIS- Società Cooperativa individuata, dal Consorzio medesimo, quale esecutore del servizio.
Escluso, dunque, che la previsione impugnata abbia carattere impeditivo alla partecipazione, si rispande la regola generale che vede l’onere di impugnazione di una clausola del bando unitamente all’atto concretamente lesivo della posizione del ricorrente (nel caso di specie, un’eventuale esclusione della ricorrente dalla gara).

Consiglio di Stato, sez. V, 05.08.2025 n. 6918

Secondo principi consolidati, nel subprocedimento di verifica dell’affidabilità economica dell’offerta, l’offerente può dimostrare la congruità dell’offerta anche attraverso riferimenti interni alla stessa offerta (per un minor costo del lavoro o per una migliore organizzazione aziendale o altro) ma non incidendo sui contenuti del progetto da eseguire o modificando uno degli elementi essenziali dell’offerta (come il costo complessivo del personale impiegato per l’esecuzione dell’appalto).
La modifica dei costi della manodopera dichiarati comporta infatti un’inammissibile rettifica di un elemento costitutivo ed essenziale dell’offerta economica, pregiudicando gli interessi pubblici posti a presidio delle esigenze di tutela delle condizioni di lavoro e ledendo il principio di parità di trattamento dei concorrenti (ex plurimis: Consiglio di Stato, sez. V, n. 6462 e n.1449 del 2020). Ciò che può ammettersi in sede di giustificazioni dell’offerta sono, al più, variazioni parziali e limitate delle voci di costo, purché adeguatamente giustificate e bilanciate da altre componenti del quadro economico (in termini Consiglio di Stato, Sez. V, n. 1637 del 2021 e n. 171 del2019). In tale prospettiva, è ammissibile in termini generali una modifica delle giustificazioni delle singole voci di costo non solo in correlazione a sopravvenienze di fatto o di diritto, ma anche al fine di porre rimedio ad originari e comprovati errori di calcolo, sempre che resti ferma l’entità iniziale dell’offerta economica, nel rispetto del principio dell’immodificabilità dell’offerta (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 16 marzo 2020, n. 1873; Id., 11 dicembre 2020, n. 7943).
7.5. Al fine di delimitare esattamente la questione così prospettata va osservato che essa deve essere nettamente distinta da quella relativa alla possibilità, o no, dell’operatore economico di assoggettare a ribasso anche il costo della manodopera determinato dalla stazione appaltante secondo l’art. 41, commi 13 e 14, del Codice dei contratti pubblici.
La norma codicistica, in ossequio al criterio direttivo di cui all’art. 1, comma 2, lett. t), della legge 21giugno 2022, n. 78 («[prevedere] in ogni caso che i costi della manodopera e della sicurezza siano sempre scorporati dagli importi assoggettati a ribasso»), e innovando rispetto a quanto previsto dall’art. 23, comma 16, del d.lgs. n. 50 del 2016 (che escludeva dall’importo soggetto a ribasso i soli costi della sicurezza), ha ripreso quasi testualmente il contenuto del principio della delega («I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso»), pur prevedendo nel contempo «la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale». È stato peraltro rilevato, sin dalle prime decisioni (si veda Consiglio di Stato, sezione quinta, 9 giugno 2023, n. 5665, anche se riferita a fattispecie regolata dal codice del 2016), come il riferimento alla possibilità di un ribasso motivato da una più efficiente organizzazione aziendale costituisca il necessario contemperamento con il principio costituzionale della libertà di iniziativa economica privata (art. 41 Cost.). In realtà, che tale contemperamento sia alla base del mantenimento della possibilità di incidere, al ribasso, sui costi della manodopera stimati dalla stazione appaltante si ricava non solo e non tanto dalla norma di cui al terzo periodo dell’art. 41, comma 14 cit., quanto da una più ampia interpretazione sistematica che coinvolge l’art. 91, comma 5, secondo periodo («Nelle offerte l’operatore economico dichiara alla stazione appaltante il prezzo, i costi del personale e quelli aziendali per la sicurezza […]») e l’art. 108, comma 9 («Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e di sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale»), disposizioni dalle quali si desume che l’operatore economico può dichiarare in offerta un importo del costo della manodopera inferiore a quello fissato dalla stazione appaltante negli atti di gara; e l’art. 110, in tema di verifica delle offerte anormalmente basse, nella parte in cui (ribadendo analoghe disposizioni del codice del 2016) esclude le giustificazioni «in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge» (quarto comma, lett. a)), limitando la possibilità di presentare spiegazioni alla sola ipotesi in cui l’offerente abbia dichiarato un costo per il personale «inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’articolo 41, comma 13» (comma 5, lett. d)). Attraverso tale lettura sistematica e costituzionalmente orientata si giustifica la conclusione secondo la quale il costo della manodopera (differentemente dai costi della sicurezza) è assoggettabile a ribasso (conclusione che contribuisce anche a chiarire l’effettivo contenuto normativo attribuibile al terzo periodo dell’art. 41, comma 14 cit., nel senso che l’appello a una «più efficiente organizzazione aziendale» potrà costituire, per l’offerente, la base per giustificare il discostamento dal costo della manodopera indicato nel bando di gara, nei limiti normativi sopra rammentati).
7.6. – Ciò posto, nel caso di specie non si tratta della modifica del costo della manodopera, posto che, come si è già veduto, l’offerente ha dichiarato nell’offerta economica un importo corrispondente a quello stimato dalla stazione appaltante e indicato nel bando di gara.
7.7. – Altra questione riguarda l’imputazione alla voce “spese generali” del costo del personale impiegato nella struttura organizzativa, vale a dire se il costo della struttura – non incluso nel costo complessivo della manodopera – possa essere coperto con l’accantonamento previsto per le spese generali.
La soluzione prospettata dal raggruppamento aggiudicatario, e accolta dalla stazione appaltante, è del tutto conforme alla normativa, dovendosi individuare la corretta base giuridica nell’art. 31, comma 4, dell’Allegato I-7, che descrive le voci del quadro economico del progetto esecutivo di lavori, tra le quali le «spese generali comprese nel prezzo dei lavori e perciò a carico dell’appaltatore», in cui sono incluse – con un ampio riferimento – anche «d) la gestione amministrativa del personale di cantiere e la direzione tecnica di cantiere» e «p) gli oneri generali e particolari previsti dal capitolato speciale d’appalto», idonee a comprendere anche le spese per il personale dedicato alla struttura organizzativa di cui trattasi (del tutto assimilabile al «personale di cantiere» o alla «direzione tecnica di cantiere»).

TAR Catanzaro, 04.08.2025 n. 1358

Nel complesso la domanda è fondata e merita quindi accoglimento, alla stregua anche del precedente in termini della Seconda Sezione di questo Tribunale (n. 761/2025 del 24 aprile 2025, depositato in atti, e di cui l’Amministrazione provinciale ha preso atto con determinazione n. 922 del 19 giugno 2025, depositata dalla medesima ricorrente).
Parte ricorrente, in sostanza, contesta l’importo oggetto di aggiudicazione, poiché, a suo avviso, sarebbe stato determinato erroneamente, applicando il ribasso offerto anche ai costi della manodopera.
La risoluzione della questione controversa impone, innanzitutto, l’esame dell’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023, secondo il quale “[n]ei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13 [ossia in base alle tabelle ministeriali del costo del lavoro]. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.
La disposizione contiene il riferimento a due concetti distinti, ovvero “l’importo posto a base di gara”, nell’individuare il quale la stazione appaltante deve prevedere anche il cd. costo della manodopera, e “l’importo assoggettato al ribasso”, dal quale, invece, “i costi della manodopera”, devono essere scorporati (cfr. TAR Calabria, Reggio Calabria, 8 febbraio 2024, n. 119).
La giurisprudenza sul punto ha prospettato due differenti opzioni interpretative.
Secondo una prima ricostruzione, il costo della manodopera, seppur esposto separatamente negli atti di gara, continuerebbe a costituire un elemento della base d’asta, sul quale applicare il ribasso (cfr. TAR Toscana, sez. IV, 29 gennaio 2024, n. 120; TAR Sicilia, Palermo, sez. III, 19 dicembre 2023, n. 3787), onde nulla sarebbe mutato rispetto a quanto stabilito nel precedente D.lgs. n. 50/2016.
Secondo un’altra interpretazione, che il Collegio ritiene preferibile, perché più aderente alla littera legis, nella nuova disciplina, gli oneri della manodopera quantificati dalla stazione appaltante non sarebbero direttamente ribassabili, come accadeva nel sistema previgente, in quanto vanno scorporati dalla base d’asta da assoggettare a ribasso.
Pertanto, ai fini dell’aggiudicazione rileva esclusivamente la percentuale di ribasso riferita all’importo dei lavori o dei servizi da appaltare, al netto dei costi del lavoro e della sicurezza (cfr. TAR Calabria, Reggio Calabria, 8 febbraio 2024, n. 119 e n. 120; TAR Campania, Salerno, 11 gennaio 2024, n. 147).
Tuttavia, come esplicitato nell’ultimo periodo dell’art. 41, comma 14, del citato decreto legislativo, l’offerta dell’operatore economico che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera non è esclusa dalla gara, ma è assoggetta alla verifica dell’anomalia, nella cui sede l’operatore economico avrà l’onere di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale oltre il rispetto dei minimi salariali.
Al riguardo, è stato precisato che “se il ribasso viene relazionato all’intera offerta, inclusiva del costo della manodopera, lo stesso opera, di per sé, anche su detti costi, contravvenendo al divieto – per effetto del necessario scorporo degli stessi – seppur non assoluto di ribasso, che, invece, va espressamente rappresentato e, quindi, conseguentemente giustificato sotto il profilo dell’anomalia. In altri termini, i costi della manodopera astrattamente non ribassabili, anche se inseriti nella medesima base d’asta, vanno espunti dal calcolo del ribasso stesso (altrimenti, si ribadisce, si determinerebbe un automatico ribasso vietato sia pur non in senso assoluto dalla norma), di guisa che, se ribassati, la correlata dichiarazione deve essere espressa autonomamente e giustificata secondo l’ultimo inciso del medesimo comma 14 dell’art. 41 (“Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”)” (cfr. TAR Sicilia, Catania, sez. I, 27 febbraio 2025, n. 738, che richiama, a sostegno del proprio percorso argomentativo, Consiglio di Stato, sez. V, 19 novembre 2024, n. 9254).
Ne consegue, in definitiva, che, anche se contribuiscono a determinare la base d’asta, i costi della manodopera vanno, comunque, scorporati dall’importo assoggettato al ribasso, poiché non sono ribassabili, a meno che, con indicazione a parte, che, quindi, prescinde dal ribasso, non vengano espressamente indicati con importo diverso e, se inferiori a quanto stabilito dal seggio di gara, siano giustificati in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta.

TAR Reggio Calabria, 23.07.2025 n. 549

Sono ben noti al Collegio i contrasti esistenti in giurisprudenza circa l’interpretazione della disposizione di cui all’art. 41 comma 14 D.lgs. n. 36/2023 a norma del quale «Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale».
Questo Tribunale, con le sentenze n. 119 e 120 dell’8.02.2024, ha avallato l’interpretazione, recentemente disattesa dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 5712/2025, secondo cui «La disposizione normativa sopra trascritta contiene il riferimento a due concetti distinti e, come si vedrà, non sono sovrapponibili ovvero “l’importo posto a base di gara”, nell’individuare il quale la stazione appaltante deve prevedere anche il cd. costo della manodopera, e l’”importo assoggettato al ribasso” dal quale, invece, “i costi della manodopera”, devono essere scorporati.
Tale previsione normativa vieta, quindi, che i costi della manodopera, pur rientrando nel più generale “importo posto a base di asta”, siano inclusi nel cd. importo assoggettato al ribasso ovvero nell’importo sul quale dovrà essere applicato il ribasso percentuale offerto dal concorrente e ciò all’evidente fine di non sottostimare le retribuzioni da erogare ai lavoratori “applicati” nell’esecuzione delle commesse pubbliche.
Questo, tuttavia, non esclude che, per come espressamente previsto dal Legislatore in coerenza con l’orientamento giurisprudenziale formatosi sotto la vigenza della precedente normativa in tema di appalti, ciascun concorrente possa, in via separata rispetto “all’importo assoggettato al ribasso” (ovvero quello sul quale applicare la percentuale di ribasso percentuale), esporre una cifra, a titolo di costi della manodopera, inferiore rispetto a quella che la stazione appaltante ha previsto ex ante nell’ambito del più ampio importo posto a base di gara.
Ciò, tuttavia, potrà avvenire a condizione che tale, per così dire, “indiretto” ribasso dei costi della manodopera risulti coerente con una “più efficiente organizzazione aziendale” che l’operatore dovrà dimostrare in sede di verifica dell’anomalia, doverosamente promossa dalla stazione appaltante (Consiglio di Stato sez. V, 09/06/2023, n. 5665; T.A.R. Sicilia, Palermo sez. II, 19/12/2023, n. 3779; T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 07/11/2023, n. 6128)» (così T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 8.02.2024, n. 119).
Tali principi di diritto (confermati nel capo 18.2 della sentenza del Consiglio di Stato n. 9255 del 19/11/2024, laddove si legge che «Indefettibile corollario delle previsioni della lex specialis di gara, come del resto ritenuto dal primo giudice, era che l’importo ribassabile (ovvero l’importo a cui andava applicato il ribasso percentuale offerto dalle imprese concorrenti) era pari alla somma del costo dei lavori e dei costi per la progettazione esecutiva, al netto dei costi della manodopera e degli oneri della sicurezza») sono stati, comunque, espressi nell’ambito di una fattispecie nella quale la complessiva lex specialis (disciplinare e modello di offerta economica allo stesso allegato), pur rinviando al disposto di cui all’art. 41 comma 14 D.lgs. n. 36/2023, risultava ambigua tanto da determinare la formulazione di offerte economiche di dubbia interpretazione, oggetto di esegesi da parte della Commissione di gara, necessitata a risalire alle reali “intenzioni” della concorrente.
Anche nella più recente sentenza n. 759/2024, invocata dalla ricorrente a sostegno delle censure poste a base dell’odierno ricorso, il Tribunale, dopo aver analizzato il modulo dell’offerta economica, ha concluso ritenendo “evidente che l’operatore economico non ha inteso offrire alcun ribasso dei costi della manodopera, con la conseguenza che il provvedimento impugnato è stato adottato in palese violazione del principio della immodificabilità dell’offerta economica dovendo, a tal fine, riferirsi alle dichiarazioni negoziali di volontà, quali risultano dalle indicazioni nell’ambito dell’offerta economica” (così capo 9.6 sentenza T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 13.12.2024, n. 759).
Nella fattispecie in esame, invece, diversamente da quanto sostenuto in ricorso, non vi è dubbio alcuno che l’operatore economico, odierno ricorrente, aggiudicatasi la commessa pubblica, pur esponendo separatamente il costo della manodopera – peraltro in un importo perfettamente coincidente con quello stimato ex ante dall’amministrazione (€ 723.444,18) – abbia offerto il ribasso del 25,01% sull’intero importo posto a base di gara, siccome comprensivo dei predetti costi della manodopera. […]
9. Rebus sic stantibus, a prescindere dall’interpretazione che si voglia dare del disposto di cui all’art. 41 comma 14 D.lgs. n. 36/2023, nel calcolare l’importo da corrispondere a fronte del servizio aggiudicato, la Stazione Appaltante ha doverosamente applicato il ribasso del 25,01%, indicato dall’aggiudicataria, sull’importo a base di gara e ciò in linea con le chiare ed inequivoche indicazione contenute nella relativa offerta economica. Del tutto irrilevanti si appalesano, pertanto, le postume ricostruzioni operate dall’offerente/aggiudicataria circa la propria voluntas negoziale siccome del tutto contrastanti con gli atti di gara dalla stessa predisposti e, quindi, tali da determinare una modifica ex post della propria offerta economica.

TAR Napoli, 30.06.2025 n. 4842

Non potrebbe in contrario ritenersi che l’ammontare complessivo offerto dovesse individuarsi nella somma dell’importo ribassabile al netto del ribasso offerto maggiorato degli oneri interferenziali e dei costi di manodopera stimati dal concorrente (cioè della somma indicata al punto c) del modulo offerta); l’indicazione nel modulo dell’offerta dei costi della manodopera da parte dei concorrenti, infatti, non ha la funzione di integrare un elemento dell’offerta (perché, se così fosse, sarebbe violata la norma che stabilisce che i costi della manodopera devono essere scorporati dall’ammontare a base d’asta e sarebbero oggetto di un ribasso diretto e non percentuale); l’indicazione in questione, non diversamente dall’indicazione dei costi interni per la sicurezza, ha invece la diversa funzione – confermata dal comma 9 dell’articolo 108 e dall’articolo 110 del d.lg. n. 36 citato – di assoggettare a verifica il concorrente che, nello stimare i propri costi della manodopera, abbia indicato un costo inferiore a quello stimato dalla stazione appaltante in sede di determinazione dell’importo dell’appalto; in pratica, l’effetto di queste norme è quello di vietare un ribasso per così dire “diretto” dei costi della manodopera (nel senso che la stima dei costi di manodopera richiesta in sede di formulazione dell’offerta economica non integra quest’ultima) e di consentire, attraverso l’indicazione di un costo inferiore (che può essere giustificato da una maggiore efficienza aziendale e/o dalla circostanza che il concorrente benefici di particolari agevolazioni etc. …), una sorta di ribasso “indiretto” da assoggettare a verifica; in questo senso si è espressa la giurisprudenza del Consiglio di Stato secondo cui “sulla base del combinato disposto degli artt. 41, comma 14, 108, comma 9, e 110, comma 1, del D.Lgs. n. 36 del 2023, deve ritenersi che, per l’operatore economico che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera, la conseguenza non è l’esclusione dalla gara, ma l’assoggettamento della sua offerta alla verifica dell’anomalia: in quella sede l’operatore economico avrà l’onere di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, oltre il rispetto dei minimi salariali. Tale interpretazione del dettato normativo consente un adeguato bilanciamento tra la tutela rafforzata della manodopera, che costituisce la ratio della previsione dello scorporo dei costi della manodopera, con la libertà di iniziativa economica e d’impresa, costituzionalmente garantita, la quale, nel suo concreto dispiegarsi, non può che comportare la facoltà dell’operatore economico di dimostrare che la più efficiente organizzazione aziendale impatta sui costi della manodopera, diminuendone l’importo rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante negli atti di gara. Solo seguendo tale impostazione si spiega anche l’obbligo del concorrente di indicare i propri costi della manodopera, a pena di esclusione dalla gara (art. 108, comma 9 del D.Lgs. n. 36 del 2023), previsione che sarebbe evidentemente superflua se i costi della manodopera non fossero ribassabili, e il successivo art. 110, comma 1, che include i costi della manodopera dichiarati dal concorrente tra gli elementi specifici, in presenza dei quali la stazione appaltante avvia il procedimento di verifica dell’anomalia” (Consiglio di Stato, sez. V, 19 novembre 2024, n. 9254).

TAR Latina, 02.05.2025 n. 422

Ciò premesso, nel caso di specie, il motivo si palesa fondato in quanto:
a) nella propria offerta economica l’aggiudicataria ha dichiarato di offrire la percentuale di ribasso sull’importo posto a base di gara pari al 10,00 %, precisando, ai sensi dell’art. 108, comma 9, cod. app., che:
“1. gli oneri aziendali concernenti l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro ed afferenti all’esercizio dell’attività svolta dalla medesima impresa sono pari a € 1.200,00 (in cifre) pari ad € milleducento,00 (in lettere);
2. la stima dei propri costi della manodopera afferenti l’appalto è pari a € 173.085,12 (in cifre) pari ad € centosettantatremilaottantacinque,12 (in lettere) sulla base del CCNL applicato dall’impresa, che risulta essere Cooperative Sociali T151”;
b) il disciplinare di gara fissava il valore globale presunto dell’appalto posto a base di gara in €. 185.201,08, al netto di iva al 5%, di cui: € 173.085,12 per il costo del personale impiegato per tutta la durata dell’appalto e € 9.260,05 spese di gestione eventuale successiva proroga;
c) sottoposta, dunque, alla verifica dell’anomalia, con nota del 26 novembre 2024, la Cooperativa ha dichiarato di aver presentato “un’offerta per un importo complessivo offerto pari ad €. 166.655,00 oltre IVA cosi per un costo medio orario pari ad €. 23,74 di seguito, pertanto si descrivono in modo analitico le voci di prezzo che concorrono a formare l’offerta:
il costo del personale è stato determinato inquadrando il personale con contratti di lavoro conformi alla vigente normativa, applicando le tariffe previste dal CCNL delle Cooperative Sociali, nonché, ove spettanti, dalle assunzioni agevolate previste dalla vigente normativa, e pertanto il costo previsto del personale risulta pari ad € 165.355,00, per un totale di 7.020,00 ore da espletare inquadrati nel livello D2 e E2 del CCNL Cooperative Sociali per un costo orario oltre IVA (come da prospetto di calcolo del costo orario allegato)”;
il costo di sicurezza aziendale è stato valutato in € 1.200, oltre IVA.
d) emerge dunque, che al di là della evidente e inammissibile modifica dell’offerta per quanto concerne il costo della manodopera che, come detto al punto precedente, costituisce ex se vizio di illegittimità della presente aggiudicazione, il ribasso offerto sul costo della manodopera, rispetto all’importo stabilito dalla stazione appaltante nel disciplinare di gara, non è stato in alcun modo giustificato alla luce di una più efficiente organizzazione aziendale, ma solo con riguardo al rispetto dei minimi salariali che costituiscono, in realtà, la condizione di ammissibilità della stessa offerta, ai sensi dell’art. 110, comma 5 lett. d);
e) inoltre, nel caso di specie, la disciplina prevista dal richiamato articolo 41, comma 14, è stata pienamente recepita nella lex specialis atteso che l’articolo 1.3. del disciplinare di gara prevede espressamente che “Ai sensi dell’art. 14, co. 14, del Codice i costi della manodopera indicati all’art. 3 del presente Disciplinare di Gara non sono ribassabili. Resta la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale o da sgravi contributivi che non comportano penalizzazioni per la manodopera”;
f) la riduzione del costo del personale rispetto a quanto stabilito dalla stazione appaltante, in conclusione, non avrebbe escluso la congruità dell’offerta ove l’aggiudicataria, in sede di giustificazioni, avesse dimostrato in concreto l’affidabilità e la sostenibilità, essendo chiaro che il costo del lavoro non è uguale per tutte le imprese che partecipano alla stessa procedura di gara, e che è ben possibile, sulla base delle disposizioni sopra richiamate, uno scostamento del costo della manodopera stimato dalla stazione appaltante che trovi adeguata giustificazione nella particolare efficienza dell’organizzazione aziendale oltre che nella possibilità dell’impresa di realizzare economie di scale e/o di fruire di sgravi contributivi, o altre condizioni di favore che consentono una riduzione dei costi del lavoro rispetto a quello di altro operatore, giustificazioni che però, nella specie, non sono state offerte dall’impresa aggiudicataria.

TAR Roma, 30.04.2025 n. 8390

Appare opportuno svolgere una premessa riguardante la disciplina dei costi dalla manodopera nel nuovo codice dei contratti pubblici contenuta nell’art. 41, co. 13 (relativo alla determinazione del costo del lavoro sulla base delle tabelle ministeriali) e co. 14, nonché dagli arttt. 108, co. 9 e 110, co. 1, d.lgs. n. 36 del 2023.
In particolare, l’art. 41, co. 14, stabilisce che “Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.”
Inoltre, l’art. 108, co. 9 prevede “Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale”.
L’art. 110, co. 1, a sua volta dispone che “Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell’articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa. Il bando o l’avviso indicano gli elementi specifici ai fini della valutazione”.
I primi contributi della giurisprudenza, nel vigore del nuovo codice dei contratti pubblici, hanno ammesso il ribasso sui costi dalla manodopera indicati dalla stazione appaltante nella lex specialis di gara (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. nn. 9254 e 9255 del 19 novembre 2024, citata dall’ordinanza resa nel presente giudizio 10 gennaio 2025, n. 80 secondo cui è predicabile la tesi della c.d. ribassabilità temperata dei costi della manodopera).
Depongono a favore di tale conclusione plurimi argomenti di natura sistematica (cfr. T.a.r. Lazio, Roma, sez. I, n. 15720/2024; T.a.r. Toscana, sez. IV, n. 120/2024, T.a.r. Sicilia, Catania, sez. I, n. 2642/2024) che possono essere di seguito così sintetizzati:
– interpretare l’espressione “sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso” nel senso di ritenerli fissi ed invariabili si porrebbe in contrasto con l’ultimo capoverso della disposizione che prevede che “Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”; se di ribasso complessivo si discorre, non può che riferirsi ad una diminuzione da applicarsi al prezzo complessivo proposto, ricomprendente al suo interno anche i costi della manodopera;
– la tesi della non ribassabilità si pone in antinomia anche rispetto all’obbligo di dichiararne la misura nell’offerta economica a pena di esclusione (art. 108, comma 9) e con l’art. 110 sopra citato che li include tra gli elementi che possono concorrere a determinare l’anomalia dell’offerta, previsioni che sarebbero evidentemente superflue se i costi della manodopera non fossero ribassabili;
– la tesi contraria imporrebbe un’eccessiva compressione della libertà d’impresa, soprattutto nei contratti ad alta componente di manodopera, laddove l’operatore economico potrebbe dimostrare che il ribasso è correlato a scelte strategiche aziendali più efficienti;
– le disposizioni citate, lette congiuntamente, fanno emergere l’intento del legislatore di raggiungere un punto di equilibrio tra tutela della libertà di iniziativa economica privata e la responsabilizzazione degli operatori economici, di modo che questi – nel proporre il “ribasso complessivo” – siano indotti ad una valutazione di tali costi compatibile con l’effettivo prezzo del lavoro.
Tale interpretazione è stata avallata dall’ANAC che, con la delibera n. 528 del 15 novembre 2023, nell’ambito di un parere di precontenzioso, ha affermato che: “La lettura sistematica della prima parte dell’articolo 41, comma 14, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, secondo il quale i costi della manodopera sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso, e della seconda parte della norma, che riconosce al concorrente la possibilità di dimostrare che il ribasso complessivo offerto deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, induce a ritenere che il costo della manodopera, seppur quantificato e indicato separatamente negli atti di gara, rientri nell’importo complessivo a base di gara, su cui applicare il ribasso offerto dal concorrente per definire l’importo”. Tale interpretazione del dettato normativo, secondo l’Anac, “consente un adeguato bilanciamento tra la tutela rafforzata della manodopera – che costituisce la ratio della previsione dello scorporo dei costi della manodopera, evincibile dal criterio contenuto nella lett. t) dell’art. 1, comma 1, della legge delega (L. n. 78/2022) – con la libertà di iniziativa economica e d’impresa, costituzionalmente garantita, la quale, nel suo concreto dispiegarsi, non può che comportare la facoltà dell’operatore economico di dimostrare che la più efficiente organizzazione aziendale impatta sui costi della manodopera, diminuendone l’importo rispetto a quello stimato dalla Stazione appaltante negli atti di gara. Tra l’altro, solo seguendo tale impostazione, si spiega anche l’obbligo del concorrente di indicare i propri costi della manodopera, a pena di esclusione dalla gara (art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023) previsione che sarebbe evidentemente superflua se i costi della manodopera non fossero ribassabili, e il successivo art. 110, comma 1, che include i costi della manodopera dichiarati dal concorrente tra gli elementi specifici in presenza dei quali la Stazione appaltante avvia il procedimento di verifica dell’anomalia”. L’Anac nel suddetto parere osserva, a supporto delle sue considerazioni, che tale impostazione è stata condivisa anche dal Servizio di consulenza del MIT nel parere n. 2154 del 19 luglio 2023, che ha concordato sul fatto che l’offerta economica non deve contemplare solamente il ribasso applicato sull’importo – al netto del costo della manodopera – ma deve includerlo al suo interno, concludendo che non può essere considerato un importo aggiuntivo, ma fa già parte dell’offerta ed è soggetto a verifica (dell’anomalia).
Peraltro, l’ANAC, nella relazione al bando tipo n. 1/2023 (cfr. allegato 16 al ricorso incidentale), ha chiarito che “Con riferimento all’importo dell’appalto, è stato ricompreso nel valore posto a base di gara il costo della manodopera con la precisazione che tale costo non è ribassabile. Ciò in quanto l’articolo 41 comma 14 del codice, se da un lato dispone lo scorporo dei costi della manodopera dall’importo soggetto a ribasso, dall’altro fa salva la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.”.
Muovendo da tali contributi, ritenuti condivisibili, la giurisprudenza amministrativa ha, quindi, concluso che “Tali interventi plurimi (e diversificati quanto alla provenienza), convincono del fatto che la tesi della ricorrente, secondo la quale il costo della manodopera non sarebbe assoggettabile a ribasso, sia infondata, e allo stesso tempo consentono di dare una lettura costituzionalmente orientata dell’art. 41 comma 14, palesando l’infondatezza della questione di legittimità costituzionale che la ricorrente chiede sia sollevata con riferimento alla violazione dell’art. 36 della Costituzione. La libertà di iniziativa economica deve infatti comprendere la facoltà dell’operatore economico di dimostrare che la più efficiente organizzazione aziendale impatta sui costi della manodopera, diminuendone l’importo rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante nella disciplina di gara, salvo il rispetto dei trattamenti salariali minimi inderogabili.” (cfr. la già citata Tar Toscana, sez. IV, 29 gennaio 2024, n. 120), chiarendo anche come “Sulla base del combinato disposto degli artt. 41, comma 14, 108, comma 9, e 110, comma 1, del d.lgs. n. 36 del 2023, deve pertanto ritenersi che, per l’operatore economico che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera, la conseguenza non è l’esclusione dalla gara, ma l’assoggettamento della sua offerta alla verifica dell’anomalia: in quella sede l’operatore economico avrà l’onere di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, oltre il rispetto dei minimi salariali.”.

TAR Salerno, 28.04.2025 n. 793

Quanto alle contestazioni sollevate con l’ultimo motivi di ricorso, deve evidenziarsi che l’art. 108 del nuovo Codice, a differenza dell’art. 95 di quello precedente, non reca più la necessità generalizzata di procedere alla verifica d’ufficio dei costi della manodopera.
Ferme le considerazioni assorbenti di cui sopra, ad ulteriore confutazione delle contestazioni in esame, deve evidenziarsi che, secondo il più recente e consolidato orientamento giurisprudenziale “nessun onere di esplicita o formale valutazione della congruità dei costi della manodopera e degli oneri della sicurezza può essere imputato alla stazione appaltante, laddove il concorrente abbia formulato una offerta nel pieno rispetto dei valori indicati nel disciplinare di gara, ai sensi dell’art. 41 del d.lgs. n. 36/2023 e non emergano elementi che possano mettere in dubbio la congruità dei valori offerti” (cfr. TAR Firenze, sentenza dell1.02.2024, n. 133).
Siffatta circostanza, unitamente ai rilievi innanzi descritti, non può che condurre al rigetto del ricorso.