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Oneri di sicurezza aziendali : valutazione esclusiva del singolo partecipante alla gara (art. 41 d.lgs. 36/2023)

TAR Catania, 06.05.2026 n. 1341

6.2. Con il secondo motivo di ricorso, la ricorrente ha censurato l’asserita incongruità dei costi per la sicurezza offerti dall’aggiudicataria, a suo dire resa palese dalla circostanza secondo cui gli stessi sarebbero addirittura pari a meno di un quinto rispetto a quelli indicati da tutti gli altri concorrenti in gara, con la conseguenza che l’offerta dell’aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa ai sensi dell’art. 19, lett. b) del disciplinare di gara.
6.2.1. Il motivo è infondato, oltre che generico o comunque non supportato da idonei elementi di prova.
Va, innanzitutto, premesso che, per consolidato orientamento giurisprudenziale, gli oneri di sicurezza aziendali “sono rimessi alla esclusiva sfera di valutazione del singolo partecipante alla gara, variando da operatore ad operatore in quanto influenzati nel loro ammontare dall’organizzazione produttiva e dal tipo di offerta” (tra le tante, Consiglio di Stato sez. V, 14/04/2025, n. 3195, 20 febbraio 2024, n. 1677; 19 ottobre 2020, n. 6306).
Per questa ragione, a differenza dei costi per la sicurezza “da interferenza”, non ribassabili, “non possono essere determinati rigidamente e unitariamente dalla stazione appaltante”, poiché, appunto, variano da un’impresa e l’altra e sono influenzati dalla specifica organizzazione produttiva della singola impresa oltre che dal tipo di offerta (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 1677 del 15 febbraio 2024, già richiamato da Tar Catania, I, 10 ottobre 2025, n. 2890).
L’assunto secondo cui l’importo a titolo di costi per la sicurezza inserito nell’offerta della -OMISSIS- sarebbe incongruo sol perché inferiore a quello indicato da tutte le altre partecipanti, oltre che a quello calcolato secondo le tabelle ministeriali del costo della manodopera, dunque, appare di per sé privo di forza argomentativa alla luce di quanto sopra chiarito, posto che non tiene in alcun conto delle specifiche caratteristiche aziendali delle imprese in esame.
6.2.2. Peraltro, emerge dalla documentazione prodotta in atti, nonché dalle difese rassegnate dalle parti resistenti, che la Stazione appaltante ha sottoposto a verifica di anomalia l’offerta della -OMISSIS- , chiedendole di fornire chiarimenti anche in punto di oneri per la sicurezza, chiarimenti che l’odierna controinteressata ha dimostrato di aver fornito con due puntuali e dettagliate relazioni, con cui, in sostanza, ha dato conto di come riesca ad abbattere i costi della manodopera grazie alla propria organizzazione centralizzata e alle commesse già in essere sul territorio.

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Oneri della sicurezza e costi della sicurezza : differenza

TAR Bologna, 05.05.2025 n. 472

A tal proposito occorre, anzitutto, distinguere i concetti di “oneri della sicurezza” e “costi della sicurezza”.
In linea generale, si può dire che i costi per la sicurezza sono quelli correlati ad una specifica stima effettuata nel progetto e nel PSC, mentre gli oneri della sicurezza sono le spese che ogni datore di lavoro sopporta per la gestione dei rischi specifici propri.
A tal proposito si può anche richiamare la distinzione (da ultimo rammentata da Tar Lazio, sez. III ter, 3 dicembre 2024, n. 21698) tra oneri della sicurezza esterni ed interni, tracciata dall’art. 21, comma 3, del D.Lgs. 81/2008 (Testo unico in materia di tutela della salute e della sicurezza sui luoghi di lavoro), secondo cui l’individuazione delle misure da adottare per eliminare ovvero ridurre al minimo “i rischi da interferenze” – i.e. gli oneri esterni – compete alla Stazione appaltante, restando invece esclusi i “rischi specifici propri dell’attività delle imprese appaltatrici”. I costi della sicurezza derivanti da rischi da interferenze sono determinati dall’Amministrazione e indicati nel bando (art. 21, comma 5, del D.Lgs. 81/2008), mentre gli oneri della sicurezza interni sono quantificati dall’operatore e indicati nell’offerta economica unitamente ai costi della manodopera (art. 108, comma 9, del D.Lgs. 36/2023), al fine di consentire alla Stazione appaltante la verifica di congruità (art. 110, commi 1 e 5, lett. c).
Come precisato proprio nelle linee Itaca 2015, si distinguono:
a. costi della sicurezza che derivano, in caso di lavori ex Titolo IV, dalla stima effettuata nel Piano di Sicurezza e Coordinamento (PSC) ai sensi dell’art. 100 del D.Lgs. 81/2008 s.m.i.) – o dall’analisi della Stazione appaltante anche per tramite del RUP quando il PSC non sia previsto – rif. punto 4.1.2. – secondo le indicazioni dell’allegato XV punto 4. A tali costi l’impresa è vincolata contrattualmente (costi contrattuali) in quanto rappresentano “l’ingerenza” del committente nelle scelte esecutive della stessa; in essi si possono considerare, in relazione al punto 4.1.1. dell’allegato XV, esclusivamente le spese connesse al coordinamento delle attività nel cantiere, alla gestione delle interferenze o sovrapposizioni, nonché quelle degli apprestamenti, dei servizi e delle procedure necessarie per la sicurezza dello specifico cantiere secondo le scelte di discrezionalità tecnica del CSP / Stazione appaltante, valutate attraverso un computo metrico estimativo preciso;
b. oneri aziendali della sicurezza afferenti all’esercizio dell’attività svolta da ciascun operatore economico (detti anche, in giurisprudenza piuttosto che in dottrina, costi ex lege, costi propri, costi da rischi specifici o costi aziendali necessari per la risoluzione dei rischi specifici propri dell’appaltatore), relativi sia alle misure per la gestione del rischio dell’operatore economico, sia alle misure operative per i rischi legati alle lavorazioni e alla loro contestualizzazione, aggiuntive rispetto a quanto già previsto nel PSC e comunque riconducibili alle spese generali.

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Costi della manodopera ed oneri di sicurezza da interferenze : no equiparazione ai fini del ribasso (art. 41 d.lgs. 36/2023)

TAR Roma, 03.04.2025 n. 6710

Come anticipato, la Sezione ha già rigettato la tesi secondo la quale l’amministrazione creerebbe una sorta di corridoio all’interno del quale collocare l’offerta economica: difatti, una simile interpretazione non trova riscontro in alcun lavoro preparatorio né in precedenti giurisprudenziali. Peraltro, non sarebbe comprensibile la ratio di una tale limitazione della libertà dell’impresa di organizzare nei modi reputati ottimali la propria attività economica. In aggiunta, portando alle estreme conseguenze la prospettata ermeneusi, nei contratti caratterizzati da un’elevata incidenza dei costi del lavoro (c.d. labour intensive) sarebbe quasi impossibile formulare offerte tra loro distinte, atteso che tutte dovrebbero rispettare i rigorosi vincoli posti dal bando di gara.
Inoltre, avallando la tesi dell’esponente risulta incomprensibile la necessità di indicazione dei costi della manodopera, prescritta oltre che dal bando anche dall’art. 108, comma 9 cod. app.: difatti, se tali oneri economici fossero un elemento rigido esogeno, ossia fissato in maniera vincolante dalla stazione appaltante, non si comprenderebbe la ragione della loro indicazione nell’offerta, potendo quest’ultima sempre essere integrata in base a quanto previsto in modo espresso dal bando. Inoltre, diverrebbe superfluo l’ultimo periodo della disposizione in esame: infatti, se i costi della manodopera fossero interamente predeterminati dalla stazione appaltante, non sarebbe chiaro quale prova potrebbe desumersi dalla piú efficiente organizzazione aziendale dimostrata dall’operatore economico.
Pertanto, va precisato come l’art. 41, comma 14 cod. app. non ha determinato la totale equiparazione tra i «costi della manodopera» e gli «oneri di sicurezza da interferenze» (c.d. oneri fissi): difatti, solo questi ultimi sono (come già lo erano, per giurisprudenza pacifica, sotto la vigenza del precedente codice) integralmente predeterminati dall’amministrazione aggiudicatrice in maniera fissa ed immodificabile (cfr. piú recentemente Cons. Stato, sez. V, 19 novembre 2024, n. 9254).
Per di piú, la tesi sviluppata da parte ricorrente appare contraria alla ratio della disposizione: quest’ultima deve essere individuata nella garanzia di una proporzionata remunerazione del fattore produttivo lavoro (art. 36 Cost.). A tal proposito, però, va osservato come il costo del lavoro, essendo contrattato in un mercato solo parzialmente regolamentato, non possa essere calcolato in maniera certa sulla basa di parametri algebrici inequivocabili: d’altronde, quella formulata nel bando dalla stazione appaltante è una stima che sconta inevitabili margini di opinabilità e, conseguentemente, non può essere considerata cogente per l’operatore economico. Sul punto, va dunque ribadito come l’indicazione dei costi della manodopera, in continuità con la precedente disciplina, è basata sulle tabelle ministeriali che, come noto, non sono mai state reputate vincolanti in maniera assoluta (v. Cons. Stato, sez. V, 30 novembre 2020, n. 7554), essendo ben possibile dimostrare un trattamento economico inferiore (cfr. Cons. Stato, sez. V, 4 maggio 2020, n. 2796).
Conseguentemente, la disposizione ha la funzione di garantire una congrua retribuzione semplificando il processo di verifica dell’anomalia dell’offerta economica, attraverso la circoscrizione della discrezionalità nella valutazione della stessa. Difatti, rendendo separata l’indicazione dei costi della manodopera, la stazione appaltante ha semplicemente immediata evidenza di quanto l’operatore economico suppone di dover corrispondere per tale fattore produttivo: qualora fosse superiore a quanto indicato nel bando, nulla quaestio; viceversa, nell’ipotesi opposta l’impresa dovrà dimostrare che tali minori oneri siano giustificati dalla piú efficiente organizzazione aziendale. In altri termini, si tratta di una presunzione relativa, superabile per mezzo di una specifica prova indicata direttamente dalla legge. Pertanto, l’operatore economico non può, per spiegare un’offerta con un costo del lavoro piú basso rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante, allegare elementi differenti dalla propria organizzazione aziendale (es. corresponsione di salarî inferiori ai minimi retributivi): specularmente, l’amministrazione non è legittimata a valutare ulteriori e diverse circostanze per reputare non anomala un’offerta formulata ribassando i costi stimati.
In sintesi, avendo precisato come sia legittima l’indicazione dei costi della manodopera in maniera inferiore a quanto stimato dalla stazione appaltante, risulta logico che tale importo non costituisca neppure il limite inferiore della complessiva offerta dell’operatore economico.

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Oneri per la sicurezza aziendale e da interferenze – Differenza – Esclusione dal ribasso – In caso di ambigua formulazione della lex specialis – Ammissibilità (Art. 86)

Consiglio di Stato, sez. III, 19.02.2016 n. 695

È ben vero che gli oneri per la sicurezza aziendale – distinti da quelli cc.dd. da interferenze – costituiscono una voce di costo dell’offerta e, come questa, sono pertanto soggetti a ribasso (Cons. St., sez. V, 1.8.2015, n. 3769), ma è altresì incontestabile che la stessa formulazione della lex specialis, per la stessa ambiguità «già presente a livello normativo» (così, per analogo caso, proprio la citata sentenza del Cons. St., sez. V, 1.8.2015, n. 3769), si prestasse ad una duplice lettura, che non può essere imputata a colpa delle concorrenti.
Nel dubbio, pertanto, Il Q. ha applicato letteralmente la previsione dell’art. 17.3.1. del capitolato speciale, pur nella sua ampia e ambigua formulazione, escludendo dal ribasso entrambi i due tipi di oneri.
L’offerta economica presentata da Il Q., dunque, non appare né di fatto è indeterminata, poiché ha consentito alla stazione appaltante di apprezzarne il valore in termini assoluti comprensivi di oneri della sicurezza (aziendali ed esterni) non soggetti a ribasso.

 

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Bando di gara – Erroneo calcolo del costo del lavoro e degli oneri di sicurezza – Illegittimità (Artt. 86, 89)

TAR Cagliari, 12.02.2016 n. 122

La domanda impugnatoria avanzata col ricorso introduttivo e i motivi aggiunti deve essere accolta, stante la fondatezza delle censure di violazione degli articoli 2, 86 e 89 del d.lgs. 163 del 2006 e dei principi sanciti da tali norme, secondo cui deve essere garantita la qualità delle prestazioni e il rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza e deve essere altresì assicurato che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro e al costo relativo alla sicurezza.
Ritiene il collegio che, alla luce dei rilievi e conteggi effettuati dalla ricorrente, così come risultanti nel ricorso, nei motivi aggiunti e nella relazione peritale di parte in ordine all’analisi dei costi della gestione dei servizi educativi in questione, risultino fondate le incongruenze, lamentate dalle ricorrenti, in ordine alla corretta individuazione dei costi da sostenere per la gestione dei servizi educativi per la prima infanzia del comune di S., avuto riguardo, in primo luogo, al corretto calcolo del costo del lavoro; dovendosi altresì ritenere che, a fronte degli specifici rilievi e conteggi, analiticamente operati dalle ricorrenti con riguardo ai sei lotti oggetto dell’appalto, risultino invece generiche e non decisive le controdeduzioni in proposito espresse dall’amministrazione resistente.
Ritiene, altresì, il collegio che rilievo decisivo, nel caso di specie, ai fini della fondatezza delle censure in esame, così come espresse già nell’atto introduttivo del gravame, in ordine all’errata e insufficiente quantificazione dei costi del lavoro, debba essere riconosciuto ai rilievi espressi dalle ricorrenti nella memoria di replica depositata il 31 dicembre 2015, avuto riguardo ai fogli di calcolo posti dall’amministrazione comunale a base della individuazione del prezzo di gara, rilievi da ritenersi specificazione delle censure in esame ritualmente avanzate con l’atto introduttivo del gravame e ribadite con i motivi aggiunti.
Dai richiamati fogli di calcolo, elaborati dall’amministrazione e posti a base della fissazione del prezzo di gara, risulta che la stazione appaltante ha preso a riferimento il costo annuo indicato nelle tabelle ministeriali con riferimento alle “ore teoriche” ammontanti a 1976 ore (38 ore x 52 settimane), senza considerare che da tali “ore teoriche” devono essere detratte le “ore mediamente non lavorate” (pari ad ore 428) a causa di ferie, festività, festività soppresse, assemblee sindacali, malattia, gravidanza, infortunio, diritto allo studio, formazione professionale, permessi; al fine di pervenire al dato delle “ore mediamente lavorate” che risultano quindi ammontare a ore 1548 (1976 – 428) e che deve considerarsi il dato effettivo e concreto di cui tenere conto ai fini della determinazione del costo orario reale e non teorico del personale medesimo.

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Oneri della sicurezza da interferenza o “esterni” – Obbligo di indicazione – Omissione – Conseguenze – Differenze rispetto agli oneri aziendali o “interni” (Art. 87)

Consiglio di Stato, sez. III, 22.12.2015 n. 5815
(sentenza integrale)

“La formulazione del punto 6) dello schema di dichiarazione (fac-simile), allegato 4 al disciplinare di gara, genericamente riferita ai “costi relativi alla sicurezza afferenti all’esercizio dell’attività svolta dall’impresa di cui all’art. 87, comma 4, del D.Lgs. 163/2006”, ben poteva essere intesa come concernente i costi della sicurezza aziendali o c.d. interni (tant’è vero che C., nell’integrare lo schema con il dichiarato intento di specificare detti costi, ha utilizzato una formulazione analoga).
Sulla base di questa premessa, se si considerano: da un lato, l’onere di specificare nell’offerta i costi della sicurezza aziendali/interni (onere ormai affermato, a pena di esclusione, dalla prevalente giurisprudenza, anche con riferimento agli appalti di servizi, ed anche in assenza di una esplicita previsione della lex specialis), la mancanza nello schema di dichiarazione di altre previsioni che potessero riguardarli, così come di spazi a disposizione dei concorrenti per eventuali integrazioni; dall’altro, la necessità di rendere dichiarazioni conformi allo schema, sancita dall’art. 5 del disciplinare, l’interpretazione data da F. e dalla ASL di Salerno al punto 6) – vale a dire, la teoria del refuso, secondo la definizione di C. – appare un modo corretto di interpretare la lex specialis ai fini della formulazione dell’offerta.
In altri termini, considerare la presenza, al punto 6) dello schema, di una quantificazione dell’importo dei costi aziendali/interni (come tali, destinati invece ad essere liberamente quantificati dai concorrenti, in ragione della qualità ed entità della propria offerta), quale frutto di errore materiale dovuto alla confusione con i costi della sicurezza da rischio di interferenza o c.d. esterni (relativi alla presenza nell’ambiente della stessa di soggetti estranei chiamati ad eseguire il contratto, ed essi sì predeterminati dalla stazione appaltante nel DUVRI, e non ribassabili), risultava per i concorrenti un modo plausibile di utilizzare lo schema di dichiarazione, senza incorrere in rilievi di illegittimità. (…)
12.2. La dichiarazione sui costi della sicurezza aziendali/interni deve quindi ritenersi esistente nell’offerta F., al punto 6), e quanto ivi dichiarato non poteva intendersi quale illegittimo ribasso dei costi da interferenza/esterni.
12.3. Dal refuso non è derivata una distorsione dell’offerta della società appellante principale, o almeno essa non ha argomentato il contrario in modo specifico, avendo peraltro indicato i costi della sicurezza interni nella misura che riteneva congrua. Non appare quindi ravvisabile un invalidità della lex specialis tale da poter inficiare l’esito della gara.
12.4. Non può nemmeno ritenersi che l’offerta F., per come correttamente intesa, dovesse considerarsi viziata a causa dell’omessa specificazione degli oneri della sicurezza esterni.
Il Collegio è consapevole dell’esistenza di sentenze della Sezione che affermano la necessità che nelle offerte vengano comunque specificati anche i costi della sicurezza da rischio di interferenza o c.d. esterni (cfr. Cons. Stato, III, n. 348/2014 e n. 5246/2015).
Tuttavia, dette pronunce risultano emesse riguardo a procedure di gara nelle quali la specifica indicazione dei costi da interferenza/esterni era univocamente richiesta dalla lex specialis, ciò che non si verifica nel caso in esame.
In ogni caso, sulla questione, il Collegio ritiene di condividere un diverso orientamento (cfr., da ultimo, per una puntuale esposizione, Cons. Stato, V, n. 5070/2015), nel senso che:
– la questione non è stata oggetto delle recenti decisioni dell’Adunanza Plenaria (n. 3/2015 e n. 9/2015), che hanno riguardato i costi della sicurezza aziendali/interni;
– non vi è alcuna norma che imponga ai concorrenti, tanto meno a pena di esclusione, di riprodurre nell’offerta la quantificazione dei costi da interferenza già effettuata dalla stazione appaltante;
– una previsione in tal senso non avrebbe utilità, posto che i concorrenti non possono far altro che tenere conto di detta quantificazione all’atto della formulazione dell’offerta;
– le radicali differenze che investono la natura dei costi della sicurezza dell’uno e dell’altro tipo impediscono di estendere la regola della necessaria indicazione dei costi aziendali, anche ai costi da rischi da interferenza; l’art. 86, comma 3-bis, del Codice dei contratti pubblici, dove stabilisce che il “costo relativo alla sicurezza” debba essere “specificamente indicato”, si rivolge, al tempo stesso: per i costi da interferenza/esterni, alla stazione appaltante, chiamata a fornire detta indicazione in occasione della predisposizione della gara d’appalto; per i costi aziendali/interni, ai concorrenti, ai fini della formulazione dell’offerta.
12.5. D’altra parte, nel caso in esame non sembra dubbio che i costi della sicurezza esterni quantificati dalla stazione appaltante siano stati conosciuti e considerati dai concorrenti ai fini della formulazione delle offerte economiche”.