TAR Roma, 30.03.2026 n. 5870

6. Nel merito, il ricorso è fondato per le ragioni che seguono.
6.1. In linea generale, occorre ribadire che in base del combinato disposto degli artt. 41, co. 14, 108, co. 9, e 110, co. 1, d.lgs. n. 36/2023, la conseguenza dell’applicazione di un ribasso al costo della manodopera non è l’esclusione dalla gara, ma l’assoggettamento della sua offerta alla verifica dell’anomalia (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. nn. 9254 e 9255 del 19.11.2024, secondo cui è predicabile la tesi della c.d. ribassabilità temperata dei costi della manodopera; vd. anche Tar Lazio, sez. I, n. 6.8.2024, n. 15720 e, di questa sezione, la sent. n. 18009 del 17.10.2024). In tale sede, l’operatore economico avrà l’onere di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, oltre al rispetto dei minimi salariali.
6.2. La valutazione in ordine alla congruità dei costi della manodopera, dunque, rientra nel procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, il quale, per giurisprudenza costante, da cui non emergono ragioni per discostarsi, “costituisce espressione della discrezionalità tecnica, di cui l’amministrazione è titolare per il conseguimento e la cura dell’interesse pubblico ad essa affidato dalla legge, e, come tale, sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente inficiata da illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento dei fatti; in altri termini, il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni operate dalla stazione appaltante in ordine al giudizio di anomalia dell’offerta non può estendersi oltre l’apprezzamento della loro intrinseca logicità e ragionevolezza, nonché della congruità della relativa istruttoria, essendo preclusa all’organo giurisdizionale la possibilità di svolgere (autonomamente o a mezzo di consulenti tecnici) un’autonoma verifica circa la sussistenza, o meno, dell’anomalia, trattandosi di questione riservata all’esclusiva discrezionalità tecnica dell’amministrazione” (ex plur., Cons. Stato, sez. V, 14.4.2023, n. 3811).
Nel caso di verifica sfavorevole all’offerente è peraltro necessaria una motivazione rigorosa, analitica e puntuale sulle giustificazioni presentate dall’operatore economico, a causa dell’immediata lesività del provvedimento che determina l’esclusione dalla procedura (ex multis, Cons. Stato, sez. III, 12.12.2025, n. 9833) (vd. sent. n. 1938/2026, § 5.1. e 5.2.).

TAR Roma, 03.02.2026 n. 2109

Il suddetto art. 41, al comma 14, chiarisce peraltro che “I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.
Nell’interpretare la richiamata disciplina la giurisprudenza è giunta alle seguenti conclusioni:
– è ammesso il ribasso sui costi dalla manodopera indicati dalla stazione appaltante nella lex specialis di gara (Cons. Stato, V, 19.11.2024 n. 9255 e 9.6.2023 n. 5665);
– per l’operatore economico che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera la conseguenza non è l’esclusione dalla gara, ma l’assoggettamento della sua offerta alla verifica di anomalia (Cons. Stato, V, 19.11.2024 n. 9255);
– rimane ferma la regola dell’inderogabilità dei minimi salariali, che si distingue dalla disciplina relativa alla determinazione del costo della manodopera sulla base delle tabelle del Ministero del lavoro (“viene mantenuta la disciplina vigente di cui all’art. 23, comma 16 del d.lgs. n. 50/2016”, così la relazione al d. lgs. n. 36 del 2023);
– pertanto, rispetto ai costi della manodopera previsti nella lex specialis e determinati considerando le tabelle ministeriali, in base al combinato disposto dei commi 13 e 14 dell’art. 41, oltre che gli altri fattori afferenti allo specifico appalto, il concorrente può dimostrare “che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale” (art. 41 comma 14);
– i minimi salariali sono, invece, inderogabili e non trovano fonte nelle tabelle ministeriali (che piuttosto ne tengono conto, come di altre circostanze), le quali “individuano il costo medio orario del lavoro, mentre la previsione di inderogabilità di cui all’art. 97, comma 6, d.lgs. n. 50 del 2016 si riferisce solo al trattamento minimo salariale stabilito dalla legge o dalla contrattazione collettiva” (Cons. St., V, 22.1.2025 n. 488);
– un’interpretazione diversa renderebbe le due regole (la possibilità di determinare il costo della manodopera in misura inferiore da quanto previsto nelle tabelle ministeriali e inderogabilità dei minimi salariali) fra loro incompatibili (Cons. Stato, V, 18.4.2025, n. 3418).
Alla luce di tali acquisizioni, è manifestamente infondato l’assunto della ricorrente principale secondo cui sarebbe precluso alla stazione appaltante chiedere chiarimenti circa i costi della manodopera, in quanto preclusione non rinvenibile nella normativa, essendo da un lato ammesso lo scostamento dai costi della manodopera indicati dalla stazione appaltante e, dall’altro lato, dovendo le giustificazioni fornite dall’operatore essere valutate, ai sensi dell’art. 110, comma 2, del D. Lgs. n. 36/2023, sulla base di apposito contradditorio procedimentale (Cons. Stato, V, 4.12.2025, n. 9566).

TAR Napoli, 02.01.2026 n. 18

Sull’orientamento più recente del Consiglio di Stato.
Il Collegio è consapevole che il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 5712 del 2.7.2025, ha affermato – in riforma di una sentenza del TAR Calabria – che “è da escludere che […] l’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36 del 2023 abbia dettato la regola – opposta a quella operante nella vigenza del d.lgs. n. 50 del 2016 – che i costi della manodopera debbano essere esclusi dall’importo a base di gara su cui applicare il ribasso offerto dall’operatore economico”.
Tuttavia, la fattispecie oggetto della sentenza n. 5712/2025 si distingue da quella in esame per un elemento dirimente: in quel caso, la lex specialis di gara indicava chiaramente quale “importo soggetto a ribasso” quello complessivo, comprensivo dei costi della manodopera; nel caso odierno, invece, il disciplinare di gara precisava espressamente che “i costi della manodopera non sono soggetti a ribasso” e che gli stessi erano “scorporati dall’importo assoggettato al ribasso”.
Come rilevato dallo stesso Consiglio di Stato nella sentenza n. 9255/2024, “l’operato della stazione appaltante, volto alla ricerca dell’effettiva volontà espressa dall’offerente, sulla base di quanto inequivocabilmente indicato sia nel dettaglio degli importi ribassabili e non ribassabili del costo dei lavori, sia nella parte relativa all’indicazione del costo della manodopera concretamente offerto, è peraltro del tutto coerente con il principio del risultato e della fiducia, quali codificati dal nuovo codice dei contratti pubblici”.
Nel caso di specie, la volontà della ricorrente era chiaramente desumibile dall’offerta presentata: il RTI -OMISSIS- aveva dichiarato un costo della manodopera superiore a quello stimato dalla Stazione appaltante, rendendo evidente l’intenzione di non ribassare tale voce (che altrimenti avrebbe dovuto essere indicata in misura inferiore). Se la ricorrente avesse inteso applicare il ribasso del 36,65% all’intero importo a base d’asta (comprensivo della manodopera), l’importo offerto per la manodopera sarebbe stato necessariamente inferiore a quello stimato dalla Stazione appaltante, non superiore.

TAR Milano, 18.12.2025 n. 4192

10.1 L’art. 41 comma 14 del d. lgs. n. 36 del 2023 pone in capo alla stazione appaltante l’obbligo di quantificare e indicare separatamente, negli atti di gara, i costi della manodopera.
A sua volta, l’operatore economico, oltre a indicare il ribasso sull’importo a base d’asta, deve indicare separatamente, a pena di esclusione, i costi della manodopera, in conformità a quanto disposto dall’art. 91 comma 5 secondo periodo, d.lgs. n. 36/2023 – secondo cui “nelle offerte l’operatore economico dichiara alla stazione appaltante il prezzo, i costi del personale e quelli aziendali per la sicurezza” – e dall’art. 108 c. 9, d.lgs. n. 36/2023, ai sensi del quale “nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e di sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale”.
Come affermato dalla giurisprudenza, la ratio dell’obbligo dichiarativo e del correlato automatismo espulsivo rispondono all’esigenza perseguita dal nuovo codice dei contratti pubblici di rafforzare gli strumenti di tutela dei lavoratori, di responsabilizzare gli operatori economici e di rendere più agevoli ed efficaci gli strumenti di vigilanza e controllo, consentendo alla stazione appaltante di verificare con trasparenza ed ex ante, sulla base dei costi dichiarati nella stessa offerta, come gli operatori siano giunti a formulare il prezzo, evitando in tal modo un pregiudizio alla tutela del lavoro. (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 24.1.2019, nn. 1, 2, 3; Corte Costituzionale, 19.6.2025, n.80).
[…]
Che le analisi prezzi utilizzate dalla stazione appaltante per la determinazione del prezzo a base di gara siano comprensive, oltre che dei costi tecnici, di una percentuale del 10% per l’utile dell’esecutore e delle spese generali deriva dalla previsione dettata all’art. 5 dell’allegato I.14, d.lgs. n. 36/2023 ma ciò non significa affatto che l’importo della manodopera stimato dalla stazione appaltante sia comprensivo di una percentuale di utile aziendale, oltre che di spese generali.
Al contrario, in conformità a quanto disposto dall’art. 41, d.lgs. n. 36/2023, i costi della manodopera stimati dalla stazione appaltante con le modalità indicate al comma 13 sono relativi unicamente a tali costi e non possono ricomprendere alcuna altra voce.
Dunque delle due l’una: o la controinteressata ha violato l’obbligo di indicazione separata dei costi della manodopera, avendo indicato un importo che non è relativo solo a tale costo ma è comprensivo di un’altra voce, l’utile d’impresa (oltre che delle spese generali), in violazione dell’art. 108, c. 9, d. lgs. n. 36 del 2023, oppure, a fronte della indicazione di un costo della manodopera corrispondente a quello stimato dalla stazione appaltante, l’aggiudicataria ha sostanzialmente modificato il prezzo offerto per il costo della manodopera da euro 202.630,89 a euro 182.367,81, con ciò addivenendo ad un’inammissibile modificazione postuma dell’offerta.
Invero, per giurisprudenza costante “la modifica, contenuta nelle giustificazioni, dei costi della manodopera comporta un’inammissibile rettifica, effettuata in corso di gara ed in sede di verifica dell’anomalia, di un elemento costitutivo essenziale dell’offerta economica, che non è suscettivo di essere mutato nell’importo al pari degli oneri aziendali per la sicurezza, pena l’incisione degli interessi pubblici, posti a presidio delle esigenze di tutela delle condizioni di lavoro e di parità di trattamento dei concorrenti, sottesi alla specifica individuazione di entrambe tali voci di costo, come imposta dall’art. 95, comma 10, del d.lgs. n. 50/2016” (cfr. T.A.R. per il Veneto, Sez. I, 9 febbraio 2024, n. 230; T.A.R. per la Campania-Napoli, Sez. II, 5 aprile 2019, n. 1910; Cons. Stato, Sez. V, 11 dicembre 2020, n. 7943; T.A.R. per il Piemonte, Sez. II, 16 novembre 2020, n. 729).
In ogni caso la conseguenza è l’esclusione dell’operatore dalla procedura di gara.

TAR Milano, 05.12.2025 n. 3980

19.1 Ai sensi dell’art. 41 comma 14, d.lgs. n. 36 del 2023, “nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.
La norma pone a carico della stazione appaltante l’obbligo di quantificare e indicare separatamente, negli atti di gara, i costi della manodopera che, tuttavia, continuano a far parte dell’importo a base di gara, su cui quantificare il ribasso offerto dall’operatore per definire l’importo contrattuale (“l’importo a base di gara – ai sensi del primo periodo – comprende anche i costi della manodopera”, così Cons. St., sez. V, 2 luglio 2025 n. 5712, 29 aprile 2025 n. 3611, 19 novembre 2024 n. 9255 e 9 giungo 2023 n. 5665).
Come di recente affermato dal Consiglio di Stato, a ciò consegue che “il ribasso è calcolato sull’importo complessivo a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera; i costi della manodopera sono indicati separatamente dalla stazione appaltante. L’obbligo della stazione appaltante di indicare separatamente i costi della manodopera convive quindi con un importo ribassabile che li comprende” (Cons. Stato, sez. V, sent. n. 8225/2025).
[…]
19.3 L’aggiudicataria ha violato queste previsioni: non ha calcolato la percentuale di ribasso sull’intero importo a base d’asta – l’elenco prezzi, al netto dell’iva e degli oneri per la sicurezza -, comprensivo del costo della manodopera, ma su una base diversa in cui non sono ricompresi i costi della manodopera.
Come si è affermato nel richiamare la previsione dettata all’art. 41, c. 14, d.lgs. n. 36/2023, la percentuale di ribasso deve, invece, essere comunque calcolata sull’importo a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera, anche ove l’operatore decida – come ha fatto la -OMISSIS- – di non ribassare il costo della manodopera che è stato quantificato dalla stazione appaltante.

Consiglio di Stato, sez. V, 04.12.2025 n. 9577

L’art. 41 comma 14 del d. lgs. n. 36 del 2023 sancisce quindi l’obbligo della stazione appaltante di quantificare e indicare separatamente, negli atti di gara, i costi della manodopera che, tuttavia, continuano a far parte dell’importo a base di gara, su cui quantificare il ribasso offerto dall’operatore per definire l’importo contrattuale: “è da escludere che – come sostenuto dalla ricorrente in primo grado e ritenuto anche dal T.a.r. – l’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36 del 2023 abbia dettato la regola – opposta a quella operante nella vigenza del d.lgs. n. 50 del 2016 – che i costi della manodopera debbano essere esclusi dall’importo a base di gara su cui applicare il ribasso offerto dall’operatore economico per indicare l’importo contrattuale oggetto della sua offerta economica complessiva” (Cons. St., sez. V, 2 luglio 2025 n. 5712, 29 aprile 2025 n. 3611, 19 novembre 2024 n. 9255 e 9 giungo 2023 n. 5665).
La conseguenza è che il ribasso è calcolato sull’importo complessivo a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera.
Non può desumersi diversamente dal fatto che i costi della manodopera sono indicati separatamente dalla stazione appaltante.
L’onere di indicazione separata dei costi della manodopera, indirizzato alla stazione appaltante, è infatti volta a “imporre una maggiore trasparenza all’azione amministrativa”, rafforzando la tutela della manodopera e a “fare in modo che gli operatori economici parametrino i propri costi della manodopera a quelli indicati dalla stazione appaltante, in modo da responsabilizzare gli stessi” (Cons. St., sez. V, 2 luglio 2025 n. 5712).
Specularmente l’operatore economico, oltre a indicare il ribasso sull’importo a base d’asta, indica separatamente i costi della manodopera: in base all’art. 91 comma 5 secondo periodo del d. lgs. n. 36 del 2023 “Nelle offerte l’operatore economico dichiara alla stazione appaltante il prezzo, i costi del personale e quelli aziendali per la sicurezza” e, in base all’art. 108 comma 9 del d. lgs. n. 36 del 2023, “Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e di sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale”.
L’indicazione separata, da parte dell’offerente, del costo della manodopera offerto rispetto al ribasso sull’importo a base d’asta trova la propria ratio nel consentire di applicare “il ribasso offerto, da calcolare sull’intero importo a base d’asta (comprensivo del costo della manodopera), anche al costo della manodopera o soltanto alle diverse voci dell’importo complessivo a base d’asta” (Cons. St., sez. V, 9 ottobre 2025 n. 8225).
Detta indicazione separata dei costi della manodopera non è invece strumentale di per sé a ritenere che il parametro del ribasso non sia l’intero importo a base di gara.
Piuttosto, l’obbligo della stazione appaltante di indicare separatamente i costi della manodopera convive con un importo ribassabile che li comprende.
Infatti, “per l’operatore economico, così come per la stazione appaltante, “l’importo posto a base di gara” è comprensivo dei costi della manodopera (ai sensi dell’art. 41, comma 14, primo periodo); su tale importo va applicato il ribasso “complessivo” offerto dall’operatore economico” (Cons. St., sez. V, 2 luglio 2025 n. 5712).
L’interpretazione è condivisa dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, secondo cui “l’importo assoggettato a ribasso comprende i costi della manodopera, ma la stazione appaltante è tenuta a indicare, come parametro, quanti sono questi costi” (parere 17 aprile 2024 n. 2505), e dall’Anac, secondo cui “i costi della manodopera, indicati dalla Stazione appaltante e scorporati dall’importo assoggettato a ribasso, fanno parte dell’importo a base di gara, su cui va applicato il ribasso percentuale offerto dai concorrenti” (delibera 10 aprile 2024 n. 174).
Pertanto, in base all’art. 41 del d. lgs. n. 36 del 2023, per quanto di interesse in questa sede, la percentuale di ribasso va calcolata, contrariamente a quanto dedotto dall’appellante, sull’intero importo a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera.

TAR Roma, 24.11.2025 n. 20932

Pertanto, va precisato come l’art. 41, comma 14 cod. app. non ha determinato la totale equiparazione tra i «costi della manodopera» e gli «oneri di sicurezza da interferenze» (c.d. oneri fissi): difatti, solo questi ultimi sono (come già lo erano, per giurisprudenza pacifica, sotto la vigenza del precedente codice) integralmente predeterminati dall’amministrazione aggiudicatrice in maniera fissa ed immodificabile (cfr. Cons. Stato, sez. V, 19 novembre 2024, n. 9254).
Per di piú, la tesi sviluppata da parte ricorrente appare contraria alla ratio della disposizione: quest’ultima deve essere individuata nella garanzia di una proporzionata remunerazione del fattore produttivo lavoro (art. 36 Cost.). A tal proposito, però, va osservato come il costo del lavoro, essendo contrattato in un mercato solo parzialmente regolamentato, non possa essere calcolato in maniera certa sulla basa di parametri algebrici inequivocabili: d’altronde, quella formulata nel bando dalla stazione appaltante è una stima che sconta inevitabili margini di opinabilità e, conseguentemente, non può essere considerata cogente per l’operatore economico. Sul punto, va ribadito come l’indicazione dei costi della manodopera, in continuità con la precedente disciplina, è basata sulle tabelle ministeriali che, come noto, non sono mai state reputate vincolanti in maniera assoluta (v. Cons. Stato, sez. V, 30 novembre 2020, n. 7554), essendo ben possibile dimostrare un trattamento economico inferiore (cfr. Cons. Stato, sez. V, 4 maggio 2020, n. 2796).
Conseguentemente, la disposizione ha la funzione di garantire una congrua retribuzione semplificando il processo di verifica dell’anomalia dell’offerta economica, attraverso la circoscrizione della discrezionalità nella valutazione della stessa. Difatti, rendendo separata l’indicazione dei costi della manodopera, la stazione appaltante ha semplicemente immediata evidenza di quanto l’operatore economico suppone di dover corrispondere per tale fattore produttivo: qualora fosse superiore a quanto indicato nel bando, nulla quaestio; viceversa, nell’ipotesi opposta l’impresa dovrà dimostrare che tali minori oneri siano giustificati dalla piú efficiente organizzazione aziendale. In altri termini, si tratta di una presunzione relativa, superabile per mezzo di una specifica prova indicata direttamente dalla legge. Pertanto, l’operatore economico non può, per spiegare un’offerta con un costo del lavoro piú bassa rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante, allegare elementi differenti dalla propria organizzazione aziendale (es. corresponsione di salarî inferiori ai minimi retributivi): specularmente, l’amministrazione non è legittimata a valutare ulteriori e diverse circostanze per reputare non anomala un’offerta formulata ribassando i costi stimati.
Chiarito ciò in termini astratti, appare evidente la legittimità dell’operato della stazione appaltante: all’uopo appare però opportuno evidenziarlo impiegando non solo i valori percentuali, ma anche i valori assoluti, al fine di garantire la massima comprensibilità della motivazione.
Orbene, l’importo a base di gara è € 7.283.517,22, di cui € 6.408.333,17 per lavori soggetti a ribasso ed € 875.184,05 per oneri della sicurezza non soggetti a ribasso: questi ultimi, quindi, come osservato al § 23 non sono da considerare nella formulazione del ribasso; rimangono quindi solamente € 6.408.333,17.
Su tale importo, parte ricorrente ha offerto un ribasso del 32,467%: il risultato è quindi € 4.327.739,64. Tale importo è stato reputato anormalmente basso (se si tenesse conto del solo importo relativo ai lavori sarebbe un ribasso effettivo del 48,277%, attesa la mancata modifica del costo della manodopera): ma d’altronde, lo stesso operatore economico, in sede di verifica dell’offerta, ha precisato che qualora si intendesse il ribasso nei termini prospettati dalla stazione appaltante «l’esecuzione dell’appalto non sarebbe economicamente sostenibile».
Difatti, il ribasso proposto dall’impresa ricorrente si è sviluppato in maniera differente, giungendo ad un risultato (in valore assoluto) ben superiore a quello pocanzi riportato: difatti, avendo scorporato il costo dalla manodopera dall’importo a base d’asta, si è riferito il ribasso percentuale a tale resto. Invero, sottraendo ad € 6.408.333,17, l’importo di € 2.385.779,27 (ossia il costo della manodopera), si giunge ad € 4.022.553,90, su cui applicare il ribasso del 32,467% giungendo ad € 2.716.551,33: sommando quindi il costo della manodopera (€ 2.385.779,27), si arriva ad € 5.102.330,60 che è effettivamente quanto dichiarato in sede di audizione durante la verifica dell’anomalia (€ 5.977.514,65, comprensivi degli oneri per la sicurezza). Appare tuttavia ictu oculi evidente che tale importo non sia il risultato dell’applicazione di un ribasso del 32,467%, bensí del 20,38% (difatti, € 5.102.330,60 è il risultato di un ribasso del 20,38% sulla base di gara fissata in € 6.408.333,17).
A questo punto, per garantire il favor partecipationis, il seggio di gara ha preferito, in luogo dell’esclusione, considerare l’effettiva volontà dell’operatore economico e, partendo dagli importi in valore assoluto, calcolare la percentuale di ribasso effettivamente proposta: essa è quindi il 20,38%. Solo in tal modo è stato possibile rendere omogenee le offerte formulate e quindi compararle.
Come può notarsi, quindi, l’operato della stazione appaltante è stato perfettamente legittimo, pienamente aderente alle regole primarie nonché alle disposizioni particolari di bando e disciplinare di gara, essendo la sua azione improntata ad uno spirito di leale collaborazione evitando l’esclusione della ricorrente, ma correggendo quello che è stato considerato un errore materiale.

TAR Catania, 18.11.2025 n. 3260

12.2. Privo di fondamento è anche il secondo motivo con cui la ricorrente lamenta la scelta del criterio di aggiudicazione del minor prezzo alla luce delle considerazioni di seguito esposte.
a) Sulla natura standardizzata del servizio:
Secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, dal quale il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi, va qualificato servizio standardizzato “un servizio che, per sua natura ovvero per la prestazione richiesta dalla stazione appaltante all’affidatario negli atti di gara, non possa essere espletato che in unica modalità; in questo caso, in effetti, l’utilizzo del criterio di aggiudicazione del prezzo più basso è giustificata dall’impossibilità di una reale comparazione tra la qualità delle offerte in sede di giudizio”(Cons. Stato, sez. V, 24 gennaio 2023, n. 782; 12 febbraio 2020, n. 1063; 18 febbraio 2018, n. 1099; Cons. Stato, sez. III, 13 agosto 2018, n. 1609).
Nella specie, l’attività richiesta all’aggiudicatario consiste nell’esecuzione di una prestazione, in parte di natura tecnico-gestionale ed in parte di natura intellettuale (docenza), avente ad oggetto l’esecuzione di attività che non richiedono tuttavia l’elaborazione di soluzioni personalizzate, diverse, caso per caso, per ciascun utente del servizio, contemplando, nella sostanza, l’esecuzione di compiti ripetitivi e standardizzati.
Secondo la definizione fornita dai dizionari, invero, il termine ‘standard’ viene attribuito ad un comportamento reso uguale ad un modello, privo di originalità.
Né può essere predicato che la prestazione ‘intellettuale’ per sua natura non può essere standardizzata, atteso che quando un servizio di natura intellettuale si caratterizza, come quello di specie, nell’esecuzione di attività dello stesso tenore, senza che si provveda alla elaborazione di soluzioni personalizzate, tale prestazione va ritenuta espressione di uno ‘standard’.
Ed invero, l’attività oggetto dell’appalto consiste nelle attività di progettazione, gestione ed esecuzione dei corsi di formazione in materia di tutela della salute e sicurezza sul luogo di lavoro del personale autista/soccorritore, nel rispetto di parametri predeterminati dalla normativa di settore e dalla lex specialis di gara.
Si tratta, in buona sostanza, dell’esecuzione di attività ripetitive, che non richiedono l’elaborazione di soluzioni ad hoc, diverse caso per caso, e per loro natura devono essere rese, nello stesso modo, per ciascun utente del servizio.
Nello stesso tempo, gli atti di gara palesano l’esistenza di un elevato grado di dettaglio delle prestazioni le quali, anche per quanto attiene a quelle intellettuali, risultano comunque standardizzate e sostanzialmente routinarie, sussistendo una piena e previa definizione delle stesse nella legge di gara.
Come si ricava dal capitolato tecnico, infatti, risultano previamente e pienamente definiti sia i contenuti minimi dei corsi di formazione (cfr. art. 4), che le caratteristiche e le modalità di erogazione di questi, dei quali sono dettagliatamente indicati i luoghi, la durata, la metodologia didattica, le dotazioni tecniche, i materiali didattici etc.(cfr articoli 2 e 5); tutti elementi e condizioni che contribuiscono a limitare i margini di personalizzazione per il gestore, escludendo in sostanza la possibilità di significativi margini qualitativi del sevizio appaltato.
Analogamente deve dirsi per quanto attiene alla attività di rendicontazione dei piani formativi, da effettuarsi nel rispetto delle rigide procedure previste dalla normativa di settore, nonchè dalle prescrizioni del manuale Fon.Ar.Com., parte integrante della legge di gara, così da consentire alla SEUS di accedere ai finanziamenti del fondo interprofessionale.
Come affermato dalla giurisprudenza “la scelta del criterio più idoneo per l’aggiudicazione di un appalto costituisce espressione tipica della discrezionalità amministrativa”, sindacabile solo per manifesta illogicità o travisamento dei fatti. Le stazioni appaltanti scelgono il criterio più adeguato in relazione alle caratteristiche dell’oggetto del contratto.
Nel caso di specie, l’Amministrazione – per tutto quanto sopra esposto – ha legittimamente individuato nel criterio del maggior ribasso la soluzione più idonea a soddisfare le esigenze della procedura, considerata la natura standardizzata delle prestazioni e l’urgenza di garantire la formazione del personale dell’emergenza-urgenza nel rispetto dei termini previsti per l’erogazione del finanziamento regionale (cfr. C.d.S., sez. III, 6 ottobre 2023, n. 8706).
In conclusione, nonostante l’art. 108 del D.Lgs. 36/2023 introduca una preferenza per il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, la scelta del criterio di aggiudicazione permane nella sfera di discrezionalità delle amministrazioni, tutto ciò consente di concludere che il servizio in esame va annoverato tra quelli cd. di carattere standardizzato, per i quali può trovare applicazione il criterio del maggior ribasso ai sensi dell’art. 108, comma 3, del D.Lgs. 36/2023.

Sui servizi ad alta intensità di manodopera:
Ad avviso del Collegio trova applicazione il diffuso orientamento giurisprudenziale, formatosi nella vigenza del precedente codice ma tuttora attuale, secondo cui i “costi della manodopera” – dei quali si impone ai concorrenti l’indicazione nell’offerta economica – sono solo i costi della manodopera “subordinata” ex art. 2094 c.c. e non anche dei lavoratori autonomi utilizzati dall’appaltatore (T.A.R. Puglia, Lecce, 2 novembre 2021, 1584; Consiglio di Stato, Sez. V, 3 novembre 2020, n. 6786; da ultimo richiamati anche da T.A.R. Sardegna 11 novembre 2024, n.794).
Ciò è chiaramente desumibile dal tenore letterale della previsione contenuta nell’art.108 comma 3 del D.Lgs. 36/2023, che appunto si esprime in termini di “manodopera”, concetto che evoca la sottoposizione del prestatore dell’attività lavorativa alle direttive del datore/imprenditore, e dal dato sistematico offerto dalla lettura in combinato disposto con l’art. 2 co. 1 lett. e) All. 1.I d.lgs. n. 36/2023 che definisce ad alta intensità di manodopera i “i contratti nei quali il costo della manodopera è pari o superiore al 50 per cento dell’imposto complessivo dei corrispettivi”, e con l’art. 41, comma 13, del D.Lgs. 36/2023 che menziona espressamente come parametro di determinazione del costo medio del lavoro “i valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative”, così lasciando intendere che il costo della manodopera, ed il concetto stesso di manodopera, debbano riferirsi solo ai rapporti di lavoro subordinato per la disciplina dei quali soltanto si applicano i CCNL (l’unica forma di lavoro, peraltro, in cui si può a rigore parlare di “datore” e non di “committente”, come nel caso del lavoro autonomo ex art. 2222 c.c.).
La restrizione al solo lavoro subordinato ex art. 2094 c.c. si spiega, peraltro, alla luce della “ratio” della disciplina in parola, che è quella di assicurare non solo la serietà ed affidabilità dell’offerta (che è messa in discussione dall’indicazione di costi anomali) ma anche la tutela della posizione del prestatore di lavoro che, nell’ipotesi di subordinazione, è di debolezza economica e giuridica. Analoghe esigenze non si pongono, al contrario, per il lavoro autonomo, il quale si caratterizza ex art. 2222 c.c. per l’“assenza di un vincolo di subordinazione” e che, per tale ragione, è storicamente estraneo alla legislazione speciale in materia lavoristica, rimanendo assoggettato alla sola disciplina codicistica.
Nella fattispecie il costo riferito ai docenti esterni (lavoratori autonomi), come risulta dai chiarimenti resi in sede di giustificazione dalla aggiudicataria, ammonta a € 74.880,00, mentre il monte costi della manodopera subordinata è di € 69.112,91, che incide per il 33,97% sul costo complessivo del servizio offerto (€ 203.457,70); conseguentemente, per quanto sopra esposto, deve escludersi che il servizio in questione rientri tra quelli ad alta intensità di manodopera.

Consiglio di Stato, sez. V, 11.11.2025 n. 8798

Con il settimo ed ultimo motivo di appello si sostiene, infine, che non sarebbe stata comunque effettuata alcuna verifica, ad opera della stazione appaltante e a carico della aggiudicataria RR, circa la congruità dei costi della manodopera. Osserva al riguardo il collegio che:
Va innanzitutto condivisa l’affermazione del giudice di primo grado secondo cui l’art. 108, comma 9, del nuovo Codice dei contratti di cui al decreto legislativo n. 36 del 2023, a differenza dell’art. 95, comma 10, di quello precedente (decreto legislativo n. 50 del 2016), “non reca più la necessità generalizzata di procedere alla verifica d’ufficio dei costi della manodopera”;
Né, d’altra parte, la difesa di parte appellante si è premurata di dimostrare in alcun modo l’incongruità dei costi della manodopera e dunque la conseguente insostenibilità dell’offerta economica nel suo complesso (cfr. pagg. 23-25 atto di appello introduttivo);
Per tali ragioni, anche tale motivo di appello deve pertanto essere respinto.

Consiglio di Stato, sez. V, 23.10.2025 n. 8225

8.2. La lex specialis della gara in questione ha fissato l’importo a base d’asta in € 164.775,00 (€ 166.075,00 – € 1.300,00), al netto degli oneri per la sicurezza (non soggetti a ribasso) e comprensivo del costo della manodopera, determinato complessivamente in € 64.500,00.
Nel bando e nel disciplinare di gara è altresì precisato, al punto 4, che “il Partecipante potrà procedere ad un ribasso che includa anche il costo della manodopera, purché debitamente giustificato”.
8.3. Ai sensi dell’art. 41 comma 14 del d. lgs. n. 36 del 2023, per quanto di interesse in questa sede:
– “Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera”;
– “I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso”;
– “Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.
L’art. 41 comma 14 del d. lgs. n. 36 del 2023 sancisce quindi l’obbligo della stazione appaltante di quantificare e indicare separatamente, negli atti di gara, i costi della manodopera che, tuttavia, continuano a far parte dell’importo a base di gara, su cui quantificare il ribasso offerto dall’operatore per definire l’importo contrattuale (“l’importo a base di gara -ai sensi del primo periodo – comprende anche i costi della manodopera”, così Cons. St., sez. V, 2 luglio 2025 n. 5712, 29 aprile 2025 n. 3611, 19 novembre 2024 n. 9255 e 9 giungo 2023 n. 5665).
La conseguenza è che:
– il ribasso è calcolato sull’importo complessivo a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera;
– i costi della manodopera sono indicati separatamente dalla stazione appaltante.
L’obbligo della stazione appaltante di indicare separatamente i costi della manodopera convive quindi con un importo ribassabile che li comprende.
L’indicazione separata dei costi della manodopera è volta a “imporre una maggiore trasparenza all’azione amministrativa”, rafforzando la tutela della manodopera e a “fare in modo che gli operatori economici parametrino i propri costi della manodopera a quelli indicati dalla stazione appaltante, in modo da responsabilizzare gli stessi” (Cons. St., sez. V, 2 luglio 2025 n. 5712).
Specularmente l’operatore economico, oltre a indicare il ribasso sull’importo a base d’asta, indica separatamente i costi della manodopera: in base all’art. 91 comma 5 secondo periodo del d. lgs. n. 36 del 2023 “Nelle offerte l’operatore economico dichiara alla stazione appaltante il prezzo, i costi del personale e quelli aziendali per la sicurezza” e, in base all’art. 108 comma 9 del d. lgs. n. 36 del 2023, “Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e di sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale”.
L’indicazione separata, da parte dell’offerente, del costo della manodopera offerto rispetto al ribasso sull’importo a base d’asta trova la propria ratio nel consentire allo stesso di comunicare alla stazione appaltante, sin dalla presentazione dell’offerta, se intende applicare il ribasso offerto, da calcolare sull’intero importo a base d’asta (comprensivo del costo della manodopera), anche al costo della manodopera o soltanto alle diverse voci dell’importo complessivo a base d’asta (se capienti).
Risulta quindi confermata, anche per tale via, la tutela che il d. lgs. n. 36 del 2023 intende assicurare alla manodopera, atteso che il concorrente è tenuto a valutare ex ante i relativi costi e a predeterminarli, assumendosi la responsabilità della scelta.
Ne deriva che l’operatore economico, fermo restando che la percentuale di ribasso va calcolata sull’intero importo a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera, può decidere di offrire un costo della manodopera inferiore a quello quantificato dalla stazione appaltante, dovendo, in tal caso, giustificarne i razionali, ma non è tenuto a farlo se non osta il tenore della legge di gara, considerando anche l’importo complessivo a base d’asta e la composizione dello stesso.

Consiglio di Stato, sez. III, 20.10.2025 n. 8098

9.2. La questione è già stata esaminata e superata in sentenza con argomentazioni che non ricevono adeguata confutazione in questa sede: la fallacia insita nel ragionamento della parte appellante – già evidenziata dal TAR – è infatti quella di confondere il “costo delle assenze” dei lavoratori (comunque da retribuire, dunque non eludibile) con il costo delle sostituzioni da sostenere per rimpiazzare il personale assente, ritenendo quest’ultima voce idonea a coprire anche la prima. Tuttavia non è così, in quanto trattasi di “.. due fattori dell’appalto del tutto distinti, quali il costo delle ferie ed il costo delle sostituzioni: solo il secondo può essere obliterato se le ferie vengono godute nel periodo estivo, ma non il primo, che deve comunque considerarsi” (Cons. Stato, sez. V, 1497/2024; negli stessi termini, id., sez. V, 9122/2023).
9.3. Sulla base di questa traccia logica, il TAR ha condivisibilmente osservato che “il costo medio copre (non solo i costi delle sostituzioni, ma anche) il costo delle ore non lavorate che vanno ugualmente retribuite. Come sottolineato dal verificatore “l’utilizzo del numero di ore mediamente lavorate come divisore” nel calcolo del costo orario consente di tenere conto sia dei costi per la retribuzione delle ore di assenza del personale “ordinario”, sia dei costi per il personale “di sostituzione” necessario a garantire la continuità del servizio” (cfr. relazione di verificazione, pag. 18). Ciò in quanto non vi è corrispondenza biunivoca fra la determinazione del trattamento economico (che deve tenere conto delle ore annue teoriche, comprensive di ferie, festività, festività soppresse, riduzione dell’orario contrattuale, assemblee e permessi sindacali, diritto allo studio, malattie infortuni e maternità, formazione e permessi, per un totale complessivo di 2088 ore) e la determinazione del costo – per il datore di lavoro – di un’ora effettivamente lavorata, che deve includere, al proprio interno, anche la frazione di retribuzione spettante per le ore annue mediamente non lavorate, in quanto già presa in considerazione nel trattamento annuo complessivo di ciascun lavoratore, considerato per categoria e livello (Cons. Stato, sez. V, 4969/2006). In altri termini, sul datore di lavoro un’ora effettivamente lavorata grava, in termini di costo, per un ammontare frazionario di un importo che è già comprensivo di tutti gli elementi considerati nell’apposita tabella (retribuzione annua, con le incidenze derivanti dagli oneri aggiuntivi, oneri previdenziali e assistenziali, oneri fiscali) in ragione del monte teorico di 2088 ore annuo. Calcolando il costo medio orario del lavoro mediante l’operazione costo medio annuo complessivo/ore lavorabili (o teoriche) in luogo delle ore lavorate si ottiene un costo medio orario inferiore che però non include il costo relativo alle ore non lavorate, che devono comunque essere retribuite ex lege, in quanto attinenti ad istituti inderogabili (ferie, malattie, permessi, maternità ecc.), In tal senso è stato precisato (Consiglio di Stato, sez. V. 18 novembre 2021, n. 7716) che “le ore non lavorate concorrono a determinare le ore complessivamente e obbligatoriamente ex lege da retribuire al singolo dipendente” e che “il costo delle sostituzioni costituisce un’ulteriore componente del costo del lavoro, aggiuntiva e non sostitutiva del costo sostenuto dall’impresa per le ore non lavorate dai dipendenti, che devono comunque essere retribuiti” ciò in quanto “la retribuzione ed il costo medio del lavoro sono due cose diverse: la prima va corrisposta al lavoratore anche quando è assente per ferie, permessi o altre ragioni giustificate, mentre il secondo ricomprende, oltre alla prima, anche il costo aggiuntivo connesso alla necessità di sostituire il personale dipendente legittimamente assente” (cfr. capo 14 della sentenza impugnata).