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Sentenze

Criteri Ambientali Minimi in caso di Accordo Quadro

Consiglio di Stato, sez. III, 20.03.2023 n. 2795

3.4. Osserva al riguardo preliminarmente la Sezione che, nell’ottica del perseguimento di obiettivi per uno sviluppo sostenibile, il legislatore ha introdotto principi immanenti al sistema delle procedure di evidenza pubblica, che ogni stazione appaltante ha l’obbligo di rispettare (Consiglio di Stato, Sezione III, n. 8773/2022).
L’articolo 34 del decreto legislativo 28 aprile 2016, n. 50, stabilisce quanto segue:
“1. Le stazioni appaltanti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi ambientali previsti dal Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione attraverso l’inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi adottati con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e conformemente, in riferimento all’acquisto di prodotti e servizi nei settori della ristorazione collettiva e fornitura di derrate alimentari, anche a quanto specificamente previsto nell’articolo 144.
2. I criteri ambientali minimi definiti dal decreto di cui al comma 1, in particolare i criteri premianti, sono tenuti in considerazione anche ai fini della stesura dei documenti di gara per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’articolo 95, comma 6. Nel caso dei contratti relativi alle categorie di appalto riferite agli interventi di ristrutturazione, inclusi quelli comportanti demolizione e ricostruzione, i criteri ambientali minimi di cui al comma 1, sono tenuti in considerazione, per quanto possibile, in funzione della tipologia di intervento e della localizzazione delle opere da realizzare, sulla base di adeguati criteri definiti dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare.
3. L’obbligo di cui ai commi 1 e 2 si applica per gli affidamenti di qualunque importo, relativamente alle categorie di forniture e di affidamenti di servizi e lavori oggetto dei criteri ambientali minimi adottati nell’ambito del citato Piano d’azione”.
Le procedure di scelta del contraente sono indette mediante bandi di gara, che, redatti in conformità di quelli tipo adottati da ANAC, devono contenere, ai sensi dell’articolo 71 del codice dei contratti pubblici, “altresì i criteri ambientali minimi di cui all’articolo 34”.
In questa prospettiva, indipendentemente dalla classificazione sub A o B del modello contenuto nel decreto CAM, non residua alcun dubbio che i criteri ambientali minimi debbano ab origine essere contenuti nei bandi di gara, data la natura cogente delle disposizioni che ne impongono l’introduzione.
Non assume rilievo, infatti, la circostanza che il d.m. 7 marzo 2012, nel dettare i criteri ambientali minimi da inserire nei bandi di gara della Pubblica Amministrazione per l’acquisto di servizi energetici per gli edifici, abbia anche introdotto una individuazione differenziata tra criteri applicabili, distinguendo un “caso A”, ricorrente quando “la stazione appaltante pubblica non dispone di dati e informazioni, sugli impianti e gli edifici che utilizzano, sufficienti a stabilirne la conformità alle leggi vigenti ed i livelli di prestazione energetica ed a consentire la valutazione tecnico-economica di interventi di riduzione dei consumi di energia e più in generale degli impatti ambientali” ed un “caso B”, che ricorre quando “la stazione appaltante pubblica dispone già di diagnosi e certificazioni energetiche degli impianti e degli edifici e la procedura d’appalto è finalizzata a stipulare un contratto servizio energia o un contratto servizio energia plus”.
Né, da questo punto di vista, può indurre a conclusioni differenti il rilievo che, nel caso in esame, la gara sia stata bandita sulla base dell’articolo 3, comma 1, lettera ccc), del decreto legislativo n. 50/2016, a mente del quale “rientrano tra gli strumenti di acquisto:
1) le convenzioni quadro di cui all’articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, stipulate, ai sensi della normativa vigente, da CONSIP S.p.A. e dai soggetti aggregatori;
2) gli accordi quadro stipulati da centrali di committenza quando gli appalti specifici vengono aggiudicati senza riapertura del confronto competitivo;
3) il mercato elettronico realizzato da centrale di committenza nel caso di acquisti effettuati a catalogo”.
[…]
3.5. Il mancato inserimento della relativa documentazione nella documentazione di gara fin dal momento della sua indizione costituisce un obbligo indefettibile per la stazione appaltante, il cui mancato assolvimento determina l’illegittimità del bando e dell’intera procedura.
[…]
La Sezione ha già osservato che la ratio dell’intero impianto normativo risiede nel duplice obiettivo di consentire agli operatori economici di formulare un’offerta consapevole ed adeguata sulla base di tutti gli elementi, compresi i CAM, che la stazione appaltante deve mettere a disposizione, e di garantire, al contempo, che la norma di cui all’articolo 34 del codice dei contratti pubblici e l’istituto da essa disciplinato contribuiscano “a connotare l’evoluzione del contratto d’appalto pubblico da mero strumento di acquisizione di beni e servizi a strumento di politica economica: in particolare, come affermato in dottrina, i cc.dd. green public procurements si connotano per essere un ” (Consiglio di Stato, Sezione III, 14 ottobre 2022, n. 8773), atteso che, come rilevato da questo Consiglio con la citata sentenza n. 972/2021, le disposizioni in materia di C.A.M., “lungi dal risolversi in mere norme programmatiche, costituiscono in realtà obblighi immediatamente cogenti per le stazioni appaltanti, come si desume plasticamente dal terzo comma dell’art. 34, il quale sancisce che “L’obbligo di cui ai commi 1 e 2 si applica per gli affidamenti di qualunque importo, relativamente alle categorie di forniture e di affidamenti di servizi e lavori oggetto dei criteri ambientali minimi adottati nell’ambito del citato Piano d’azione”” e che “la politica nazionale in materia di appalti pubblici verdi sia incisiva non solo nell’obiettivo di ridurre gli impatti ambientali, ma nell’obiettivo di promuovere modelli di produzione e consumo più sostenibili, “circolari” e nel diffondere l’occupazione “verde”” (Consiglio di Stato, Sezione V, 5 agosto 2022, n. 6934).

Sentenze

Criteri Ambientali Minimi CAM – Obbligatorietà – Omesso richiamo – Integrazione ab externo della lex specialis (art. 34 d.lgs. n. 50/2016)

Consiglio di Stato, sez. V, 10.11.2022 n. 9879

4.1. In tema di disposizioni normative in materia di CAM, costituenti espressione del considerando 37 della direttiva 24/2014/UE, la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (da ultimo, III, 14 ottobre 2022 n. 8773; ma vedasi anche V, 26 aprile 2022 n. 3197; 3 febbraio 2021 n. 972), ha chiarito che le relative prescrizioni non si risolvono in mere norme programmatiche, bensì costituiscono obblighi immediatamente cogenti per le stazioni appaltanti, come si desume dall’art. 34 comma 3 del d.lgs. 50/2016 che sancisce che “L’obbligo di cui ai commi 1 e 2 si applica per gli affidamenti di qualunque importo, relativamente alle categorie di forniture e di affidamenti di servizi e lavori oggetto dei criteri ambientali minimi adottati nell’ambito del citato Piano d’azione”. La ratio dell’obbligatorietà dei CAM sta nell’esigenza di garantire che la politica nazionale in materia di appalti pubblici verdi sia incisiva non solo nell’obiettivo di ridurre gli impatti ambientali, ma anche in quello di promuovere modelli di produzione e consumo più sostenibili, “circolari” e nel diffondere l’occupazione “verde” (Cons. Stato, V, 5 agosto 2022 n. 6934).
4.2. L’obbligatorietà di detti criteri e le gravi conseguenze che se ne devono trarre nella sede giudiziale di valutazione di legittimità delle procedure pubbliche di affidamento che non ne tengano debito conto depongono nel senso, seguito dalla sentenza impugnata, di valutare la questione del loro recepimento nella legge di gara sotto il profilo sostanziale, piuttosto che sotto il profilo formale del loro richiamo.
Tanto anche in disparte l’orientamento, espresso in tema di CAM, secondo cui le prescrizioni ministeriali, quali disposizioni sovraordinate obbligatorie, nell’ipotesi di omesso richiamo, integrano ab externo la lex specialis (C.G.A.R.S., 19 aprile 2022 n. 495; Cons. Stato, III, 21 gennaio 2022 n. 397).

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Criteri Ambientali Minimi (CAM) – Obbligo di inserimento fin dalla definizione dell’ appalto – Sussiste – Green public procurement – Funzione (art. 34 d.lgs. n. 50/2016)

Consiglio di Stato, sez. III, 14.10.2022 n. 8773

La più volte citata sentenza n. 972/2021 di questo Consiglio di Stato ha, al contrario, chiaramente affermato che le disposizioni in materia di C.A.M., “lungi dal risolversi in mere norme programmatiche, costituiscono in realtà obblighi immediatamente cogenti per le stazioni appaltanti, come si desume plasticamente dal terzo comma dell’art. 34, il quale sancisce che “L’obbligo di cui ai commi 1 e 2 si applica per gli affidamenti di qualunque importo, relativamente alle categorie di forniture e di affidamenti di servizi e lavori oggetto dei criteri ambientali minimi adottati nell’ambito del citato Piano d’azione”.
Anche la dottrina ha chiaramente argomentato che la peculiarità innovativa del dato normativo in esame è data dalla doverosità dell’inserimento del requisito ambientale già nel “momento della definizione dell’oggetto dell’appalto”.
La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato è pacifica nel rinvenire la ratio dell’obbligatorietà dei criteri ambientali minimi nell’esigenza di garantire “che la politica nazionale in materia di appalti pubblici verdi sia incisiva non solo nell’obiettivo di ridurre gli impatti ambientali, ma nell’obiettivo di promuovere modelli di produzione e consumo più sostenibili, “circolari” e nel diffondere l’occupazione “verde” (così, da ultimo, la sentenza n. 6934/2022).
La previsione in parola, e l’istituto da essa disciplinato, contribuiscono dunque a connotare l’evoluzione del contratto d’appalto pubblico da mero strumento di acquisizione di beni e servizi a strumento di politica economica: in particolare, come affermato in dottrina, i cc.dd. green public procurements si connotano per essere un “segmento dell’economia circolare”.
Ne consegue che non possono ritenersi rispettate tali previsioni allegando il generico rinvio della legge di gara alle disposizioni vigenti, ovvero opponendo in memoria – in un’ottica di risultato – che l’aggiudicataria avesse comunque “offerto in gara prodotti biologici e possiede certificazioni idonee a minimizzare l’impatto ambientale nella fase esecutiva della commessa”.

Sentenze

Criteri ambientali minimi (CAM) – Segmento procedurale in cui sussiste obbligo di rispetto e corrispondenti verifiche (art. 34 d.lgs. n. 50/2016)

Consiglio di Stato, sez. III, 21.01.2022 n. 397

L’art. 34, comma 1, d.lvo n. 50/2016 prevede che “le stazioni appaltanti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi ambientali previsti dal Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione attraverso l’inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi adottati con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare…”.
In base al comma 2, invece, “i criteri ambientali minimi definiti dal decreto di cui al comma 1, in particolare i criteri premianti, sono tenuti in considerazione anche ai fini della stesura dei documenti di gara per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’articolo 95, comma 6”.
L’art. 71, comma 1, quarto periodo, d.lvo cit., a sua volta, dispone che i bandi di gara, da redigere conformemente ai bandi tipo adottati dall’ANAC, “contengono altresì i criteri ambientali minimi di cui all’articolo 34”.
Le norme citate, al fine di orientare l’azione della P.A., quale si esplica nello svolgimento delle procedure di evidenza pubblica funzionali all’acquisizione di forniture, servizi e lavori, all’osservanza di criteri di sostenibilità ambientale, impongono alla stessa di adeguare la lex specialis della gara – sia relativamente alle prescrizioni intese a conformare la prestazione e la sua esecuzione alle specifiche esigenze della stazione appaltante, sia con riguardo alle clausole di carattere premiante – ai “criteri ambientali minimi adottati con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare”.
Discende da tale rilievo che, al fine di individuare il livello procedurale cui avere riguardo nel compimento delle verifiche inerenti al rispetto dei criteri ambientali minimi de quibus, oltre che determinare il contenuto specifico di tali criteri, occorre riferirsi principalmente alle prescrizioni ministeriali cui le norme citate integralmente rinviano: prescrizioni, giova precisare, che, nell’ipotesi di omesso richiamo da parte della lex specialis, sono suscettibili di integrarla ab externo, al fine di conformarla alle disposizioni di legge sovraordinate.
[…]
Ebbene, l’analisi dei “criteri ambientali minimi” e delle modalità di verifica del relativo rispetto consente di affermare che, in linea generale, questa può collocarsi nella fase di espletamento della gara (con i connessi oneri dichiarativi e documentali in capo ai concorrenti) ovvero nella fase della esecuzione della prestazione contrattuale: tanto si evince dalla previsione, innanzi richiamata e contenuta nelle premesse dell’allegato descrittive dell’impostazione seguita nella formulazione dei “criteri”, secondo cui la «verifica» riporta, a seconda del criterio ambientale che venga in considerazione, “le informazioni e la documentazione da allegare in sede di partecipazione alla gara, i mezzi di prova richiesti, e le modalità per effettuare le verifiche in sede di esecuzione contrattuale”.
[…]
Deve invero rilevarsi che anche la norma suindicata correla il rispetto dei criteri ambientali alla fase della progettazione, con la conseguenza che, laddove essa si collochi, come nella fattispecie in esame, nella fase successiva all’affidamento, è in relazione a tale fase (ovvero, va precisato ancora una volta, post-affidamento) che deve essere assicurato, anche attraverso le pertinenti “verifiche” come previste dal d.m. in esame, il rispetto di quei criteri.
[…]
Deve solo aggiungersi che gli esposti esiti interpretativi sono in linea con le pregresse acquisizioni giurisprudenziali, avendo già questo giudice di appello affermato che “come appare evidente dalla disposizione normativa succitata (art. 34 d.lvo n. 50/2016, n.d.e.), nonché del d.m. 11 gennaio 2017, è indispensabile il rispetto dei criteri minimi ambientali in fase di progettazione esecutiva, mentre solo l’offerta di condizioni superiori rispetto a quelle minime può costituire criterio premiante, in quanto variante migliorativa” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, n. 1748 del 18 marzo 2019).

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Criteri Ambientali Minimi (CAM) : obbligo non sussiste in caso di affidamenti in house

Consiglio di Stato, sez. IV, 22.10.2021 n. 7093

28.2. Il Collegio osserva che i criteri ambientali minimi (CAM) afferiscono a livelli di regolazione minimi che, tuttavia, non rispondono a un principio di diritto comunitario, il quale, come è noto, vincola gli Stati membri all’attuazione delle direttive, lasciandoli liberi di scegliere la forma e i mezzi ritenuti più opportuni per raggiungere i risultati prefissati.
L’obbligo dei CAM intende, infatti, garantire che la politica nazionale in materia di appalti pubblici verdi sia incisiva non solo nell’obiettivo di ridurre gli impatti ambientali, ma nell’obiettivo di promuovere modelli di produzione e consumo più sostenibili.
L’applicazione dei Criteri Ambientali Minimi risponde, dunque, alla valorizzazione della qualità ambientale e al rispetto dei criteri sociali nonché alla all’esigenza della Pubblica amministrazione di razionalizzare i propri consumi, riducendone ove possibile la spesa, ciò tenendo conto delle indicazioni della Commissione Europea.
Nel nostro ordinamento, i CAM sono stati introdotti con l’art. 18 della Legge 28 dicembre 2015 n. 221 e, successivamente, con l’art. 34, D.Lgs n. 50 del 2016, recante “Criteri di sostenibilità energetica e ambientale”.
Le suddette norme – espressione della libertà dell’ordinamento nazionale di scegliere la forma e i mezzi ritenuti più opportuni per raggiungere i risultati prefissati – hanno stabilito che le stazioni appaltanti. nell’acquisto di beni, lavori e servizi rientranti nelle categorie individuate dal PAN GPP, sono obbligate ad inserire nei bandi – a prescindere dal valore dell’importo – le specifiche tecniche e le clausole contrattuali individuate dai CAM.
Sotto questo profilo, il Collegio non ravvede profili di manifesta irragionevolezza della norma contenuta nell’art. 34 del D.Lgs n. 50/2016, laddove essa prevede l’obbligo di inserire i CAM (soltanto) nelle procedure di evidenza pubblica, ciò in quanto dette clausole contrattuali rappresentano un costo per l’operatore di mercato che, al momento della progettazione di una procedura ad evidenza pubblica, è giusto venga debitamente considerato dalla stazione appaltante nella determinazione dell’importo a base di gara (v. Cons. St., sentenza n. 8088 del 27 novembre 2019).
Situazione, questa, ontologicamente non comprabile con l’affidamento in house, la cui procedura sconta il diverso e peculiare criterio applicativo contenuto nell’art. 192, comma 2, del Codice dei contratti, sotto il profilo specifico e caratterizzante della “motivazione rafforzata” – non richiesta nell’ipotesi di scelta al mercato concorrenziale – e sulla cui legittimità si è già pronunciata la Corte costituzionale con sentenza n. 100 del 2020 riscontrandola conforme allo Statuto
29. La norma in esame neppure viola il diritto eurounitario.
29.1. La Corte di giustizia dell’Unione europea ha ribadito che dal principio di libera autorganizzazione delle autorità pubbliche (di cui al quinto considerando della direttiva 2014/24/UE e all’art. 2, paragrafo 1, della direttiva 2014/23 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione) discende la «libertà degli Stati membri di scegliere il modo di prestazione di servizi mediante il quale le amministrazioni aggiudicatrici provvederanno alle proprie esigenze» e, conseguentemente, quel principio «li autorizza a subordinare la conclusione di un’operazione interna all’impossibilità di indire una gara d’appalto e, in ogni caso, alla dimostrazione, da parte dell’amministrazione aggiudicatrice, dei vantaggi per la collettività specificamente connessi al ricorso all’operazione interna» (Corte di giustizia, nona sezione, ordinanza 6 febbraio 2020, in cause da C-89/19 a C-91/19, Rieco spa, resa su rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato, sezione quinta, con ordinanze 7 gennaio 2019, n. 138 e 14 gennaio 2019, n. 293 e n. 296; nello stesso senso, Corte di giustizia, quarta sezione, sentenza 3 ottobre 2019, in causa C-285/18, Irgita); con ciò, mostrando di valorizzare soprattutto l’aspetto connesso ai “vantaggi per la collettività” nel fare ricorso all’affidamento in house, mercè l’evidenziazione delle ragioni e finalità che giustificano tale scelta, anche sul piano della convenienza economica e della sostenibilità finanziaria, nonché di gestione diretta o esternalizzata del servizio affidato (v. anche Corte cost. n. 100/2020).
29.2. Nello stesso senso, anche C.G.U.E., con la decisione 6 febbraio 2020 Direttiva 2014/24/UE, ha chiarito che la libertà di autorganizzazione salvaguardata dalla Direttiva 2014/24/UE non osta ad una normativa interna che subordini l’affidamento in house alla “dimostrazione da parte dell’amministrazione aggiudicatrice dei vantaggi per la collettività specificamente connessi al ricorso all’operazione interna”.

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Criteri ambientali minimi (CAM) – Impegno del concorrente al rispetto in fase di esecuzione – Insufficienza – Verifica in sede di gara – Necessità (art. 34 d.lgs. n. 50/2016)

TAR Firenze, 02.08.2021 n. 9140

8.1. Occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 34, comma 1, del Codice dei contratti pubblici, “Le stazioni appaltanti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi ambientali previsti dal Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione attraverso l’inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi adottati con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (…)”.
Il comma 2 del medesimo articolo prevede che “I criteri ambientali minimi definiti dal decreto di cui al comma 1, in particolare i criteri premianti, sono tenuti in considerazione anche ai fini della stesura dei documenti di gara per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’articolo 95, comma 6 (…)”, mentre il successivo comma 3 stabilisce che “L’obbligo di cui ai commi 1 e 2 si applica per gli affidamenti di qualunque importo, relativamente alle categorie di forniture e di affidamenti di servizi e lavori oggetto dei criteri ambientali minimi adottati nell’ambito del citato Piano d’azione”.

8.2. Il “Piano d’azione” richiamato dall’articolo 34 del Codice dei contratti pubblici è previsto dai commi 1126 e 1127 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007).
In particolare, il comma 1126 stabilisce l’approvazione di un “Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione”, il quale è “predisposto dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con i Ministri dell’economia e delle finanze e dello sviluppo economico, d’intesa con le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, e sottoposto alla approvazione dalla CONSIP Spa, costituita in attuazione del decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 414” e “prevede l’adozione di misure volte all’integrazione delle esigenze di sostenibilità ambientale nelle procedure di acquisto di beni e servizi delle amministrazioni competenti, sulla base dei seguenti criteri: a) riduzione dell’uso delle risorse naturali; b) sostituzione delle fonti energetiche non rinnovabili con fonti rinnovabili; c) riduzione della produzione di rifiuti; d) riduzione delle emissioni inquinanti; e) riduzione dei rischi ambientali”.
Secondo quanto stabilito dal successivo comma 1127, “Il piano di cui al comma 1126 indica gli obiettivi di sostenibilità ambientale da raggiungere per gli acquisti nelle seguenti categorie merceologiche: a) arredi; b) materiali da costruzione; c) manutenzione delle strade; d) gestione del verde pubblico; e) illuminazione e riscaldamento; f) elettronica; g) tessile; h) cancelleria; i) ristorazione; l) materiali per l’igiene; m) trasporti”.
Il “Piano d’azione”, effettivamente approvato con decreto ministeriale 11 aprile 2008 e successivamente aggiornato con decreto ministeriale 10 aprile 2013, ha previsto il rinvio ad appositi decreti emanati dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare l’individuazione di un set di criteri ambientali “minimi” (c.d. CAM) per ciascuna tipologia di acquisto che ricade nell’ambito delle categorie merceologiche individuate (§ 4.1, come sostituito dal d.m. 10.4.2013); categorie tra le quali rientra quella relativa a “prodotti tessili e calzature” (cfr. § 3.6).

8.3. Il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (oggi Ministero della transizione ecologica) ha quindi provveduto a determinare, con le modalità previste, i criteri ambientali minimi relativi alle diverse categorie merceologiche e, in particolare – per quanto qui rileva – ha approvato con decreto ministeriale 17 maggio 2018, pubblicato sulla Gazzetta ufficiale 31 maggio 2018, n. 125, i “Criteri ambientali minimi per la fornitura di calzature da lavoro non dpi e dpi, articoli e accessori di pelle”.
[…]

10.2. Si rileva, in effetti, che l’aggiudicataria non ha prodotto quando specificamente richiesto dalla lex specialis di gara, in conformità al decreto ministeriale 17 maggio 2018, al fine di dimostrare la conformità del prodotto e dei propri processi produttivi ai criteri ambientali minimi, bensì soltanto una dichiarazione sostitutiva di certificazione, con la quale si è impegnata ad assicurare il rispetto dei suddetti criteri in fase esecutiva.
[…]

10.3. Emerge da quanto riportato che effettivamente l’offerta di -Omissis- non presentava gli elementi prescritti dalla lex specialis di gara, in conformità al decreto ministeriale 17 maggio 2018, che ha determinato i CAM relativi alla specifica categoria merceologica. Circostanza, questa, che avrebbe dovuto comportare l’esclusione dell’operatore dalla gara.
Del resto, che tale conseguenza possa derivare dalla mancata produzione della documentazione attestante il rispetto dei CAM è stato già affermato dalla giurisprudenza (cfr. TRGA Trentino-Alto Adige, Trento, 14 maggio 2020, n. 66; Id. 18 dicembre 2019, n. 168; TAR Toscana, Sez. III, 20 febbraio 2020, n. 225).
[…]

10.4.2. Quanto al momento in cui deve essere verificato il rispetto dei suddetti criteri, deve osservarsi che, con specifico riferimento ai CAM relativi alla categoria merceologica oggetto del presente giudizio, la suddetta valutazione è stata già compiuta dal decreto ministeriale 17 maggio 2018, il quale – come sopra detto – ha distintamente indicato le “Specifiche Tecniche”, il cui possesso deve essere dimostrato in sede di offerta con le modalità stabilite, rispetto ai “Criteri premianti”, che l’Amministrazione può prendere in considerazione ai fini dell’attribuzione di un punteggio aggiuntivo, e alle “Condizioni di esecuzione/clausole contrattuali”, il cui rispetto va quindi accertato soltanto in fase esecutiva.
Le “Specifiche Tecniche” fanno riferimento, quanto alla dimostrazione dei requisiti, al soggetto “offerente” e indicano, talora, alla necessità di comprovare determinati elementi “nell’anno precedente l’offerta”.
Risulta, inoltre, che il decreto ministeriale abbia preso in considerazione l’onerosità insita nella prova di determinate “Specifiche Tecniche”, stabilendone l’applicazione soltanto al di sopra di una certa soglia di valore dell’affidamento.
D’altro canto, il recepimento delle prescrizioni contenute nel decreto ministeriale 17 maggio 2018 non è avvenuto in modo acritico da parte dell’Amministrazione, la quale ha opportunamente selezionato – trasfondendoli nel più volte richiamato Capo IX delle Specifiche tecniche – i soli requisiti ritenuti pertinenti rispetto alla commessa.
Come sopra detto, peraltro, anche le prescrizioni contenute nel predetto Capo IX ai fini della prova del rispetto dei CAM sono costantemente riferite all’operatore “offerente”, secondo quanto sopra riportato, e non all’aggiudicatario o all’esecutore della commessa.
Ne consegue che, sia in considerazione della lettera e dell’articolazione sistematica interna del decreto ministeriale 17 maggio 2018, sia anche in base alla formulazione del Capo IX delle Specifiche tecniche della lex specialis della procedura, non possa dubitarsi che il rispetto delle prescrizioni in esame dovesse essere comprovato in sede di gara, con le modalità specificamente prescritte, senza che tale dato possa essere posto nel nulla dalla mera circostanza che la presentazione della documentazione a comprova dei CAM non fosse specificamente riepilogata tra i documenti da produrre a pena di esclusione. Non a caso, la controinteressata si è avvalsa della possibilità di inserimento telematico di “eventuale ulteriore documentazione tecnica” proprio per la presentazione di quanto a suo avviso ritenuto utile per dimostrare il rispetto dei criteri ambientali minimi.
10.4.3. Prova troppo, poi, l’affermazione secondo la quale l’interpretazione della Commissione – che ha ritenuto sufficiente un mero impegno dell’aggiudicatario a dimostrare il possesso dei CAM in sede esecutiva – andrebbe a beneficio della concorrenza.
È sufficiente osservare, infatti, come un’interpretazione della lex specialis di gara contraria al tenore testuale delle Specifiche tecniche e del decreto ministeriale 17 maggio 2018 finisca potenzialmente per favorire chi abbia partecipato alla gara, pur non essendo in grado di dimostrare l’osservanza dei CAM, rispetto a chi se ne sia astenuto, a fronte di previsioni che prescrivevano univocamente di comprovare nell’ambito della procedura, con specifiche modalità, determinati requisiti del prodotto finito e dei processi produttivi.
Il favor per la concorrenza non può, infatti, essere disgiunto dal necessario rispetto della par condicio tra gli operatori, la quale impone di non attribuire agli atti di gara una portata diversa rispetto a quella obiettivamente evincibile dal loro tenore testuale. Costituisce, infatti, ius receptum il principio secondo il quale “Le preminenti esigenze di certezza connesse allo svolgimento delle procedure concorsuali di selezione dei partecipanti impongono di ritenere di stretta interpretazione le clausole del bando di gara: ne va perciò preclusa qualsiasi lettura che non sia in sé giustificata da un’obiettiva incertezza del loro significato letterale” (Cons. Stato, Sez. V, 12 settembre 2017, n. 4307; nello stesso senso, ex multis, Id., 2 dicembre 2019, n. 8237).

Sentenze

Criteri ambientali minimi – Elementi essenziali dell’offerta – Non costituisono requisiti di partecipazione nè di esecuzione (art. 34 d.lgs. n. 50/2016)

TAR Napoli, 08.03.2021 n. 1529

I criteri ambientali minimi non possono essere qualificati in senso proprio come requisiti, né di partecipazione, né di esecuzione; non di partecipazione, dal momento che questi afferiscono al concorrente, sia in quanto operatore economico (cd. requisiti generali), sia quale imprenditore del settore (cd. requisiti speciali); i requisiti di esecuzione sono invece condizioni soggettive ed oggettive dell’appaltatore, previsti onde assicurare il puntuale adempimento di obbligazioni inerenti al contratto pubblico per cui è stata indetta gara; in tal senso, essi sono esigibili non in capo al concorrente, e quindi fin dal momento della gara, ma solo dall’appaltatore ed al momento della stipulazione, essendo solo tale soggetto colui che deve assicurare la corretta esecuzione delle prestazioni contrattuali; l’esigenza di una verifica successiva alla conclusione della gara è ascrivibile ad esigenze di economia procedimentale, diversamente costituendo un ingiustificato aggravamento del procedimento un accertamento preventivo relativo a tutti i concorrenti, nonché al rispetto del principio di proporzionalità e di favor partecipationis; invero, costituirebbe un onere eccessivo imporre a chi è semplice concorrente il possesso di condizioni e requisiti che si rivelerebbero privi di concreta utilità in caso di mancata aggiudicazione; in tal senso, in giurisprudenza si è ritenuto adeguato imporre al concorrente in fase di partecipazione il mero impegno all’acquisizione di mezzi e beni necessari per l’eventuale esecuzione del contratto.
Nel presente giudizio, invece, si è in presenza di elementi essenziali dell’offerta, ossia di caratteristiche qualitative che la norma impone debbano essere possedute dalle cose oggetto di fornitura, nel caso di specie arredi ed attrezzature che, sebbene appartenenti ad un genus, devono essere identificate, presentate e comprovate come qualitativamente idonee dal punto di vista del soddisfacimento dei criteri ambientali minimi.
Da tali considerazioni discende l’illegittimità del provvedimento di aggiudicazione impugnato, ed il suo consequenziale annullamento, per non avere la stazione appaltante preventivamente verificato l’osservanza dei criteri ambientali minimi relativamente ai beni che hanno costituito oggetto di offerta da parte della controinteressata.

[rif. art. 34 d.lgs. n. 50/2016]

Sentenze

Criteri Ambientali Minimi (CAM) – Inderogabilità – Mancata indicazione nella lex specialis – Non integra clausola immediatamente escludente (art. 34 d.lgs. n. 50/2016)

TAR Firenze, 26.06.2020 n. 801

Decidendo la prima problematica, l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha concluso (sulla base di una serie di argomenti ben radicati anche sul diritto comunitario) escludendo che un “soggetto che non abbia presentato la domanda di partecipazione alla gara sia legittimato ad impugnare clausole del bando che non siano “escludenti”, dovendosi con tale predicato intendersi quelle che con assoluta certezza gli precludano l’utile partecipazione>> (Cons. Stato ad. plen., 26 aprile 2018, n. 4, punto 18.5 della motivazione); del tutto specularmente, il sopra citato intervento dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha poi riaffermato, sulla base di diverse ragioni sistematiche e di ordine pratico, “il consolidato principio secondo il quale le clausole del bando che non rivestono certa portata escludente devono essere impugnate dall’offerente unitamente all’atto conclusivo della procedura di gara” (Cons. Stato ad. plen., 26 aprile 2018, n. 4, punto 19.2.5).
Per quello che riguarda l’individuazione delle clausole di bando caratterizzate da una certa portata escludente, il punto 16.5 del già citato intervento dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha poi richiamato l’ormai tradizionale elaborazione giurisprudenziale (precedente e successiva a Cons. Stato ad. plen., 26 aprile 2018, n. 4) che ha attribuito portata immediatamente escludente a:
a) clausole impositive, ai fini della partecipazione, di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale (si veda Cons. Stato sez. IV, 7novembre 2012, n. 5671);
b) regole che rendano la partecipazione incongruamente difficoltosa o addirittura impossibile (così l’Adunanza plenaria n. 3 del 2001);
c) disposizioni abnormi o irragionevoli che rendano impossibile il calcolo di convenienza tecnica ed economica ai fini della partecipazione alla gara; ovvero prevedano abbreviazioni irragionevoli dei termini per la presentazione dell’offerta (cfr. Cons. Stato sez. V, 24 febbraio 2003, n. 980);
d) condizioni negoziali che rendano il rapporto contrattuale eccessivamente oneroso e obiettivamente non conveniente (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 21 novembre 2011 n. 6135; Cons. Stato, sez. III, 23 gennaio 2015 n. 293);
e) clausole impositive di obblighi contra ius (es. cauzione definitiva pari all’intero importo dell’appalto: Cons. Stato, sez. II, 19 febbraio 2003, n. 2222);
f) bandi contenenti gravi carenze nell’indicazione di dati essenziali per la formulazione dell’offerta (come ad esempio quelli relativi al numero, qualifiche, mansioni, livelli retributivi e anzianità del personale destinato ad essere assorbiti dall’aggiudicatario), ovvero che presentino formule matematiche del tutto errate (come quelle per cui tutte le offerte conseguono comunque il punteggio di “0” pt.);
g) atti di gara del tutto mancanti della prescritta indicazione nel bando di gara dei costi della sicurezza “non soggetti a ribasso” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 3 ottobre 2011 n. 5421)” (Cons. Stato ad. plen., 26 aprile 2018, n. 4).
Nel caso di specie, il presunto omesso rispetto dei Criteri ambientali minimi per l’affidamento del servizio di illuminazione pubblica di cui al d.m. Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 28 marzo 2018 non viene ovviamente ad integrare una qualche clausola direttamente impeditiva della partecipazione della ricorrente alla procedura; né può sostenersi che l’omesso rispetto dei cd. C.A.M. venga a rendere “impossibile il calcolo di convenienza tecnica ed economica ai fini della partecipazione alla gara” (come sostenuto da parte ricorrente, anche nelle memorie conclusionali) risultando del tutto indimostrata la “stima” del valore economico di tale omissione (…) contenuta nel secondo motivo di ricorso.
Con tutta evidenza, la conclusione raggiunta dalla Sezione con riferimento alla problematica della legittimazione e dell’interesse all’impugnazione del bando da parte di ricorrente che non abbia partecipato alla procedura non incidono poi per nulla sull’inderogabilità del rispetto dei cd. C.A.M. già affermata dalla Sezione (sulla base del richiamo operato dalla previsione di cui all’art. 34 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50) con la precedente sentenza 14 maggio 2018, n. 645, ma con riferimento alla diversa ipotesi del ricorrente che abbia partecipato alla gara e contesti, sotto tale profilo, l’esercizio del potere di aggiudicazione.

Sentenze

Offerta tecnica – Criteri Ambientali Minimi (CAM) – Soccorso istruttorio – Inapplicabilità (art. 34 , art. 83 d.lgs. n. 50/2016)

TAR Firenze, 20.02.2020 n. 225

L’art. 8 del capitolato tecnico prescrive espressamente che “i concorrenti dovranno presentare, nell’offerta tecnica, la documentazione indicata nel suddetto allegato E (criteri ambientali minimi), attestante la conformità dei prodotti offerti alle prescrizioni in materia di criteri ambientali minimi”. [rif. art. 34 d.lgs. n. 50/2016]
Il richiamato allegato E prevede, quali documenti probatori dell’esistenza delle prescritte specifiche tecniche minime, una serie di rapporti di prova, dichiarazioni, certificazioni la cui mancanza, in sede di presentazione dell’offerta tecnica da parte del concorrente, costituisce causa di esclusione dalla gara, trattandosi di elementi strettamente inerenti al contenuto dell’offerta tecnica.
Trattasi, in definitiva, di requisiti che devono essere esattamente documentati, senza che sussista la possibilità del soccorso istruttorio, stante l’art. 83, comma 9, del d.lgs. n. 50/2016, il quale lo circoscrive ad elementi non riguardanti l’offerta tecnica ed economica (Cons. Stato, VI, 9.4.2019, n. 2344).
Né tale conclusione interpretativa potrebbe violare il principio di libera concorrenza, posto che risponde ad esigenze di qualità dell’offerta e di celerità della gara che la documentazione comprovante il possesso delle specifiche tecniche sia prodotta in sede di partecipazione alla procedura selettiva. (…)
Parimenti fondato è il secondo motivo di gravame, incentrato sul fatto che -Omissis- s.p.a. ha prodotto il certificato di omologazione di reazione al fuoco solo a seguito di soccorso istruttorio. Invero, trattandosi di integrazione dell’offerta tecnica, vale il principio secondo cui la possibilità del soccorso istruttorio, stante l’art. 83, comma 9, del d.lgs. n. 50/2016, è circoscritto ad elementi non riguardanti l’offerta tecnica ed economica (Cons. Stato, VI, 9.4.2019, n. 2344).

Sentenze

CAM (Criteri Ambientali Minimi) – Mancata applicazione – Errata determinazione del prezzo a base d’asta – Identico a quello della precedente gara – Incongruità – Illegittimità (art. 34 , art. 95 d.lgs. n. 50/2016)

Consiglio di Stato, sez. V, 27.11.2019 n. 8088

Non può ragionevolmente dubitarsi che la contestata previsione della lex specialis che ha previsto come prezzo a base d’asta (al netto di IVA, riferito al servizio giornaliero per ciascun detenuto, c.d. diaria) un importo pari a €. 3,90 (comprensivi degli oneri di sicurezza da interferenza, non soggetti a ribasso), identico a quello della identica gara bandita nel 2013, integri le caratteristiche della clausola immediatamente escludente.
E’ sufficiente al riguardo osservare che il semplice intervallo di tempo tra le due procedure di gara e l’applicazione nella procedura del 2017 dei requisiti CAM, che invece non era richiesti nella gara del 2013, costituiscono di per sé elementi idonei a ritenere, non illogicamente e secondo l’id quod plerumque accidit, non congruo il prezzo a base d’asta, sostanzialmente confermativo di quello fissato per la gara del 2013; ciò anche nella prospettiva dell’operatore economico che nell’apprezzamento della rimuneratività del prezzo a base d’asta tiene conto normalmente della necessità di coprire i costi del servizio e di conseguire un utile dalla propria attività di impresa, coerentemente con le tipiche delle dinamiche di un mercato in regime di concorrenza.
Né del resto sotto tale profilo l’amministrazione ha fornito adeguate e convincenti giustificazioni alla scelta di confermare, anche per la nuova procedura di gara, la base d’asta indicata nella precedente gara del 2013. (…)

Dopo aver svolto alcune – per altro approfondite – considerazioni preliminari sui CAM (criteri ambientali minimi) e sulla loro applicazione anche alla procedura di gara in questione, l’ausiliare, quanto alla problematica della individuazione della metodica per la corretta determinazione della base d’asta per la diaria oggetto di valutazione, pur dando atto che le parti hanno proposto diverse modalità, ha evidenziato che “…non vi sono dubbi che la determinazione del prezzo da considerare come base d’asta, debba essere effettuata in modo diretto, cercando quindi di quantificare, nel modo più preciso e appropriato possibile, il costo di approvvigionamento dei quantitativi richiesti di materie prime, e i costi relativi ai servizi richiesti dai bandi in oggetto. D’altro canto è evidente che tale compito è fortemente limitato dall’esistenza di importanti carenze informative e di disponibilità di dati (prezzi) sia con riferimento alle specifiche categorie merceologiche, che con riferimento alla appropriata fase di mercato che deve essere considerata per approssimare meglio possibile, la fase di scambio che coinvolge presumibilmente i fornitori, sia con riferimento alla disponibilità (mancata) di dati precisi a livello territoriale disaggregato (per regione)”, sottolineando che “nonostante questi vincoli, e quindi nonostante non sia semplice ottenere informazioni dirette e puntuali quanto sarebbe desiderabile, questa modalità di valutazione resta pur sempre quella che di deve ritenere come più corretta”.

Ha poi aggiunto che, dal punto di vista metodologico, non è corretto utilizzare per la determinazione della base d’asta quello della precedente gara indetta nel 2013, stante la diversità della situazione economica nei due anni considerati (…) che altrettanto notoriamente condiziona le scelte degli operatori economici.

[rif. art. 34 e art. 95 d.lgs. n. 50/2016]

Sentenze

Offerta tecnica – Valutazione – Criterio CAM premiante di tipo soggettivo – Maggiore attenzione del concorrente all’impatto ed alla sostenibilità ambientale – Certificazione – Possibilità (art. 34 , art. 95 d.lgs. n. 50/2016)

Consiglio di Stato, sez. III, 11.03.2019 n. 1635

La ricorrente denuncia la illegittimità del criterio di valutazione tecnica CAM – certificazioni, in quanto si tratterebbe in sostanza di un requisito soggettivo e non di un criterio valutativo, con conseguente violazione del principio della separazione tra requisiti soggettivi di partecipazione e requisiti oggettivi di valutazione delle offerte.
Al riguardo, considera tuttavia il Collegio che anche tale principio deve essere applicato secondo criteri di proporzionalità, ragionevolezza ed adeguatezza, non potendo negarsi la legittimità di criteri di valutazione che possano premiare le caratteristiche organizzative dell’impresa sotto il profilo ambientale, così come sotto i profili della tutela dei lavoratori e delle popolazioni interessate e della non discriminazione, al fine di valorizzare la compatibilità e sostenibilità ambientale della filiera produttiva e distributiva dei prodotti che costituiscono, comunque, l’oggetto dell’appalto.
Le predette considerazioni valgono a maggior ragione qualora –così come nella fattispecie in esame- i predetti criteri non siano preponderanti nella determinazione complessiva del punteggio tecnico. Inoltre, come già sottolineato dal giudice di prime cure, l’art. 95 comma 13, del d.lgs. n. 50/2016 già consentiva alle amministrazioni di indicare criteri premiali per la valutazione dell’offerta che potevano essere relativi, oltre che al maggior “rating” di legalità dell’impresa, anche al “minor impatto sulla salute e sull’ambiente”; parimenti il comma 6 del medesimo articolo, allorché elenca gli elementi che possono costituire criteri valutativi, non esclude il richiamo a caratteristiche proprie e soggettive dell’impresa. Tale possibilità è stata altresì già confermata, seppure con riferimento agli appalti di servizi, dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato (Sez. III, n. 4283 del 2018, già richiamata dal Tar Lombardia) secondo la quale il principio della netta separazione tra criteri soggettivi di prequalificazione e criteri di aggiudicazione della gara deve essere interpretato cum grano salis (così, espressamente, Cons. St., sez. IV, 25 novembre 2008, n. 5808), consentendo alle stazioni appaltanti, nei casi in cui determinate caratteristiche soggettive del concorrente, in quanto direttamente riguardanti l’oggetto del contratto, possano essere valutate anche per la selezione della offerta, di prevedere nel bando di gara anche elementi di valutazione della offerta tecnica di tipo soggettivo, concernenti la specifica attitudine del concorrente. Anche l’Autorità Anticorruzione -ANAC, nelle proprie linee guida sull’offerta economicamente più vantaggiosa approvate con deliberazione n. 2/2016 evidenzia che la separazione fra requisiti di partecipazione e criteri di valutazione è ormai divenuta più labile rispetto all’impostazione tradizionale, ed in base alla delibera ANAC n. 1091/2017, resa nell’ambito di un parere precontenzioso, è possibile valorizzare la certificazione ISO 14001.
Conclusivamente, anche nel caso di specie, pur non trattandosi di un appalto di servizi, non appariva illogico o illegittimo l’inserimento di un criterio di valutazione, peraltro meramente aggiuntivo e sussidiario, volto a premiare i processi aziendali dei singoli concorrenti muniti di una certificazione attestante, secondo il diritto comunitario, una maggiore attenzione all’impatto ed alla sostenibilità ambientale nella produzione e nella distribuzione del prodotto offerto in gara.

Sentenze

Soccorso istruttorio per l’offerta tecnica – Mancanza della dichiarazione di conformità ai CAM – Possibilità (art. 34 , art. 83 d.lgs. n. 50/2016)

TAR Catania, 04.06.2018 n. 1137

La Stazione appaltante richiedeva agli offerenti, a pena di esclusione, una dichiarazione di impegno all’utilizzo di prodotti riconducibili e conformi ai criteri minimi ambientali (CAM) per l’affidamento del servizio di pulizia e per la fornitura di prodotti per l’igiene, ai sensi dell’art. 34 d.lgs. n. 50/2016.

Rileva il TAR che la norma dell’art. 83, comma 9, del d.lgs. n. 50/2016 esclude dal soccorso istruttorio la carenza di elementi dell’offerta tecnica e dell’offerta economica. Ciò potrebbe indurre a ritenere non applicabile la procedura di soccorso istruttorio a una dichiarazione considerata parte integrante dell’offerta tecnica.
Osserva il Collegio che la ratio dell’esclusione è chiaramente quella di non consentire alcuna modificazione dell’offerta dopo che sia decorso il termine per la presentazione di essa.
Non può sfuggire, tuttavia, che, nel caso di specie, un’esigenza del genere non ricorre, atteso che l’elemento omesso non attiene alle caratteristiche tecniche della prestazione, quali definite dal concorrente. L’elemento in questione si riduce all’impegno ad utilizzare prodotti con le caratteristiche indicate dalla Stazione appaltante, conformi alle previsioni del richiamato decreto ministeriale. Tale impegno, se pure attinente alle caratteristiche tecniche dei prodotti, non incide sul contenuto dell’offerta tecnica predisposta dal concorrente, che certamente non esclude di per sé l’utilizzo di prodotti CAM.
L’acquisizione della dichiarazione in un momento successivo alla scadenza del termine di presentazione non determina un mutamento dell’offerta tecnica, che rimane del tutto inalterata.Potrebbe obiettarsi che alla dichiarazione in questione può attribuirsi un valore negoziale e che questo può indurre a ritenere essa non equiparabile a dichiarazioni concernenti requisiti tecnici o economici, suscettibili di soccorso istruttorio.
Tale argomento, per quanto non irrilevante, non pare decisivo, tenuto conto che può fondatamente dubitarsi del fatto che sia proprio tale dichiarazione a costituire il fondamento dell’obbligo dell’aggiudicatario di utilizzare prodotti conformi a criteri ambientali minimi.
Ritiene, pertanto, il Collegio che, anche in considerazione di un principio di favor partecipationis, l’espletamento della procedura di soccorso istruttorio al fine di acquisire la dichiarazione di cui si tratta dovesse essere ammesso, non risultando presenti preminenti ragioni ostative attinenti al rispetto della par condicio.

Sentenze

Criteri Ambientali Minimi (CAM) – Applicazione – Valore cogente – Caratteristiche tecniche prescritte per l’offerta – Assenza – Conseguenze (art. 34 d.lgs. n. 50/2016)

TAR Firenze, 14.05.2018 n. 645

L’aggiudicazione è impugnata dalla ricorrente, seconda classificata, la quale con le censure dedotte nell’atto introduttivo del giudizio, assume che l’offerta vincitrice avrebbe dovuto essere esclusa, o quantomeno grandemente penalizzata ai fini dell’attribuzione dei punteggi, perché non rispettosa delle specifiche tecniche interanti i criteri ambientali minimi (CAM) di cui al d.m. 23 dicembre 2013, espressamente recepiti dal capitolato tecnico e comunque cogenti a sensi dell’art. 34 comma 3 del Codice dei contratti pubblici. (…)

La vicenda va esaminata muovendo dall’art. 34 del d.lgs. 18 aprile 2016. n. 50, che, nel testo originario (applicabile ratione temporis alla fattispecie in esame), imponeva alle stazioni appaltanti di contribuire alla sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione “attraverso l’inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi adottati con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare”. La norma prescriveva altresì, per quanto qui interessa, che tale obbligo si applicasse per l’intero valore delle gare “relativamente alle categorie di appalto con le quali si può conseguire l’efficienza energetica negli usi finali quali…” l’acquisto “…di lampade a scarica ad alta intensità, di alimentatori elettronici e di moduli a LED per illuminazione pubblica, acquisto di apparecchi di illuminazione per illuminazione pubblica e affidamento del servizio di progettazione di impianti di illuminazione pubblica”.
Il decreto correttivo 19 aprile 2017, n. 56, ha modificato l’art. 34 citato nel senso di estendere agli affidamenti di qualunque importo, relativamente alle categorie di forniture e di affidamenti di servizi e lavori oggetto dei criteri ambientali minimi, l’obbligo di contribuire alla sostenibilità ambientale.
In ossequio alla richiamata previsione di legge, l’art. 2 del capitolato prestazionale di gara elenca, a titolo esemplificativo e non esaustivo, le molteplici fonti normative e tecniche cui gli apparecchi oggetto di fornitura debbono essere conformi (“Gli apparecchi illuminanti dovranno essere sviluppati, costruiti e collaudati in conformità alle vigenti Direttive Europee, Decreti Ministeriali, Leggi nazionali e locali, Norme e Raccomandazioni Tecniche, prescrizioni degli enti locali, etc.”), richiamando espressamente l’allora vigente d.m. 23 dicembre 2013 sui “Criteri ambientali minimi per l’acquisto di lampade a scarica ad alta intensità e moduli led per illuminazione pubblica, per l’acquisto di apparecchi di illuminazione per illuminazione pubblica e per l’affidamento del servizio di progettazione di impianti di illuminazione pubblica – aggiornamento 2013”.
L’Allegato 1 del d.m. 23 dicembre 2013 (oggi sostituito dal d.m. 27 settembre 2017) organizzava i criteri ambientali minimi in quattro sezioni: selezione dei candidati, specifiche tecniche, criteri premianti e condizioni di esecuzione; e per ogni criterio ambientale indicava, alla voce “verifica”, la documentazione che l’offerente, l’aggiudicatario provvisorio o l’appaltatore era tenuto a presentare per comprovare la conformità del prodotto/servizio/lavoro al criterio, ovvero i mezzi di presunzione di conformità che la stazione appaltante poteva accettare al posto delle prove dirette, ove esistenti.
Fra le specifiche tecniche relative alle sorgenti luminose per apparecchi di illuminazione, il decreto ministeriale in questione richiedeva il possesso di una “classe di intensità luminosa” con valore corrispondente almeno a G3.
Si tratta di una caratteristica che – in virtù del combinato disposto dell’art. 34 d.lgs. n. 50/2016 e del rinvio espresso al d.m. 23 dicembre 2013, contenuto nell’art. 2 del capitolato prestazionale di gara – deve intendersi prescritta per gli apparecchi oggetto della fornitura controversa e che pacificamente non è rispettata dai prodotti offerti dalla controinteressata (…).
Né può sostenersi che il mancato richiamo della classe G3 nelle schede delle prestazioni illuminotecniche allegate al capitolato equivalga alla volontà della Stazione Appaltante di escluderne l’applicazione, giacché in senso opposto milita – lo si è detto – il cogente e incondizionato rinvio dello stesso capitolato al d.m. 23 dicembre 2013 nella sua integralità.
A essere viziata non è dunque la lex specialis, conforme all’art. 34 del d.lgs. n. 50/2016, quanto la condotta della stazione appaltante, la quale non ha ravvisato a carico dell’offerta della controinteressata il mancato rispetto delle caratteristiche tecniche prescritte dal decreto ministeriale sui CAM.

Sentenze

Criteri ambientali minimi (CAM) per ristorazione collettiva e derrate alimentari – Applicazione – Base d’asta irragionevole e non remunerativa – Illegittimità (art. 30 , art. 34 d.lgs. n. 50/2016)

TAR Milano, 12.02.2018 n. 403

Nella fattispecie è stata dedotta la violazione e falsa applicazione dell’art. 34 del D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, la violazione dell’art. 57 TFUE e dell’art. 3 della Costituzione, nonché, l’eccesso di potere per irragionevolezza ed impossibilità della prestazione richiesta.
In particolare il Bando avrebbe reso impossibile la presentazione dell’offerta, dal momento che, nella quantificazione dei prodotti biologici e dei prodotti DOP/IGP, si è inteso applicare le percentuali fissate nel Decreto Ministeriale 25 luglio 2011, recante “criteri ambientali minimi per la ristorazione collettiva e derrate alimentari” (cd. Decreto CAM).
Innanzitutto, mentre alcuni prodotti di cui viene richiesta la certificazione DOP/IGP/STG non esisterebbero affatto quali prodotti con detta qualificazione, per altri, le percentuali richieste dal Decreto CAM non risulterebbero presenti, specie con riguardo a carne e pesce biologici, nella realtà dei mercati biologici.
Inoltre le relazioni tecniche di parte e segnatamente le perizie giurate vertenti sulla congruità del prezzo a base d’asta denotano la mancanza di una approfondita e adeguata istruttoria da parte della Stazione appaltante.
L’elemento qualificante della procedura selettiva in argomento va colto nell’inserimento, all’interno del rapporto di fornitura posto a base di gara, di una percentuale di prodotti “a basso impatto ambientale”. L’incidenza di tale elemento, tuttavia, non risulta preceduta da una adeguata istruttoria e, segnatamente, da un preliminare piano economico-finanziario, capace di giustificare i valori economici posti a base della selezione.
La Stazione Appaltante ha invero proceduto sulla base di una gara indetta nel 2013 nonostante il fisiologico aumento dei prezzi avutosi nell’ultimo quadriennio e, soprattutto, nonostante allora non fossero richieste, a differenza di quanto si legge nella gara odierna, le rilevanti percentuali di alimenti previsti dai C.A.M..
La sussistenza di un’istruttoria superficiale non consente di ritenere la diaria giornaliera indicata a base d’asta adeguata a garantire un’offerta di qualità, competitiva e remunerativa (cfr., sulla necessità di determinare la base d’asta facendo riferimento a criteri verificabili, Consiglio di Stato, sez. V, 28.08.2017 n. 4081, per cui: “…la base d’asta stessa, seppure non deve essere corrispondente necessariamente al prezzo di mercato, tuttavia non può essere arbitraria perché manifestamente sproporzionata, con conseguente alterazione della concorrenza; id., Consiglio di Stato, sez. III, 10.05.2017 n. 2168).
Va rimarcato, infine, come, anche nella disciplina del nuovo codice degli appalti, le stazioni appaltanti debbano garantire la qualità delle prestazioni, non solo nella fase di scelta del contraente (cfr. art. 97 in tema di esclusione delle offerte anormalmente basse), ma anche nella fase di predisposizione dei parametri della gara (cfr. art. 30, co. 1 d.lgs. 50/2016).

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Criteri ambientali minimi progettazione e lavori relativi ad edifici pubblici

Criteri ambientali minimi per l’affidamento di servizi di progettazione e lavori per la nuova costruzione, ristrutturazione e manutenzione di edifici pubblici.

Decreto Ministero dell’ambiente e tutela del territorio e del mare 11.10.2017 (GURI 06.11.2017 n. 259)

Vista la legge 8 luglio 1986, n. 349 e s.m.i., recante «Istituzione del Ministero dell’ambiente e norme in materia di danno ambientale»;
Visto il decreto interministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 «Limiti  inderogabili di densita’ edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attivita’ collettive, al verde pubblico o a parcheggi, da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell’art. 17 della legge n. 765 del 1967»;
Vista la legge 15 marzo 1997, n. 59 recante «Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa» e in particolare l’art. 11 di delega
per il razionalizzare l’ordinamento dei Ministeri;
Visto il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, recante «Riforma dell’organizzazione del Governo, a norma dell’art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59», ed in particolare l’art. 35, che individua le funzioni e i compiti attribuiti al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio;
Visto il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, recante «Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59»;
Vista la legge 27 dicembre 2006 n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», e in particolare i commi 1126 e 1127, dell’art. 1, che disciplinano la predisposizione con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, e il Ministro dello sviluppo economico, di un «Piano d’azione per la sostenibilita’ ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione» (PAN GPP) al fine di integrare le esigenze di sostenibilita’ ambientale nelle procedure d’acquisto di beni e servizi delle amministrazioni competenti sulla base di criteri e per categorie
merceologiche individuati in modo specifico;
Visto il decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare del 18 ottobre 2007 – GAB/DEC/185/2007, che ha istituito il «Comitato di gestione per l’attuazione del Piano d’azione nazionale sul GPP (Green Public Procurement) e per lo sviluppo della strategia nazionale di Politica integrata dei prodotti», al fine di predisporre e dare attuazione al citato PAN GPP;
Visto il decreto interministeriale 11 aprile 2008, che ai sensi di citati commi 1126 e 1127, dell’art. 1, della legge 27 dicembre 2006 n. 296, ha approvato il «Piano d’azione per la sostenibilita’ ambientale dei consumi della pubblica amministrazione» (PAN GPP)»;
Visto il decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 «Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE» ed in particolare l’allegato 3;
Visto il decreto 10 aprile 2013 del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare sentiti i Ministri dello sviluppo economico e dell’economia e delle finanze con il quale, ai sensi dell’art. 4 del D.I. 11 aprile 2008, e’ stata approvata la Revisione 2013 del «Piano d’azione per la sostenibilita’ ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione»;
Visto il decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, recante «Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonche’ per il riordino della disciplina vigente in materia di
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture» e, in particolare l’art. 34 che prevede l’adozione dei criteri ambientali minimi con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, e disciplina l’obbligo di inserimento della documentazione progettuale e di gara almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei detti criteri;
Visto il decreto legislativo 19 aprile 2017, n. 56 recante «Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50»; e in particolare l’art. 23 che, sostituendo i commi 2 e 3 dell’art. 34 del citato decreto legislativo n. 50 del 2016, ha previsto, per le categorie d’appalto riferite agli interventi di ristrutturazione, inclusi quelli comportanti demolizione e ricostruzione, che il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare indichi criteri per rendere piu’ flessibile l’obbligo di applicazione dei criteri ambientali minimi, in relazione alla tipologia e alla localizzazione dell’intervento da realizzare;
Visto l’allegato 2 del decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 11 gennaio 2017, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 23 del 28 gennaio 2017, recante «Adozione dei criteri ambientali minimi per gli arredi per interni, per l’edilizia e per i prodotti tessili» pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 23 del 28 gennaio 2017, riguardante «l’Affidamento di servizi di progettazione e lavori per la nuova costruzione, ristrutturazione e
manutenzione di edifici pubblici»;
Considerata, la necessita’ di ottemperare a quanto previsto dal citato art. 34, come modificato dall’art. 23 del citato decreto legislativo del 19 aprile 2017 n. 56, indicando i criteri, in funzione delle tipologie di intervento e della localizzazione delle opere da realizzare, per rendere piu’ flessibile l’applicazione delle specifiche tecniche e delle condizioni di esecuzione contrattuali contenute nell’allegato 2 sopra richiamato;
Ritenuto, altresi’, necessario procedere ad alcune modifiche all’allegato 2 del citato decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 11 gennaio 2017.
Viste le note del 4 luglio 2017 prot. n. 9742/CLE e n. 9741/CLE con le quali e’ stato chiesto ai Ministeri dell’economia e delle finanze e dello sviluppo economico di formulare eventuali osservazioni al documento tecnico Criteri ambientali minimi per l’«Affidamento di servizi di progettazione e lavori per la nuova costruzione, ristrutturazione e manutenzione di edifici pubblici»;
Vista la nota del 1° agosto 2017 prot. n. 103309/2017 con la quale il Ministero dell’economia e delle finanze ha comunicato che non sussistono osservazioni al documento tecnico in questione;
Vista la nota del 15 settembre 2017 prot. n. 376198 con la quale il Ministero dello sviluppo economico ha comunicato che non sussistono osservazioni al documento tecnico in questione;
Visto il documento tecnico allegato al presente decreto, relativo ai Criteri ambientali minimi per l’«Affidamento di servizi di progettazione e lavori per la nuova costruzione, ristrutturazione e
manutenzione di edifici pubblici» elaborato nell’ambito del Comitato di gestione del PAN GPP con il contributo delle parti interessate attraverso le procedure di confronto previste dal Piano stesso;

Decreta:

Articolo unico

1. Sono adottati i Criteri ambientali minimi per l’«Affidamento di servizi di progettazione e lavori per la nuova costruzione, ristrutturazione e manutenzione di edifici pubblici» riportati nell’allegato al presente decreto.
2. L’allegato 2 al decreto 11 gennaio 2017 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 23 del 28 gennaio 2017, dalla data di entrata in vigore del presente decreto e’ sostituito dall’allegato di cui al comma 1.
3. Le stazioni appaltanti, in riferimento agli interventi effettuati nelle zone territoriali omogenee (ZTO) «A» e «B», di cui al decreto interministeriale del 2 aprile 1968 n. 1444, per le tipologie di intervento riguardanti gli interventi ristrutturazione edilizia, comprensiva degli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici, potranno applicare in misura diversa, motivandone le ragioni, le prescrizioni previste dai seguenti criteri dell’allegato di cui al comma 1:
2.2.3 (riduzione del consumo di suolo e mantenimento della permeabilita’ dei suoli), relativamente alla superficie territoriale permeabile della superficie di progetto e alla superficie da destinare a verde;
2.3.5.1 (illuminazione naturale).
Il presente decreto, entra in vigore dal giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana.
Roma, 11 ottobre 2017