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Sentenze

Metodo del “confronto a coppie” e sindacato giurisdizionale

TAR Venezia, 10.12.2024 n. 2942

La ricorrente non considera, inoltre, che le valutazioni sono state effettuate applicando il metodo del c.d. “confronto a coppie”, «volto ad individuare l’offerta migliore in termini strettamente relativi», attraverso la comparazione di ogni proposta con tutte le altre. Il punteggio ottenuto da ciascun operatore manifesta, quindi, il gradimento attribuito alla proposta (o, al contrario, la sua scarsa attrattività) «non in sé e per sé, ma rispetto a quelle degli altri partecipanti» (Cons. Stato, Ad. plen., 14 dicembre 2022, n. 16).
Non possono, quindi, trovare positivo scrutinio le argomentazioni volte a sostenere – in termini assoluti e non relativi – la particolare qualità dell’offerta tecnica di -OMISSIS-, alla luce della sua completezza, del livello di dettaglio della relazione, della sua rispondenza alle indicazioni del disciplinare di gara. Simili considerazioni, anche a voler prescindere dal loro carattere altamente opinabile, esprimono una considerazione “isolata” della proposta, estranea al metodo di giudizio, di carattere comparativo, adoperato dalla Commissione e quindi intrinsecamente inidonea a far emergere eventuali vizi dell’attività valutativa.
Anche l’attribuzione di un punteggio pari a 0 nell’ambito del criterio di cui alla lettera A.3, relativo alla «professionalità e reperibilità del supervisore/coordinatore (responsabile tecnico) con formazione tecnica su sistemi di pulizia e tipologia di materiali», non appare dunque indicativo dell’omessa o erronea valutazione del curriculum vitae prodotto dalla ricorrente, né espressivo di un giudizio di assoluta inadeguatezza della figura individuata per ricoprire il ruolo, ma costituisce un possibile – e del tutto fisiologico – esito del metodo del confronto a coppie, a fronte della generalizzata preferenza accordata dai commissari, pur con diverse sfumature, alle offerte dei concorrenti per questo specifico profilo (cfr. le matrici di cui alle pagg. 129-131 del verbale del 7 aprile 2023 – doc. 14 della ricorrente).
In altra parte del motivo, la ricorrente, rinvenendo una stretta connessione tra i sub-criteri di valutazione discrezionali B1 («Adeguatezza dei macchinari, attrezzature e prodotti a disposizione per il servizio e relativo piano di manutenzione») e B2 («Efficacia delle misure proposte per ridurre l’impatto ambientale in termini di consumi e di inquinamento e del contenimento del rifiuto»), ritiene errato e irragionevole il punteggio attribuito alla propria offerta con riferimento al primo sub-criterio (0,95 punti, su 5 disponibili), che non si concilierebbe con il ben più alto gradimento (9 punti, su 11 disponibili) espresso dalla Commissione relativamente il secondo sub-criterio.
Il ragionamento, oltre a mancare di rigore logico – non si spiega perché la ritenuta incoerenza tra le due valutazioni dovrebbe portare a ritenere viziata l’attribuzione del punteggio più basso, anziché di quello più elevato – muove dall’erroneo presupposto della reciproca interconnessione tra i due criteri. Pur appartenendo alla stessa macroarea, infatti, i due parametri risultano invero complementari: il criterio di cui alla lettera B1, ha riguardo alle caratteristiche tecniche delle attrezzature proposte per il servizio, quindi all’adeguatezza del “capitale tecnologico” dell’operatore; quello di cui alla lettera B2, in una prospettiva che va oltre i singoli strumenti utilizzati, valuta l’insieme delle misure adottate dagli per minimizzare l’impatto ambientale. Tale differenziazione implica che un’offerta possa ben eccellere in uno dei due ambiti, senza necessariamente ottenere lo stesso livello di riconoscimento nell’altro. Occorre poi ribadire che il punteggio ottenuto dal concorrente in ciascuno dei sub-criteri non è determinato solo dalla qualità intrinseca della sua proposta, ma anche dalla sua performance relativa, rispetto agli altri partecipanti. La discrepanza tra i punteggi attribuiti ai criteri B1 e B2 non rappresenta, quindi, una contraddizione, né esprime la manifesta illogicità del giudizio, ma riflette semplicemente la diversità degli ambiti valutati e l’autonomia delle due analisi.
Con il ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente sviluppa ulteriori argomentazioni nell’ambito del primo motivo, attraverso il confronto della propria offerta con quelle degli altri concorrenti, al cui contenuto integrale ha avuto accesso solo in data 21 luglio 2023.
Anche ponendosi nella – corretta – prospettiva comparativa, tuttavia, le operazioni di giudizio che si avvalgono del metodo del confronto a coppie sono scrutinabili dal giudice solo eccezionalmente e per profili limitati. Come ribadito nella già citata decisione dell’Adunanza plenaria n. 16/2022, infatti, «la metodologia in questione non mira ad una ponderazione atomistica di ogni singola offerta rispetto a standard ideali, ma tende ad una graduazione comparativa delle varie proposte dei concorrenti mediante l’attribuzione di coefficienti numerici nell’ambito di ripetuti “confronti a due”, con la conseguenza che il sindacato giurisdizionale incontra forti limitazioni e non può sovrapporsi a valutazioni di merito spettanti all’amministrazione, salvi i casi di un uso distorto, logicamente incongruo, irrazionale del metodo in parola, che è, però, preciso onere dell’interessato allegare e dimostrare, evidenziando non già la mera (e fisiologica) non condivisibilità del giudizio comparativo, bensì la sua radicale ed intrinseca inattendibilità tecnica o la sua palese insostenibilità logica».

Sentenze

Confronto a coppie – Punteggi tutti o in larga parte identici e non differenziati da parte dei Commissari – Illegittimità

Consiglio di Stato, sez. III, 06.02.2023 n. 1261

2.2. Deve invece trovare accoglimento il quinto dei motivi riproposti in via subordinata nell’appello – corrispondente al sesto motivo dell’originario ricorso -, afferente allo scorretto utilizzo in concreto del metodo valutativo del “confronto a coppie”.
Questa la motivazione del rigetto dei due motivi (esaminati congiuntamente) proposti in materia dalle ricorrenti, resa dalla sentenza impugnata:
“5. Ad avviso delle esponenti (motivi n. V e n. VI) i Commissari avrebbero esaminato in via preliminare la documentazione tecnica (condividendola) per poi procedere alla valutazione in composizione collegiale (cfr. verbale 24-25 lett. C pag. 57-59), con travisamento del meccanismo del confronto a coppie, che impone la fase individuale autonoma con assegnazione discrezionale dei coefficienti da parte del singolo Commissario. Inoltre, si registrerebbe l’illegittimità dei punteggi attribuiti all’esito del confronto a coppie, in quanto i Commissari avrebbero espresso – nella maggior parte dei casi – il medesimo grado di preferenza in esito a tutte le comparazioni, soprattutto con riferimento ai criteri che hanno portato all’esclusione delle ricorrenti (doc. 15, verbale 34).
La tesi non è condivisibile.
5.1 Si osserva anzitutto che il verbale n. 33 dell’11/2/2022 (doc. 7 AUSL) e le schede allegate attestano che ogni membro della Commissione ha esaminato le proposte tecniche dei concorrenti in autonomia, con assegnazione dei voti numerici per ciascun criterio. Ivi si dà atto che “avendo completato, nelle riunioni precedenti, la valutazione di tutte le offerte tecniche, i singoli componenti della Commissione procedono discrezionalmente all’attribuzione delle preferenze secondo il confronto a coppie riportandoli nelle schede che si allegano al presente verbale quale parte integrante e sostanziale”.
Il verbale (che fa fede fino a querela di falso) attesta che l’apprezzamento è stato manifestato da ciascun singolo componente “nelle riunioni precedenti” con valutazione per ciascuna coppia di offerte. Nel verbale n. 34 si dà atto che “i risultati delle schede di valutazione, compilate dai singoli commissari nella seduta precedente, vengono riepilogati nella tabella punteggi qualità allegata al presente verbale quale parte integrante e sostanziale. I punteggi ottenuti verranno inseriti nella piattaforma sater nella seduta prossima …”.
6. Sull’altro aspetto, invero, il Consiglio di Stato, sez. V – 15/9/2021 n. 6299, nel riformare una sentenza di questa Sezione (11/11/2020 n. 731) ha sottolineato che “La più recente giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha affermato al riguardo che “la circostanza fattuale secondo la quale i componenti della commissione avrebbero espresso sempre un giudizio omogeneo prova troppo […] ben potendo spiegarsi la detta circostanza come una fisiologica evoluzione del confronto dialettico svoltosi in seno a tale organo, vieppiù in considerazione della peculiarità del giudizio qui in rilievo contraddistinto da una ontologica dimensione relativa siccome qualificata dall’espressione di preferenze espresse all’interno del contesto comparativo che qualifica il metodo del confronto a coppie (Cons. Stato, III, 29 maggio 2020, n. 3401)”. In tale prospettiva, già in passato era stato posto in evidenza che “L’insussistenza di differenziazioni tra i punteggi attribuit[i] dai vari Commissari non costituisce […] sicuro sintomo di condizionamento potendo anche astrattamente essere giustificata con concordanza di valutazioni effettuate nell’ambito di un collegio perfetto, come stabilito dall’art. 84 del d lgs. n. 163/2006, che peraltro non prevede la segretezza [delle] valutazioni espresse dai singoli Commissari nell’ambito di detto collegio” (Cons. Stato, V, 24 marzo 2014, n. 1428; 17 dicembre 2015, n. 5717; III, 11 agosto 2017, n. 3994)”.
6.1 Il principio enunciato è condivisibile, e conduce nella specie a confermare la legittimità dell’operato dell’amministrazione, proprio perché il criterio valutativo richiede un passaggio procedurale (ossia, la manifestazione dei voti dei singoli commissari) che traspare nelle schede del confronto a coppie. La coincidenza dei voti espressi dai diversi Commissari non costituisce di per sé causa d’illegittimità, essendo plausibile una convergenza nelle valutazioni – anche a seguito di confronto dialettico – inidonea di per sé sola a porre nel nulla i voti individuali dei singoli componenti della Commissione: non v’è evidenza, in definitiva, che si sia in presenza di un voto collegiale anziché di un insieme di voti singoli coincidenti..
Sul punto specifico è intervenuta la recente decisione dell’Adunanza Plenaria n. 16 del 2022, affermando i seguenti principi, in senso opposto a quanto ritenuto nella parte finale della motivazione appena citata (la quale, in punto di fatto, ha riconosciuto una “coincidenza dei voti espressi dai diversi Commissari”):
a) nel diritto dei contratti pubblici, i commissari di gara cui è demandato il compito di esprimere una preferenza o un coefficiente numerico, quando procedono alla valutazione degli elementi qualitativi dell’offerta tecnica, possono confrontarsi tra loro in ordine a tali elementi prima di attribuire individualmente il punteggio alle offerte, purché tale confronto non si presti ad una surrettizia introduzione del principio di collegialità, con la formulazione di punteggi precostituiti ex ante, laddove tali valutazioni debbano essere, alla luce del vigente quadro regolatorio, anzitutto di natura esclusivamente individuale;
b) con riferimento al metodo del confronto a coppie, in particolare, l’assegnazione di punteggi tutti o in larga parte identici e non differenziati da parte dei tutti i commissari annulla l’individualità della valutazione che, anche a seguito della valutazione collegiale, in una prima fase deve necessariamente mantenere una distinguibile autonomia preferenziale nel confronto tra la singola offerta e le altre in modo da garantire l’assegnazione di coefficienti non meramente ripetitivi e il funzionamento stesso del confronto a coppie; (…).
Orbene, nel caso di specie ricorre con sufficiente evidenza il vizio descritto sub b).
Infatti, gli innumerevoli punteggi attribuiti dai singoli Commissari risultano in generale corrispondenti, con poche eccezioni (nove su sessantaquattro complessivi; cinque sui primi sessanta), oltre ad essere sempre identici – senza eccezione alcuna – nelle pur numerose votazioni afferenti ai “criteri” nn. 3, 4 e 5 che hanno condotto all’esclusione della parte ricorrente, come risulta dalla “tabella punteggi qualità” allegata al verbale n. 34 del 16 febbraio 2022 (prodotto in primo grado dalle ricorrenti, e riprodotto in allegato all’atto d’appello).

Riferimenti normativi:

art. 95 d.lgs. n. 50/2016

Sentenze

Adunanza Plenaria CdS : attribuzione del punteggio, assorbimento del coefficiente nella decisione finale della Commissione di gara e confronto a coppie

Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 14.12.2022 n. 16

Nel rispondere, conclusivamente, ai due quesiti posti dalla Sezione rimettente, si deve affermare che:
a) nel diritto dei contratti pubblici, i commissari di gara cui è demandato il compito di esprimere una preferenza o un coefficiente numerico, quando procedono alla valutazione degli elementi qualitativi dell’offerta tecnica, possono confrontarsi tra loro in ordine a tali elementi prima di attribuire individualmente il punteggio alle offerte, purché tale confronto non si presti ad una surrettizia introduzione del principio di collegialità, con la formulazione di punteggi precostituiti ex ante, laddove tali valutazioni debbano essere, alla luce del vigente quadro regolatorio, anzitutto di natura esclusivamente individuale;
b) con riferimento al metodo del confronto a coppie, in particolare, l’assegnazione di punteggi tutti o in larga parte identici e non differenziati da parte dei tutti i commissari annulla l’individualità della valutazione che, anche a seguito della valutazione collegiale, in una prima fase deve necessariamente mantenere una distinguibile autonomia preferenziale nel confronto tra la singola offerta e le altre in modo da garantire l’assegnazione di coefficienti non meramente ripetitivi e il funzionamento stesso del confronto a coppie;
c) le valutazioni espresse dai singoli commissari, nella forma del coefficiente numerico non comparativo, possano ritenersi assorbite nella decisione collegiale finale, in assenza di una disposizione che ne imponga l’autonoma verbalizzazione, mentre per il confronto a coppie la manifestazione della preferenza è e deve essere anzitutto in una prima fase individuale, nel senso sopra precisato, e in quanto tale individualmente espressa e risultante dalla verbalizzazione.

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Confronto a coppie : rimessione ad Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato sul metodo di valutazione da parte dei Commissari di gara

Consiglio di Stato, sez. III, 30.06.2022 n. 5407 ord.

Si sottopongono all’Adunanza Plenaria i seguenti quesiti:
“a) se, nell’ambito della valutazione degli elementi qualitativi dell’offerta tecnica, i commissari, cui è demandato il compito di esprimere una preferenza o un coefficiente numerico, possano confrontarsi tra loro e concordare liberamente il punteggio da attribuire, salvo declinarlo poi individualmente, ovvero se ciò costituisca una surrettizia introduzione del principio di collegialità in valutazioni che devono essere, alla luce del vigente quadro regolatorio, di natura esclusivamente individuale;
b) se le valutazioni espresse dai singoli commissari, nella forma della preferenza o del coefficiente numerico non comparativo, debbano essere oggetto di specifica verbalizzazione, o se le stesse possano ritenersi assorbite nella decisione collegiale finale in assenza di una disposizione che ne imponga l’autonoma verbalizzazione“.

[abstract]

14. La Sezione, chiamata a decidere, ravvisa un contrasto di giurisprudenza sul punto, e soprattutto l’esistenza di una residua zona d’ombra nella ricostruzione dei principi applicabili alla valutazione dei profili qualitativi dell’offerta tecnica,

Tali elementi, anche in ragione della sua vasta incidenza nel contenzioso in materia d’appalti, inducono a sottoporre la questione all’esame dell’Adunanza Plenaria.

15. La radice normativa della metodologia per l’attribuzione del punteggio numerico sugli aspetti qualitativi dell’offerta tecnica risiede nell’art. 95, comma 9, del codice dei contratti, il quale dispone che, “Per attuare la ponderazione o comunque attribuire il punteggio a ciascun elemento dell’offerta, le amministrazioni aggiudicatrici utilizzano metodologie tali da consentire di individuare con un unico parametro numerico finale l’offerta più vantaggiosa”.

15.1. Il regolamento generale di esecuzione n. 207/2010 conteneva nel suo allegato G specifiche disposizioni sulle modalità di calcolo del punteggio attribuito agli elementi qualitativi nell’offerta economicamente vantaggiosa e, più nel dettaglio, sullo svolgimento del confronto a coppie, quale strumento alternativo alla semplice media dei coefficienti attribuiti discrezionalmente dai singoli commissari.

A seguito dell’abrogazione del regolamento di esecuzione, disposta dall’art. 217, comma 1, lettera u), n. 2, del d.lgs. n. 50/2016, l’ANAC ha emanato le linee guida n. 2 del 2016, che ricostruiscono le descritte metodologie in termini sostanzialmente conformi al modello di cui al d.P.R. n. 207/2010.

Stante la loro natura non vincolante (cfr. Cons. Stato, Commissione speciale, parere 13 aprile 2018, n. 966), le linee guida svolgono oggi una funzione di orientamento delle stazioni appaltanti pubbliche, sicché queste ultime individuano, attraverso la regolazione della gara, il metodo da applicare.

15.2. Nell’ambito del metodo applicato, viene in rilievo il tema della collegialità o della individualità delle valutazioni, posto che entrambi i metodi contemplati dalle linee guida per l’attribuzione del punteggio (quello della diretta attribuzione di un punteggio numerico, e quello delle preferenze in base ad un confronto a coppie) individuano un modus procedendi che affida un ruolo propedeutico ai singoli commissari nell’attribuzione dei coefficienti agli elementi qualitativi dell’offerta, oltre che un ruolo di sintesi al collegio dei commissari, essenzialmente diretto al calcolo della media dei coefficienti assegnati dai singoli.

15.3. La giurisprudenza maggioritaria di questo Consiglio ritiene che la volontà collegiale debba fondarsi sulle valutazioni uti singuli dei commissari e nondimeno afferma che:

a) ben possa esserci un confronto dialettico fra i singoli commissari, in assenza di disposizioni che prevedano la riservatezza o la segretezza del giudizio individuale;

b) il solo fatto che i punteggi espressi dai singoli commissari coincidano non costituisce di per sé una causa d’illegittimità, potendo essersi ben verificata una convergenza nelle valutazioni – anche a seguito di un confronto dialettico – inidonea di per sé sola a obliterare il carattere individuale della valutazione;

c) gli apprezzamenti dei commissari sono sempre destinati ad essere assorbiti nella decisione collegiale finale, la quale rappresenta il momento di sintesi della comparazione e composizione dei giudizi individuali.

Ne discende che, in assenza di uno specifico obbligo imposto dalla disciplina di gara, neppure occorre verbalizzare i singoli giudizi individuali, la cui separata enunciazione ha il valore di mera formalità interna ai lavori della commissione (in tal senso Cons. Stato, sez. V, 15 settembre 2021, n. 6296; sez. III, 29 maggio 2020, n. 3401; 11 agosto 2017, n. 3994; sez. V, 17 dicembre 2015, n. 5717; 24 marzo 2014, n. 1428).

Dunque, tale giurisprudenza, la valutazione è sempre individuale, ma il processo di formazione della valutazione, nonché quello di esternazione della stessa, sono il frutto del confronto prima, e della sintesi dopo, momenti in cui la collegialità fornisce occasione di confronto dialettico e di messa a sistema delle valutazioni individuali.

15.4. Alcune pronunce, che si inscrivono nell’ambito di una giurisprudenza minoritaria, si muovono però in una direzione ricostruttiva della fattispecie esattamente opposta: esse escludono che il momento dialettico della collegialità possa giungere sino a portare all’accordo, pur non formalizzato, fra i commissari sul punteggio da attribuire agli aspetti qualitativi dell’offerta.

Le pronunce evidenziano che, così procedendo, non vi sarebbe un giudizio essenzialmente individuale (cfr. Cons. Stato, III, 15 novembre 2018, n. 6439; 10 maggio 2017, n. 2168), con violazione dell’art. 84 del d.lg. n. 163 del 2006 e, più in particolare, delle regole e dei principî che presiedono al corretto e trasparente modus operandi della commissione che, pur operando come organo collegiale, è composta da membri che devono sempre garantire autonomia di giudizio nell’espressione delle proprie valutazioni tecniche, sicché l’autonomia sarebbe compromessa dall’assegnazione dello stesso punteggio, in riferimento a ciascun criterio di valutazione, per ogni singola offerta.

E’ pur vero che successivamente al 2018, seppur si siano talvolta richiamati gli argomenti di cui alle decisioni nn. 6439/2018 e 2168/2017, cit. (Sez. III, 15 novembre 2018, n. 6439;10 maggio 2017, n. 2168; Sez. V, 4 dicembre 2017, n. 5693; III, 7 luglio 2020, n. 4368), l’orientamento minoritario sembra essere stato superato, ma il Collegio ritiene che in esso permangano spunti argomentativi che meritano di essere approfonditi, affinché l’Adunanza Plenaria individui la vigente regula iuris, su un punto che determina ancora forte contenzioso.

16. In particolare occorre innanzi tutto fare chiarezza, in via generale, sull’ambito applicativo del principio di collegialità nell’ambito delle commissioni di aggiudicazione.

Il codice dei contratti pubblici non si spinge sino a disciplinare questo aspetto.

Il regolamento generale di esecuzione, che pur conteneva nel suo allegato G alcune disposizioni in tema di modalità di attribuzione del punteggio agli elementi qualitativi dell’offerta, non è più in vigore, mentre le linee guida ANAC, come rilevato, hanno una funzione solo orientativa.

E’ la stazione appaltante, dunque, a stabilire il metodo e le modalità, anche soggettive, di formazione della volontà della commissione in ordine al punteggio da attribuire all’offerta tecnica. Occorre perciò chiarire se, come sostenuto dall’appellante, sia astrattamente sostenibile che la stazione appaltante, nell’ambito della sua autonomia, possa optare fra due possibili metodi, entrambi legittimamente praticabili:

a) uno collegiale, in cui è consentita la discussione preliminare fra i commissari ai fini dell’attribuzione condivisa del punteggio;

b) l’altro individuale, in cui il commissario deve essere necessariamente portatore di una valutazione personale dotata di autonomia ed evidenza nell’ambito del procedimento valutativo, sulla base della quale la commissione si limita ad operare una sintesi meramente aritmetica.

16.1. Osserva al riguardo il Collegio che sia preferibile la tesi per la quale l’unico metodo praticabile – in considerazione degli aspetti tecnici connessi alle valutazioni degli elementi qualitativi dell’offerta, della graduabilità delle valutazioni in termini di punteggio e dell’esigenza di valorizzare le diverse competenze dei commissari – sia quello del giudizio individuale, cui segue la sintesi meramente aritmetica della Commissione.

Su tale principio si basava il precedente regolamento generale di esecuzione ed esso è alla base delle linee guida dell’Anac, che affidano a “ciascun commissario” il compito di confrontare l’offerta di ciascun concorrente, indicando il grado di preferenza (variabile tra 1 e 6) nel caso di confronto a coppie, o direttamente il coefficiente numerico nel caso di valutazione singola e assoluta (cfr. il Par V linee guida cit., che si occupa, appunto, degli elementi di valutazione, cosiddetti qualitativi, che richiedono una valutazione discrezionale da parte dei commissari di gara).

Può aggiungersi, con riguardo al caso di specie, che tale modus procedendi risulta dall’art. 18.2 del disciplinare della gara.

17. Se ciò risulta condivisibile, di conseguenza vanno approfondite le questioni inerenti al procedimento da seguire per la formazione e l’espressione del giudizio individuale, nella consapevolezza che il nodo da sciogliere non è tanto quello di stabilire se l’espressione del medesimo punteggio sia indice o meno di una valutazione sostanzialmente condivisa da tutti i commissari (id est un problema di prova della scaturigine esclusivamente individuale del giudizio), ma se a monte, in presenza di disposizioni della lex specialis che richiedono la previa valutazione dei commissari uti singuli, siano ammessi la discussione e il confronto, in guisa che essi possano addivenire ad una valutazione concordata negli esiti e poi declinata individualmente; o viceversa, se il momento dialettico debba limitarsi al mero scambio di opinioni, salvo il dovere della valutazione singola da formalizzare, a cura del commissario, in modo autonomo e riservato, escluso ogni preliminare accordo, o se – come sostenuto dall’appellante – debba ritenersi anche esclusa la praticabilità di un confronto dialettico, con obbligo dei singoli commissari di esprimere un giudizio esclusivamente personale e riservato, in osservanza di modalità che evidenzino e garantiscano la scaturigine puramente individuale della valutazione effettuata.

17.1. Ad avviso del Collegio, su questo punto si potrebbe affermare l’ammissibilità della discussione e del confronto, in quanto aventi una funzione arricchente, capace di mettere in relazione dialettica competenze e professionalità diverse, pur se poi il commissario deve esprimere il grado di preferenza o i coefficienti numerici in base al proprio personale e impregiudicato convincimento.

In tal caso, il convincimento rimane tale anche se, in ipotesi, si è formato in totale sintonia con gli altri commissari, poiché la sintonia non è indice di rinuncia al diritto/dovere di giudizio individuale. In questa prospettiva, non si potrebbe più seguire la giurisprudenza per la quale, “in assenza di un espresso obbligo di specifica verbalizzazione imposto dal disciplinare di gara, non vi è ragione per derogare dal principio generale secondo il quale gli apprezzamenti dei commissari sono destinati a essere assorbiti nella decisione collegiale finale, costituente momento di sintesi della comparazione e composizione dei giudizi individuali” (Cons. Stato, sez. V, 14/02/2018 n. 952, che richiama Id., Sez. III, 13.10.2017 n. 4772, Sez. V, 08.09.2015 n. 4209, Sez. IV, 16.02.2012 n. 810).

Infatti, se la valutazione discrezionale degli elementi qualitativi dell’offerta (nelle forme del confronto a coppie o della valutazione singola non comparativa) dev’essere puramente individuale, allora l’obbligo di documentazione della stessa, mediante verbalizzazione sembra ineludibile.

18. Una volta ammessa la possibilità del confronto dialettico, e salvaguardata la necessaria autonomia, anche formale, del giudizio dei singoli commissari, lo scioglimento dell’ulteriore dubbio circa la valenza e la significatività di eventuali valutazioni esattamente coincidenti appare agevole.

18.1. Il Collegio ritiene che possa condividersi la giurisprudenza maggioritaria, per la quale non si può escludere che il preventivo confronto dialettico fra i commissari produca sintonia valutativa e sortisca un ‘effetto livellante’ nel procedimento di formazione della volontà dei singoli commissari. Per la più recente giurisprudenza, “la circostanza fattuale secondo la quale i componenti della commissione avrebbero espresso sempre un giudizio omogeneo prova troppo …, ben potendo spiegarsi la detta circostanza come una fisiologica evoluzione del confronto dialettico svoltosi in seno a tale organo” (Cons. Stato, III, 29 maggio 2020, n. 3401).

L’orientamento, ad avviso del Collegio, potrebbe risultare condivisibile, pur se allora dovrebbe risultare che vi è stato un tale confronto, risultando statisticamente molto improbabile, se non impossibile, che in assenza del verbalizzato confronto i punteggi siano stati attribuiti in modo identico da tutti.

19. In conclusione, si sottopongono all’Adunanza Plenaria i seguenti quesiti:

a) se, nell’ambito della valutazione degli elementi qualitativi dell’offerta tecnica, i commissari, cui è demandato il compito di esprimere una preferenza o un coefficiente numerico, possano confrontarsi tra loro e concordare liberamente il punteggio da attribuire, salvo declinarlo poi individualmente, ovvero se ciò costituisca una surrettizia introduzione del principio di collegialità in valutazioni che devono essere, alla luce del vigente quadro regolatorio, di natura esclusivamente individuale;

b) se le valutazioni espresse dai singoli commissari, nella forma della preferenza o del coefficiente numerico non comparativo, debbano essere oggetto di specifica verbalizzazione, o se le stesse possano ritenersi assorbite nella decisione collegiale finale in assenza di una disposizione che ne imponga l’autonoma verbalizzazione.

Sentenze

Confronto a coppie – Identità punteggi dei Commissari – Legittimità (art. 77 d.lgs. n. 50/2016)

Consiglio di Stato, sez. V, 15.09.2021, n. 6296

La più recente e giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha affermato al riguardo che “la circostanza fattuale […] secondo la quale i componenti della commissione avrebbero espresso sempre un giudizio omogeneo prova troppo […] ben potendo spiegarsi la detta circostanza come una fisiologica evoluzione del confronto dialettico svoltosi in seno a tale organo, vieppiù in considerazione della peculiarità del giudizio qui in rilievo contraddistinto da una ontologica dimensione relativa siccome qualificata dall’espressione di preferenze espresse all’interno del contesto comparativo che qualifica il metodo del confronto a coppie” (Cons. Stato, III, 29 maggio 2020, n. 3401).
In tale prospettiva, già in passato era stato posto in evidenza che “l’insussistenza di differenziazioni tra i punteggi attribuit[i] dai vari Commissari non costituisce […] sicuro sintomo di condizionamento potendo anche astrattamente essere giustificata con concordanza di valutazioni effettuate nell’ambito di un collegio perfetto, come stabilito dall’art. 84 del d lgs. n. 163/2006, che peraltro non prevede la segretezza [delle] valutazioni espresse dai singoli Commissari nell’ambito di detto collegio” (Cons. Stato, V, 24 marzo 2014, n. 1428; V, 17 dicembre 2015, n. 5717; III, 11 agosto 2017, n. 3994).
Il principio è ben condivisibile, e conduce nella specie a confermare la legittimità dell’operato dell’amministrazione, proprio perché il criterio valutativo richiede un passaggio procedurale (i.e., la manifestazione dei voti dei singoli commissari) qui presente e visibile nella griglia del confronto a coppie; mentre il solo fatto che i voti così (comunque) espressi coincidano per i diversi commissari non costituisce di per sé causa d’illegittimità, potendo essersi ben verificata una convergenza nelle valutazioni inidonea di per sé sola ad obliterare i voti individuali dei singoli: non v’è evidenza, infatti, che si sia in presenza di un voto collegiale, anziché di un insieme di voti singoli coincidenti, circostanza questa in sé non illegittima.
Né rilevano in senso contrario i precedenti di diverso avviso citati dall’appellata, considerato peraltro che solo due di essi (i.e., Cons. Stato, III, 15 novembre 2018, n. 6439; 10 maggio 2017, n. 2168) pervengono effettivamente a conclusioni differenti, tra l’altro nell’ambito di vicende peculiari (cfr. Cons. Stato, n. 6439 del 2018, cit., in cui si rimarca che l’identità delle valutazioni espresse “avrebbe potuto essere ritenuta credibile se fossero state depositate le singole schede di giudizio dei singoli commissari […]” e che, peraltro, “anche gli errori di calcolo compiuti tra i vari commissari nel sommare i punteggi delle singole offerte sottoposte al loro giudizio [erano] stati i medesimi”; Cons. Stato, n. 2168 del 2017 valorizza la circostanza dell’unicità anche del giudizio sintetico, come sottolineato dalla successiva Cons. Stato, n. 3994 del 2017, cit.); mentre non risultano pertinenti altre decisioni, pure richiamate, che valorizzano la diversa ipotesi caratterizzata dalla radicale mancanza della manifestazione delle singole preferenze da parte di ciascun commissario (Cons. Stato, V, 4 dicembre 2017, n. 5693), che affrontano differenti questioni inerenti l’ottemperanza, relative in particolare al portato conformativo della sentenza di merito (Cons. Stato, III, 7 luglio 2020, n. 4368), o che si concentrano sul diverso profilo della corretta verbalizzazione degli esiti del confronto a coppie (Cons. Stato, III, 6 novembre 2019, n. 7595).
L’orientamento espresso dai richiamati precedenti n. 6439 del 2018 e 2168 del 2017 della III Sezione, oltre a riguardare casi caratterizzati dalle dette particolarità, risale ormai a qualche anno fa: è infatti ormai consolidato anche nella stessa III Sezione il principio per cui “la circostanza che i singoli commissari abbiano espresso tutti lo stesso punteggio o un unico punteggio, come ormai afferma la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, non è ex se indice di illegittimità” (cfr. Cons. Stato, III, 19 gennaio 2021, n. 574; n. 3401 del 2020, cit.; n. 3994 del 2017, cit., che peraltro – come anticipato – pone espressamente in risalto le specificità dei casi diversamente risolti).
Per tali motivi, va condiviso – senza che vi siano neppure le ragioni per poter accogliere la (subordinata) richiesta delle parti di rimessione della questione all’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato – l’orientamento più recente e ormai maggioritario, che esclude la possibilità di ricavare sic et simpliciter dall’identità dei punteggi assegnati dai commissari un’illegittimità nell’applicazione del metodo del confronto a coppie (cfr., oltre alle suddette pronunce, anche Cons. Stato, VI, 8 luglio 2015, n. 3399).

Sentenze

Confronto a coppie – Punteggio identico dei Commissari – Illegittimità (art. 77 d.lgs. n. 50/2016)

TAR Genova, 28.09.2020 n. 661

Orbene, nel caso di specie, l’assoluta e totale uniformità di ogni valutazione quanto alla preferenza ed al suo grado, che si ripete indefettibilmente per tutti i parametri di valutazione, appare, in relazione alle numerose variabili potenziali costituite dal numero dei commissari (5), dei coefficienti (6), dei criteri di valutazione (4) e delle offerte (5), il frutto di un previo concerto tra i commissari circa il modus procedendi, contrario a quello chiaramente predicato dal disciplinare di gara.
Ciò che integra sicura spia dell’eccesso di potere, sotto il profilo del cattivo uso della discrezionalità amministrativa e della falsa applicazione delle disposizioni del disciplinare di gara sui criteri di valutazione dell’offerta tecnica, che in un primo tempo doveva essere effettuata autonomamente da ciascun commissario, e, soltanto dopo, essere trasformata in una media e riparametrata sulla base della media massima.
L’assoluta identità di tutte le valutazioni effettuate dai singoli commissari per tutti i criteri di valutazione – identità che è pacifica e non contestata – non può certo definirsi una contingente coincidenza, ma denota piuttosto il perseguimento dell’unanimità su ogni singola valutazione, laddove la commissione non doveva invece operare – quantomeno in prima battuta – quale organo collegiale, richiedendo la legge di gara che i coefficienti fossero attribuiti dai singoli commissari secondo il loro personale giudizio, per essere – soltanto successivamente – trasformati in una “media”.
E’ noto che, per costante giurisprudenza, nell’ambito del criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, le valutazioni della commissione giudicatrice circa l’attribuzione dei punteggi ai diversi elementi dell’offerta tecnica sono espressione di discrezionalità tecnica.
Tale discrezionalità non è peraltro completamente insensibile al sindacato (estrinseco) del giudice amministrativo, quante volte non risulti esercitata in linea con i criteri predefiniti dalla lex specialis di gara, o presenti inattendibilità o macroscopiche irrazionalità ed incongruenze.
Nel caso di specie, l’operato della commissione concreta – a parere del collegio – una palese incongruenza rispetto al corretto modus procedendi prescritto dalla lex specialis di gara, ciò che colora le valutazioni effettuate dell’eccesso di potere, che costituisce il tipico vizio della discrezionalità amministrativa (cfr., in fattispecie analoga, T.A.R Liguria, II, 4.3.2019, n. 171; nello stesso senso cfr. Cons. di St., III, 15.11.2018, n. 6439, in una fattispecie in cui l’identità delle valutazioni non era neppure totale).
Né rileva che, nel verbale n. 13, sia stato indicato che ognuno dei componenti della commissione abbia “autonomamente esaminato la documentazione delle offerte tecniche presentate”, non potendo l’autonomia dell’esame della documentazione essere equiparata all’autonoma espressione di una valutazione, che è ciò che richiedeva il disciplinare di gara.
Vero è che, secondo la giurisprudenza citata dalla società controinteressata, l’identità delle valutazioni non può ritenersi, di per sé, e in difetto di altri concordanti indizi, un indice univocamente significativo del carattere collegiale dello scrutinio della qualità dell’offerta tecnica: senonché, in quella fattispecie, il giudice di appello aveva cura di rilevare espressamente che “è sufficiente leggere l’articolazione dei criteri e dei sottocriteri di valutazione, per come dettagliati all’allegato 6 del disciplinare, per escludere qualsivoglia profilo di genericità nella loro formulazione e per riscontrare, al contrario, quel sufficiente grado di precisione che autorizza la formulazione del giudizio mediante la coerente attribuzione del punteggio numerico per ciascuna componente dell’offerta tecnica” (cfr. Cons. di St., III, 17.12.2015, n. 5717, § 6).

Sentenze

Confronto a coppie – Identità del punteggio assegnato dai singoli Commissari – Irrilevanza – Legittimità (art. 95 d.lgs. n. 50/2016)

Consiglio di Stato, sez. III, 29.05.2020 n. 3401

Com’è noto, il sistema del confronto a coppie, utilizzato nel caso di specie dai commissari nella preliminare valutazione tecnico – qualitativa dell’offerta ed ottenuta dalla somma dei coefficienti di valore attribuiti da ciascuno di essi, è metodo di selezione, volto ad individuare l’offerta migliore in termini strettamente relativi, che si basa sull’attribuzione di punteggi espressione delle preferenze soggettive dei commissari: un punteggio alto testimonia l’elevato gradimento del seggio di gara per le soluzioni proposte da un candidato rispetto a quelle formulate dagli altri, laddove una valutazione bassa è, specularmente, conseguenza della scarsa attrattività tecnico – qualitativa della proposta del concorrente non in sé e per sé, ma rispetto a quelle degli altri partecipanti; è pertanto chiara l’ampia discrezionalità sottesa a tali manifestazioni di giudizio dei commissari, che non scrutinano il possesso dei requisiti minimi di partecipazione (presupposto per l’ammissione al confronto) ma, al contrario, esprimono una valutazione, necessariamente soggettiva e opinabile, circa le diverse soluzioni tecniche offerte; in altre parole la metodologia in questione non mira ad una ponderazione atomistica di ogni singola offerta rispetto a standard ideali, ma tende ad una graduazione comparativa delle varie proposte dei concorrenti mediante l’attribuzione di coefficienti numerici nell’ambito di ripetuti “confronti a due”, di conseguenza il sindacato giurisdizionale incontra forti limitazioni, non potendo il giudice impingere in valutazioni di merito “ex lege” spettanti all’Amministrazione, salva la ricorrenza di un uso palesemente distorto, logicamente incongruo, macroscopicamente irrazionale del metodo in parola, che è, però, preciso onere dell’interessato allegare e dimostrare, evidenziando non già la mera (e fisiologica) non condivisibilità del giudizio comparativo, bensì la sua radicale ed intrinseca inattendibilità tecnica o la sua palese insostenibilità logica (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 3 febbraio 2017, n. 476).
E’, poi, ius receptum in giurisprudenza il principio secondo cui se i criteri di valutazione sono adeguatamente dettagliati, il giudice amministrativo non può entrare nel merito dei singoli apprezzamenti effettuati dai commissari ( ex multis Consiglio di Stato, Sez III del 25/06/2019 n. 4364; Consiglio di Stato, III, 1° giugno 2018, n. 3301; Consiglio di Stato sez. V, 27/12/2018, n. 7250).
Il sindacato del giudice, infatti, si arresta dinanzi alla rilevata correttezza dell’applicazione del metodo del confronto a coppie considerato che la motivazione delle valutazioni sugli elementi qualitativi risiede nelle stesse preferenze attribuite ai singoli elementi di valutazione considerati nei raffronti con gli stessi elementi delle altre offerte (sez. VI, 19/06/2017, n. 2969).
Ebbene, nel caso di specie è da ritenersi, ad una piana lettura dell’art. 10.1. del disciplinare, che la lex specialis abbia adeguatamente circostanziato gli elementi di valutazione da tenere in considerazione nello sviluppo del confronto a coppie, ancorandoli a specifici profili dell’offerta che risultano unitariamente valorizzati in funzione di descrittori che si pongono in rapporto di reciproca complementarità senza pertanto che si riveli necessaria, attesa l’univocità del relativo parametro di riferimento, l’ulteriore scomposizione in sottocriteri plurimi. Inoltre, i suddetti criteri risultano illustrati con un adeguato grado di precisione e dettaglio. Parimenti, risultano esplicitati nel disciplinare i significati sottesi ai criteri valutativi (esaustività, concretezza e contestualizzazione della proposta), di guisa che nessuna illegittimità può in tal senso rinvenirsi.
D’altro canto, nell’atto di appello non si evince una critica specifica che consenta con immediatezza di cogliere, rispetto ad uno o più criteri, i profili di pretesa insufficienza o incongruenza denunciati sì da apprezzarne, a cagione della loro univoca concludenza, l’affermata portata viziante.
Inoltre, la circostanza fattuale, addotta dall’appellante, secondo la quale i componenti della Commissione avrebbero espresso sempre un giudizio omogeneo prova troppo (cfr. CdS, III Sezione 7595 del 6.11.2019; Consiglio Stato, V, 24 marzo 2014, n. 1428, Consiglio Stato, V, 17 dicembre 2015, n. 517) non essendo nemmeno sufficientemente chiaro il punto di caduta di tale rilievo censoreo ben potendo spiegarsi la detta circostanza come una fisiologica evoluzione del confronto dialettico svoltosi in seno a tale organo, vieppiù in considerazione della peculiarità del giudizio qui in rilievo contraddistinto da una ontologica dimensione relativa siccome qualificata dall’espressione di preferenze espresse all’interno del contesto comparativo che qualifica il metodo del confronto a coppie.

[rif. art. 95 d.lgs. n. 50/2016]

 

 

Sentenze

Confronto a coppie svolto unitariamente da tutta la Commissione anzichè singolarmente da ciascun Commissario – Legittimità – Linee Guida ANAC n. 2 – Non vincolanti – Difformità del Disciplinare – Possibilità – Condizioni (art. 95 d.lgs. n. 50/2016)

TAR Firenze, 12.07.2019 n. 1081

Venendo al merito della controversia, come detto il disciplinare di gara pubblicato dalla Fondazione prevede il ricorso al metodo del confronto a coppie e rinvia alle linee guida ANAC n. 2, le quali descrivono il confronto a coppie come sistema che opera “sulla base delle preferenze accordate da ciascun commissario a ciascun progetto in confronto con tutti gli altri, secondo i parametri contenuti nei documenti di gara”, nel senso che ciascun commissario confronta a due a due le offerte concorrenti indicando quale preferisce e il grado di preferenza, assegnando coefficienti variabili tra 1 e 6. Al termine dei confronti, i coefficienti assegnati da ciascun commissario vengono tradotti in punteggi.
Il disciplinare impugnato, discostandosi dalle linee guida, precisa invece che la procedura del confronto a coppie “sarà svolta unitariamente da tutta la Commissione in ragione della complessità ed eterogeneità degli ambiti professionali coinvolti”.
Attenendosi al disciplinare, la commissione di gara ha proceduto a confrontare le offerte di tutti i concorrenti, individuando per ciascun confronto l’offerta preferita e il relativo grado di preferenza mediante l’applicazione di coefficienti variabili da 1 (nessuna preferenza) a 6 (preferenza massima), attribuiti collegialmente.
Tanto premesso, la scelta di procedere al confronto a coppie sulla base dei giudizi collegialmente espressi dalla commissione è da ritenersi legittima, al contrario di quanto sostenuto dal Consorzio ricorrente. Del resto, l’art. 95 del d.lgs. n. 50/2016 rimette alle stazioni appaltanti la scelta dei criteri di valutazione e selezione delle offerte.
L’art. 217 co. 1 lett. u) n. 2 del medesimo d.lgs. n. 50/2016 ha peraltro abrogato il regolamento di esecuzione del previgente codice dei contratti pubblici, approvato con d.P.R. n. 207/2010, il cui Allegato G) disciplinava le modalità di svolgimento del confronto a coppie per il calcolo dell’offerta economicamente più vantaggiosa, stabilendo che esso si fondasse sui coefficienti attribuiti da ciascun commissario a ciascuna coppia di concorrenti, e infine a ciascun concorrente.
Venuta meno la base normativa rappresentata dal regolamento, il confronto a coppie rimane uno dei sistemi conosciuti dalla prassi applicativa e riconosciuto come tale, lo si è visto, dalle più volte citate linee guida ANAC n. 2, che lo ricostruiscono in termini sostanzialmente conformi al modello di cui al d.P.R. n. 207/2010. Stante la natura non vincolante delle predette linee guida (cfr. Cons. Stato, Commissione speciale, parere 13 aprile 2018, n. 966), quella descrizione è comunque sprovvista di valore precettivo.
Se, dunque, le linee guida svolgono una mera funzione di orientamento delle stazioni appaltanti pubbliche, la definizione dei criteri di selezione dell’offerta migliore finisce per costituire il frutto di una valutazione discrezionale effettuata di volta in volta dall’amministrazione interessata alla stregua dei canoni generali dell’azione amministrativa e dei principi che governano l’affidamento dei contratti pubblici.
Di conseguenza, ciò che va verificato nella specie è se l’operato della Fondazione si ponga in contrasto non con le linee guida ANAC, ma con i principi di trasparenza, imparzialità, ragionevolezza, proporzionalità, efficienza, efficacia.
In questa ottica, è utile innanzitutto ricordare che per giurisprudenza costante, anche di questo T.A.R., gli apprezzamenti dei commissari sono sempre destinati ad essere assorbiti nella decisione collegiale finale, la quale rappresenta il momento di sintesi della comparazione e composizione dei giudizi individuali. Ne discende che, in assenza di uno specifico obbligo imposto dalla disciplina di gara, neppure occorre verbalizzare i singoli giudizi individuali, la cui separata enunciazione ha il valore di mera formalità interna ai lavori della commissione (cfr. T.A.R. Toscana, sez. III, 7 agosto 2018, n. 1133).
Nel suo concreto funzionamento, la regola della collegialità – che si compendia nell’unicità del giudizio finale – si presta poi a essere declinata secondo formule variabili in ragione delle esigenze della stazione appaltante, con l’unico limite di salvaguardare il ruolo di ciascun commissario e la sua possibilità di concorrere efficacemente alla valutazione delle offerte.
Non si vede, tuttavia, come la previsione di un coefficiente stabilito collegialmente, anziché ricavato dalla media matematica dei coefficienti stabiliti individualmente, possa di per sé comportare il sacrificio dell’autonomia valutativa di ciascun commissario, la quale ha pur sempre modo di esprimersi nel dibattito collegiale. Ed anzi, in fattispecie sovrapponibile alla presente, è stato evidenziato come una “siffatta modalità operativa, lungi dal conculcare l’autonomia valutativa di ciascun commissario, esalti la connotazione collegiale del giudizio, nella misura in cui esso, piuttosto che costituire l’esito di una media meccanicamente operata tra giudizi individuali, rappresenta ab initio l’esito del confronto interno alla commissione, inteso alla elaborazione di una soluzione valutativa unitaria e di sintesi degli apporti dei singoli commissari” (così Cons. Stato, sez. III, 26 aprile 2019, n. 2682).
Il confronto tra i commissari è un portato fisiologico della dinamica della decisione collegiale, e il fatto che tale dinamica si esprima ex ante attraverso l’elaborazione di un coefficiente unico che sintetizza la posizione dell’intera commissione, anziché ex post attraverso il calcolo della media dei coefficienti attribuiti da ciascun commissario, non inficia la trasparenza e l’attendibilità del metodo di selezione prescelto, salvo che non si dimostri – e non è questo il caso – l’esistenza di circostanze o elementi che abbiano indebitamente alterato il confronto all’interno della commissione.
La decisione di basare il confronto a coppie sulle valutazioni collegiali della commissione è giustificata dalla stazione appaltante con la natura mista dell’appalto e con la volontà di evitare che la valutazione del commissario, o dei commissari più esperti per un determinato settore di riferimento dell’oggetto del contratto venisse “diluita” attraverso la successiva media con le valutazioni degli altri commissari meno competenti su quel determinato settore. La spiegazione trova obiettivo riscontro nella pluralità di competenze effettivamente implicate dalla procedura in questione (i commissari sono un cardiologo, un ingegnere biomedico, un ingegnere elettrico, un ingegnere meccanico e un ingegnere edile), ed esprime un non irragionevole bilanciamento tra esigenze di trasparenza, imparzialità e correttezza, da un lato, e di speditezza, economicità ed efficacia dall’altro.
Né vale obiettare, come fa il Consorzio ricorrente, che avuto riguardo agli ambiti di specializzazione di ciascun commissario le valutazioni della commissione sarebbero riconducibili al giudizio del solo commissario munito di adeguate competenze sullo specifico elemento da valutare. I commissari di gara non debbono, infatti, essere necessariamente esperti in tutte e in ciascuna delle materie tecniche e scientifiche, o addirittura nelle tematiche, cui afferiscono i diversi aspetti presi in considerazione dalla lex specialis a fini valutativi, poiché è la commissione nel suo complesso a dover garantire il possesso delle competenze tecniche globalmente occorrenti nel caso concreto (giurisprudenza costante, fra le molte cfr. Cons. Stato, sez. V, 9 aprile 2015, n. 1824, e i precedenti ivi citati).
Per le ragioni esposte, le censure articolate con il primo motivo di ricorso non possono trovare accoglimento.

2. Il disciplinare di gara individua (…) otto “elementi di valutazione” corrispondenti alle prestazioni oggetto dell’appalto (…).
Ad ogni “elemento” corrisponde, infine, un punteggio unitario, non ripartito, cioè, tra i differenti “criteri”.
Il confronto a coppie, come si evince dal disciplinare e dai verbali di gara, è stato eseguito mediante l’attribuzione di coefficienti numerici a ciascun “elemento di valutazione” (non ai “criteri”).
Le difese resistenti sostengono che nel caso di confronto a coppie il voto numerico non necessiterebbe di ulteriore motivazione, la quale potrebbe ritenersi insita nei punteggi assegnati, atteso che il disciplinare conteneva a monte non solo gli elementi di valutazione, ma i rispettivi e dettagliati criteri motivazionali. Fermo restando che la stazione appaltante non aveva alcun obbligo di tradurre i “criteri” in sub-pesi.
L’assunto non è condivisibile.
È vero che, secondo un orientamento consolidato nel passato, una volta accertata la corretta applicazione del metodo del confronto a coppie non resterebbe alcuno spazio per il sindacato dei singoli apprezzamenti effettuati e, segnatamente, dei punteggi attribuiti nel confronto, con la conseguenza che la motivazione delle valutazioni sugli elementi qualitativi finirebbe per risiedere nelle stesse preferenze attribuite ai singoli elementi di valutazione considerati nei raffronti con gli stessi elementi delle altre offerte (cfr. Cons. Stato, sez. V, 24 ottobre 2016, n. 4415; id., sez. III, 24 aprile 2015, n. 2050).
Tale indirizzo, nondimeno, si è da ultimo affinato nel senso che la motivazione può ritenersi insita nei punteggi attribuiti all’esito del confronto a coppie, purché il bando contenga a monte criteri di valutazione sufficientemente dettagliati che consentano di risalire con immediatezza dalla ponderazione numerica alla valutazione ad essa sottesa. A fronte di parametri valutativi che si articolano in sottocriteri plurimi, la mancata valorizzazione di questi ultimi, ovvero la mancata attribuzione di uno specifico peso ponderale ai fini della formulazione del punteggio finale, “rende di fatto impossibile comprendere, dalla sola lettura delle griglie valutative elaborate dalla Commissione, sotto quale specifico profilo tecnico una offerta sia stata ritenuta preferibile alle altre” (Cons. Stato, sez. V, 27 dicembre 2018, n. 7250; id., sez. III, 1 giugno 2018, n. 3301).
A tali indicazioni, coerenti con l’evoluzione della giurisprudenza in materia di adeguatezza della motivazione espressa dalla stazione appaltante mediante punteggi numerici, il collegio intende dare continuità; il che conduce, nel caso in esame, ad affermare che i punteggi assegnati dalla commissione non sono idonei a lasciar trasparire le effettive ragioni della preferenza accordata all’offerta tecnica del raggruppamento controinteressato.
L’espressione del giudizio sotto forma di voto numerico unitario riferito ai diversi “elementi di valutazione” non permette di comprendere quale o quali dei molteplici “criteri di valutazione” previsti per ciascun “elemento” abbiano orientato in un senso o nell’altro il giudizio della commissione (…).
Correlativamente, l’impossibilità di risalire ai motivi della preferenza, per non essere l’attribuzione dei nudi coefficienti numerici corredata di alcuna motivazione verbale esplicita, impedisce l’esercizio del controllo sulla congruità dei giudizi espressi dalla commissione e come tale vizia l’intero processo di valutazione delle offerte, la graduatoria finale e l’aggiudicazione.

Sentenze

1) Confronto a coppie – Punteggio – Motivazione discorsiva – Non occorre se i criteri di valutazione sono sufficientemente dettagliati – Insindacabilità; 2) Commissari – Coincidenza del punteggio assegnato – Irrilevanza – Valutazione collegiale (art. 95 d.lgs. n. 50/2016)

TAR Aosta, 05.06.2019 n.  29

1) Preliminarmente vale qui richiamare quanto pure affermato in giurisprudenza e cioè che al fine di non consentire un inammissibile sindacato sul merito dei punteggi attribuiti dalla commissione di gara non sussiste alcun vizio di motivazione quando non v’è un uso distorto ed irrazionale (come nella specie) del metodo del c.d. confronto a coppie e neppure, in tali casi, c’è spazio per un sindacato del giudice amministrativo sugli apprezzamenti effettuati dalla Commissione di gara ( Cons. Stato Sez. VI 19/6/2017 n. 2969).
Ora il caso qui all’esame appare perfettamente inquadrabile nell’attività esegetica resa di recente dalla giurisprudenza (cfr. Cons Stato Sez. III 1 giugno 2018 n. 33301) secondo cui la motivazione può ritenersi insita nel punteggio allorchè la lex specialis a monte contiene criteri di valutazione sufficientemente dettagliati che consentono di risalire con immediatezza dalla ponderazione numerica alla valutazione ad essa sottesa.
Invero ad una attenta lettura degli atti, si deve osservare come il complessivo punteggio massimo di 70 attribuibile all’offerta tecnica, secondo le previsioni (…) era ripartito in quattro aree, ciascuna delle quali articolata su varie sottovoci a loro volta valutate con un punteggio (da un minimo ad un massimo) (…).
Ora la tabella appena suillustrata, dà contezza del fatto che l’ operazione di valutazione dell’offerta tecnica è ancorata ad un apparato di criteri e subcriteri cui sono correlati punteggi e subpunteggi, secondo uno schema che vede, appunto una precisa specificazione dei parametri di valutazione, per cui non si ravvisa la sussistenza di criteri indefiniti e generici e il punteggio numerico espresso opera senz’altro alla stregua di una più che sufficiente motivazione ( cfr Cons. Stato Sez. IV 20/4/2016 n. 1556).
In altri termini, quando, come nella fattispecie, si è in presenza di una più che sufficiente articolazione degli elementi di valutazione l’apprezzamento dei commissari ben è racchiuso nella sintetica espressione numerica del punteggio prevista per ciascuno degli oggetti di apprezzamento, senza che ci sia bisogno di una motivazione “discorsiva” ( Cons. Stato Sez V 14/1/2019 n. 291; questo TAR n. 24/4/2019 n. 23). (…)
D’altra parte deve escludersi che questo giudice possa o debba procedere ad una verifica diretta della razionalità dei punteggi attribuiti alle suddette componenti dell’offerta, giacchè a seguito dell’utilizzo del metodo utilizzato nella comparazione tra le offerte dei concorrenti, il c.d. confronto a coppie, il risultato di tale strumento di valutazione è l’espressione definitiva della discrezionalità tecnica della Commissione di gara e non può essere messo in discussione contrapponendo allo stesso altre valutazioni di merito. In tali sensi si è espresso di recente questo Tribunale (sentenza n. 13 del 22/3/2019 e il Collegio non ha motivo di discostarsi da tale assunto interpretativo.

2) Parte ricorrente poi deduce che dalla lettura dei verbali si rileverebbe un ulteriore profilo di illegittimità rispetto a quelli già denunciati laddove ritiene irregolare il fatto che con riferimento a tutti i sub criteri di valutazione i commissari hanno sempre valutato nella stessa maniera le diverse proposte tecniche a loro sottoposte, il che sarebbe illogico e contrario ai principi di trasparenza, tenuto conto dell’assenza di una specifica motivazione al riguardo.
Ad avviso del Collegio, il profilo di censura dedotto, a voler prescindere da ogni considerazione sulla tempestività o meno della sua proposizione sulla quale pure si hanno dubbi, non appare fondato.
Invero, la coincidenza di apprezzamenti formulati nella stessa cifra numerica non significa che non vi sia stata autonomia di giudizio, ma piuttosto che nel confronto fra gli stessi si è addivenuti, tra i Commissari sia pure con sfumature e considerazioni attinenti le varie componenti dell’offerte di volta in volta sottoposte al loro vaglio e non abbisognevoli di essere formalmente esternati, concordemente nella formulazione dell’apprezzamento che in concreto ciascuno dei progetti presentati meritava .
Insomma la motivazione di sintesi implicitamente sottesa nel punteggio attribuito sia pure in una cifra numerica identica, esprime in modo affidabile e convincente quale sia stato il giudizio di ognuno dei commissari, come riferibile collegialmente all’intera Commissione ed è quella che è stata resa consapevolmente in ordine alle varie offerte. [art. 95 d.lgs. n. 50/2016]

Domande | Risposte

Confronto a coppie e motivazione del punteggio: principi consolidati

Nella valutazione delle offerte secondo il metodo del “confronto a coppie”, la motivazione può ritenersi insita nei punteggi, purché il bando contenga a monte criteri di valutazione sufficientemente dettagliati, che consentano di risalire con immediatezza dalla ponderazione numerica alla valutazione ad essa sottesa, in particolare gli elementi di tipo qualitativo ed i criteri di valutazione (art. 95 d.lgs. n. 50/2016).
Sul punto, va richiamato l’orientamento giurisprudenziale consolidato secondo il quale “…il metodo del cd. confronto a coppie, prestabilito dalla lex specialis di gara, in cui ogni Commissario esprime un’indicazione preferenziale sulla base di una scala di valori e/o coefficienti predeterminati tra un minimo ed un massimo, non si presta ad una motivazione ad una motivazione letterale, ulteriore rispetto i singoli valori numerici esternati, poiché nell’ambito della valutazione verrebbero adottate numerose motivazioni per ogni singolo confronto a coppie, che non potrebbero essere sintetizzate con un’unica motivazione, per cui deve ritenersi che tale tipo di valutazione risulta pienamente sostitutiva della motivazione (sul punto, da ultimo TAR Palermo 25.03.2019 n. 871 ed ivi richiamate Consiglio di Stato, sez. V, 25.07.2018 n. 4525; sez. III, 24.04.2015 n. 2050 e 21.01.2015 n. 205; sez. VI, 19.03.2013 n. 1600 e 21.1.2013 n. 341; sez. V,  28.02.2012 n. 1150, 05.03.2010 n. 1281,  31.08.2007 n. 4543 e  29.11.2005 n. 6773; TAR Marche  19.2.2016 n. 107 e  10.05.201 n. 3202; TAR Brescia 12.01.2016 n. 38 ; TAR Latina  17.03.2014 n. 212; TAR Sardegna,  10.05.2012 n. 456).

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    Sentenze

    Confronto a coppie – Metodo di valutazione – Motivazione (art. 95 d.lgs. n. 50/2016)

    TAR Napoli, 01.08.2018 n. 5153

    Secondo consolidato orientamento giurisprudenziale nel confronto a coppie il giudizio è sufficientemente motivato con l’attribuzione di un voto numerico, con l’ulteriore precisazione che “il sindacato del giudice sulla discrezionalità tecnica, tipico della valutazione dell’anomalia dell’offerta, non può sfociare nella sostituzione dell’opinione del giudice a quella espressa dall’organo dell’amministrazione” (TAR Liguria, Genova, sez. II, 10.10.2017, n. 757). 
    Ed invero, il metodo del c.d. “confronto a coppie” è un peculiare modo attuativo proprio del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (art. 95 d.lgs. n. 50/2016) in virtù del quale ogni elemento qualitativo dell’offerta è oggetto di valutazione attraverso la determinazione dei coefficienti all’interno di una tabella triangolare, nella quale le offerte di ogni concorrente sono confrontate a due a due e, per ogni coppia di offerte, ogni commissario indica l’elemento preferito, attribuendo un punteggio che esprime un certo grado di preferenza, senza, tra l’altro, necessità alcuna di una specifica motivazione argomentativa delle scelte operate, poiché insita “nella preferenza” in tal modo manifestata sulla base, tra l’altro, di valutazioni di carattere tecnico, sindacabili – in quanto tali – entro ristretti limiti. 
    E’ pertanto chiara l’ampia discrezionalità sottesa a tali manifestazioni di giudizio dei commissari, che non scrutinano il possesso dei requisiti minimi di partecipazione (presupposto per l’ammissione al confronto) ma, al contrario, esprimono una valutazione, necessariamente soggettiva e opinabile, circa le diverse soluzioni tecniche offerte; in altre parole la metodologia in questione non mira ad una ponderazione atomistica di ogni singola offerta rispetto a standard ideali, ma tende ad una graduazione comparativa delle varie proposte dei concorrenti mediante l’attribuzione di coefficienti numerici nell’ambito di ripetuti «confronti a due», di conseguenza il sindacato giurisdizionale incontra forti limitazioni, non potendo il giudice impingere in valutazioni di merito “ex lege” spettanti all’Amministrazione, salva la ricorrenza di un uso palesemente distorto, logicamente incongruo, macroscopicamente irrazionale del metodo in parola, che è, però, preciso onere dell’interessato allegare e dimostrare, evidenziando non già la mera (e fisiologica) non condivisibilità del giudizio comparativo, bensì la sua radicale ed intrinseca inattendibilità tecnica o la sua palese insostenibilità logica (Consiglio di Stato, sez. III, 3 febbraio 2017, n. 476 e Consiglio di Stato, sez. VI, 19 giugno 2017, n. 2969). 
    Ciò posto, il punteggio numerico espresso sui singoli oggetti di valutazione opera alla stregua di una sufficiente motivazione quando l’apparato delle voci e sottovoci fornito dalla disciplina della procedura, con i relativi punteggi, è sufficientemente chiaro, analitico e articolato, sì da delimitare adeguatamente il giudizio della Commissione nell’ambito di un minimo e di un massimo, e da rendere con ciò comprensibile l’iter logico seguito in concreto nel valutare i singoli progetti in applicazione di puntuali criteri predeterminati, permettendo così di controllarne la logicità e la congruità: onde solo in difetto di questa condizione si rende necessaria una motivazione dei punteggi numerici (Cons. di St., sez. IV, 20 aprile 2016, n. 1556). 

    Sentenze

    Passaggio dal metodo del confronto a coppie al metodo scolastico (art. 95 d.lgs. n. 50/2016)

    Consiglio di Stato, sez. III, 21.07.2017 n. 3622

    Come ha chiarito il Consiglio di Stato nella pronuncia n. 30 del 26 luglio 2012 e, ancor più esplicitamente, in sede di revocazione nella sentenza n. 1 del 10 gennaio 2013 dell’Adunanza plenaria, il metodo del c.d. “confronto a coppie”, lungi dall’essere un autonomo criterio di selezione dell’offerta, è invece solo un peculiare modo attuativo proprio del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa in virtù del quale, in particolare, ogni elemento qualitativo dell’offerta è oggetto di valutazione attraverso la determinazione dei coefficienti all’interno di una tabella triangolare, nella quale le offerte di ogni concorrente sono confrontate a due a due e per ogni coppia di offerte ogni commissario indica l’elemento preferito, attribuendo un punteggio che esprime un certo grado di preferenza, compreso tra 1 e 6 (v., sul punto, anche Cons. St., sez. V, 28 febbraio 2012, n. 1150).
    Ora proprio il Consiglio di Stato, in relazione ad analoga vicenda, ha chiarito che il passaggio dal metodo del raffronto a coppie a quello c.d. scolastico non può variare i rapporti tra le offerte delle imprese rimaste in gara, essendo solo necessario, al venir meno di un concorrente, eliminare i suoi punteggi e quelli conseguiti dagli altri concorrenti nel confronto a coppie con il primo e, in esito a tale eliminazione, procedere alla rinnovazione delle operazioni successive (trasformazione dei punteggi attribuiti a ciascun concorrente in coefficienti definitivi, assegnando a un concorrente il punteggio più alto e proporzionando a tale valore massimo i punteggi prima calcolati) (Cons. St., sez. V, 27 agosto 2014, n. 4358 e, più in particolare, Cons. St., sez. V, 23 dicembre 2015, n. 5825, citata anche dal primo giudice).

    Domande | Risposte

    Confronto a coppie: come va applicato? E’ sindacabile il voto dei singoli Commissari?

    Nel “confronto a coppie” la comparazione tra coppie di offerte è mediata dall’attribuzione da parte di ciascun commissario di un punteggio – che va da un minimo ad un massimo – a quella di esse che considera prevalente, e, in pari tempo, dà conto del grado di tale prevalenza ovvero di parità tra di esse.
    Per espressa previsione delle linee guida di cui all’allagato G del Regolamento recato dal d.P.R. n.207 del 2010, al punteggio di ciascun commissario di gara corrisponde un giudizio di preferenza variamente graduato espresso in forma lessicale che, sommato a quello degli altri commissari, individua la preferenza della commissione sull’offerta di ciascun concorrente e che vale come motivazione del punteggio finale da essa attributo
    In tal senso è del resto il costante orientamento del Consiglio di Stato, a mente del quale – al fine altresì di non consentire un inammissibile sindacato sul merito dei punteggi attributi dalla commissione di gara – “non sussiste alcun vizio di motivazione laddove il metodo di valutazione è basato sul c.d.confronto a coppie” (cfr., Cons.Stato, sez.III, n.2050/2015).
    Una volta accertata la correttezza dell’applicazione del metodo del confronto a coppie ovvero quando non ne sia stato accertato l’uso distorto o irrazionale, non c’è spazio alcuno per un sindacato del giudice amministrativo nel merito dei singoli apprezzamenti effettuati.
    Sicché sono inammissibili le censure relative ai punteggi attribuiti nel confronto a coppie, che indicano il grado di preferenza riconosciuto ad ogni singola offerta in gara, con l’ulteriore conseguenza che la motivazione delle valutazioni sugli elementi qualitativi risiede nelle stesse preferenze attribuite ai singoli elementi di valutazione considerati nei raffronti fra gli elementi omogenei contenute nelle altre offerte (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 19.06.2017 n. 2969; id. sez. III, n. 205/2015; Id., sez. VI, n. 1600/2013; Id, sez V, n. 1150/2012).

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      Sentenze

      Metodo del confronto a coppie – Sindacato sul merito dei punteggi attribuito dalla Commissione di gara – Inammissibilità (art. 83 d.lgs. n. 163/2006 – art. 95 d.lgs. n. 50/2016)

      Consiglio di Stato, sez. V, 24.10.2016 n. 4415

      A questo punto ben si possono comprendere le critiche che parte appellante e F. rivolgono alla sentenza impugnata se si tengono presenti le caratteristiche del “confronto a coppie”, che com’è noto consiste nella comparazione tra coppie di offerte con attribuzione da parte di ciascun commissario di un punteggio che va da un minimo ad un massimo, a quella di esse che considera prevalente e che esprime anche il grado di tale prevalenza ovvero una parità tra di esse.
      Come già messo in evidenza il primo giudice ha ritenuto illegittimo per difetto di motivazione il giudizio sulle offerte espresso unicamente attraverso un punteggio.
      Non ha però tenuto presente che nel metodo del confronto a coppie, per espressa previsione delle linee guida di cui all’allagato G del Regolamento recato dal dpr n. 207 del 2010, al punteggio di ciascun commissario di gara corrisponde un giudizio di preferenza variamente graduato espresso in forma lessicale che, sommato a quello degli altri commissari, esprime la preferenza della commissione sull’offerta di ciascun concorrente e che vale come motivazione del punteggio finale da essa attributo anche con riferimento al rapporto tra ticket elettronici e cartacei , di 90 a 10 , stabilito in riferimento allo “sconto percentuale”. In tal senso è del resto il costante orientamento di questo Consiglio, dal quale non si ha ragione di dissentire, per il quale “non sussiste alcun vizio di motivazione laddove il metodo di valutazione è basato sul cd. confronto a coppie” (Cons. Stato Sez. III, n. 2050/2015), e dove è evidente il fine di non consentire un inammissibile sindacato sul merito dei punteggi attributi dalla commissione di gara.

      Sentenze

      Criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa mediato dal sistema del confronto a coppie – Applicazione – Modalità (Art. 83)

      Consiglio di Stato, sez. V, 03.02.2016 n. 416
      (testo integrale)

      Il criterio d’aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa è stato mediato dal sistema del confronto a coppie. Vale a dire mediante una metodologia (cfr. Allegato G del d.P.R. 207/2010) che non permette di individuare la migliore offerta in assoluto ma soltanto quella che in confronto con le altre si rileva essere la migliore.
      La valutazione, afferendo ad un giudizio di valore relativo, ha ad oggetto la qualità dell’opera.
      A corollario consegue che al confronto a coppie non è applicabile alcun automatismo procedimentale (cfr. la c.d. proprietà transitiva) e, per quel che qui più rileva, non è consentito scindere le valutazioni dall’ambito (relativo e specifico) del confronto entro cui esse sono espresse. (…)
      A sua volta, la valutazione sottesa all’attribuzione del relativo punteggio non può essere contestata e sindacata in assoluto, prescindendo dall’ambito proprio del confronto a coppie entro cui è espressa in termini (necessariamente) relativi sulla qualitàcomplessiva dell’offerta migliorativa.