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Clausola sociale negli appalti pubblici: il riassorbimento del personale uscente non è obbligo assoluto

Il Consiglio di Stato, in un consolidato orientamento formatosi nel vigore del D.Lgs. n. 50/2016 e confermato anche con il nuovo Codice, afferma che la clausola sociale di cui all’art. 57, comma 1, D.Lgs. n. 36/2023 non impone all’Operatore Economico aggiudicatario l’assunzione automatica, generalizzata e indiscriminata di tutto il personale impiegato dal gestore uscente, né comporta la necessaria riproduzione del medesimo modello organizzativo. Tra i precedenti più recenti che confermano tale impostazione: Cons. Stato, Sez. V, 25 gennaio 2024, n. 807; Cons. Stato, Sez. V, 1° agosto 2023, n. 7444; Cons. Stato, Sez. V, 20 marzo 2023, n. 2806 e, da ultimo, Consiglio di Stato, Sez. V, 30.07.2026 n. 6149.

L’art. 57, comma 1, citato prevede che l’aggiudicatario sia tenuto a riassorbire, prioritariamente, nel proprio organico il personale già operante alle dipendenze dell’aggiudicatario uscente, garantendo le tutele del contratto collettivo nazionale di lavoro indicato nel disciplinare. La disposizione, tuttavia, non elimina il margine di flessibilità organizzativa dell’impresa subentrante: il verbo “prioritariamente” e la necessità di un progetto di assorbimento allegato all’offerta economica indicano una clausola di contemperamento, non un obbligo di integrale assorbimento.

La questione che la giurisprudenza ha dovuto risolvere è quella del bilanciamento tra due valori di rango costituzionale ed europeo: da un lato il diritto al lavoro, tutelato dall’art. 35 Cost. e dall’art. 15 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea; dall’altro la libertà di iniziativa economica privata, garantita dall’art. 41 Cost. e dall’art. 16 della medesima Carta (Carta di Nizza). Il Giudice Amministrativo ha individuato nel punto di equilibrio tra questi valori la corretta interpretazione della clausola.

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Criteri Ambientali Minimi: incompletezza della relazione CAM non costituisce causa di esclusione (art. 57 d.lgs. 36/2023)

TAR Bologna, 09.07.2026 n. 1304

3.2. Tanto premesso, secondo un pacifico orientamento giurisprudenziale i criteri ambientali minimi di cui all’art. 57, co. 2, d.lgs. 31 marzo 2023 n. 36 non sono mere norme programmatiche ma costituiscono obblighi immediatamente cogenti per le stazioni appaltanti nell’esigenza di garantire che la politica nazionale in materia di appalti pubblici sia incisiva non solo nell’obiettivo di ridurre gli impatti ambientali, ma anche in quello di promuovere modelli di produzione e consumo più sostenibili, circolari e nel diffondere l’occupazione verde (ex multis T.A.R. Latina Lazio sez. I, 15/07/2025, n. 624).
In riferimento al previgente Codice contratti pubblici di cui al d.lgs. 163/2016 ed a specifici appalti oltre che al diverso D.M. 24 maggio 2021, la presentazione di offerte in violazione di tali criteri giustifica, coerentemente con quanto previsto dalla legge di gara, l’esclusione del concorrente (Consiglio di Stato sez. VI, 18/07/2022, n. 6117).
Tuttavia secondo orientamento più recente maturato in vigenza del d.lgs. n. 36/2023, in ordine ai criteri ambientali minimi laddove una determinata specifica tecnica assurga a criterio premiante la sua verifica diventa logicamente necessaria già durante la procedura di gara, proprio ai fini dell’attribuzione del punteggio aggiuntivo, sebbene la sua assenza non possa determinare l’esclusione del concorrente, ma solo il mancato riconoscimento del premio; al contrario, laddove una determinata specifica tecnica sia imposta quale elemento essenziale dell’offerta, la proposta formulata deve contenere, a pena di esclusione, un impegno in tal senso, ma la verifica del rispetto di tale impegno non appartiene ontologicamente alla procedura di gara, potendo essere demandata ad un momento successivo all’aggiudicazione e, cioè, anche alla fase di esecuzione del contratto (così Consiglio di Stato sez. V, 11/03/2025, n. 1990; cfr. T.A.R. Palermo Sicilia sez. V, 29/10/2025, n. 2382).
Ritiene il Collegio di aderire a tale suesposto orientamento potendo dunque la verifica di conformità in tema di CAM essere effettuata anche in sede esecutiva, come peraltro sostenuto dalla difesa della controinteressata.
In secondo luogo, se è indubbio che la mancanza (ma non l’incompletezza) della relazione CAM costituisca causa di esclusione, è quanto meno dubbio che la mancata dichiarazione nella predetta Relazione circa la conformità ai CAM di soltanto alcuni dei prodotti da inserire nei distributori automatici possa giustificare la richiesta sanzione espulsiva, che si porrebbe in contrasto con i noti principi di matrice euro unitaria di tassatività della cause di esclusione e di “favor partecipationis”.
Ciò d’altronde pare maggiormente aderente anche al principio “rectius” c.d. super principio del risultato di cui all’art.1 del vigente Codice dei contratti pubblici approvato con d.lgs. 36/2023 quale espressione dei principi di buon andamento (ex multis Corte Costituzionale, 30/05/2025, n. 77) efficienza, efficacia ed economicità in “subiecta materia” (ex plurimis T.A.R. Calabria Catanzaro sez. II, 23/02/2026, n. 356) anche tenuto conto della presumibile – seppur non evidenziata dalle parti – scarsa incidenza economica della fornitura dei panini nel valore della concessione in esame.
Con l’introduzione di tale principio ermeneutico, invero già presente nell’ordinamento, il legislatore ha voluto ancor più evidentemente imporre una lettura di tipo sostanziale e non formalistica della disciplina in tema di contratti pubblici, chiarendo in senso innovativo che la stessa concorrenza tra gli operatori economici “è funzionale a conseguire il miglior risultato possibile nell’affidare ed eseguire i contratti” si che l’esclusione dell’aggiudicataria nel caso di specie si porrebbe in contrasto anche con il citato art. 1.

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Clausola sociale e piano di riassorbimento : ammessa la sostituzione parziale o la dislocazione in altre commesse del personale del personale impiegato dal gestore uscente (art. 57 d.lgs. 36/2023)

TAR Milano, 04.06.2026 n. 2852

Piuttosto, premesso che l’art. 33 lett. B) del disciplinare di gara stabiliva l’obbligo di indicare il piano di riassorbimento del personale già presente in cantiere nell’offerta tecnica, occorre verificare il rispetto da parte dell’aggiudicataria dell’art. 23, comma 5, del Csa, secondo cui: «Al fine di promuovere la stabilità occupazionale nel rispetto dei principi dell’Unione Europea, e ferma restando la necessaria armonizzazione con l’organizzazione dell’operatore economico subentrante e con le esigenze tecnico-organizzative e di manodopera previste nel nuovo contratto, l’aggiudicatario del contratto di appalto è tenuto a assorbire prioritariamente nel proprio organico il personale già operante alle dipendenze dell’aggiudicatario uscente, come previsto dall’articolo 57 del Codice (…)» (cfr. doc. 1.2.1 depositato dalla società ricorrente).
Secondo la tesi di -OMISSIS- S.r.l., tale clausola comporterebbe che l’aggiudicatario possa licenziare o trasferire il personale già in cantiere “solo nella evenienza in cui tale personale risulti superfluo per lo svolgimento delle mansioni contrattuali”, e “non anche al solo fine di risparmiare mediante la sua sostituzione con operai più economici”, come avrebbe invece inteso fare l’aggiudicataria.
L’impostazione difensiva della ricorrente, per ciò che concerne l’odierno specifico contenzioso, non convince sotto un duplice aspetto.
Innanzitutto, è pacifico che la libertà di organizzazione imprenditoriale può comprimere, a determinate condizioni, la necessità contrapposta di assicurare la stabilità occupazionale delle figure già operative nella gestione di un determinato servizio.
Sotto questo profilo, dunque, il concorrente in una gara di appalto può fare le scelte che più ritiene opportune per minimizzare i costi del lavoro da rappresentare nell’offerta economica, ivi compresa la sostituzione parziale del personale già coinvolto nel cantiere – in quanto assunto dal precedente gestore – con personale proprio, con l’unico limite di reperire figure idonee alla mansioni da svolgere e di rispettare la congruità del trattamento retributivo complessivo da corrispondere in relazione ai contratti collettivi applicabili al caso di specie.
In secondo luogo, la necessità di “assorbimento prioritario” del personale già impiegato dal gestore uscente può considerarsi compatibile – sempre nell’ottica di garantire all’imprenditore piena libertà organizzativa, anche al fine di eseguire al meglio le prestazioni oggetto dell’appalto – con la scelta di dislocare alcuni dei dipendenti protetti dalla clausola sociale in altre commesse gestite contestualmente dall’aggiudicataria.
Non è dunque ravvisabile alcun difetto di istruttoria in capo alla stazione appaltante – in relazione a una presunta sottostima di costi non sostenibile – allorché la stessa, come avvenuto nella fattispecie per cui è causa, si ritenga “appagata” dai giustificativi di un operatore economico che chiarisca di avere contenuto i costi di lavoro sulla base delle premesse sopra effettuate (trasferimento parziale dei lavoratori già presenti in cantiere in altre gestioni).
L’obiettivo della stazione appaltante deve infatti essere da un lato quello di verificare la sostenibilità dell’offerta nel suo complesso, dall’altro quello di verificare il rispetto delle regole poste alla base della gara.
Nel caso in esame, la “manovra” sui costi della controinteressata avrebbe potuto considerarsi elusiva di tali regole soltanto se fosse stata dimostrata la violazione palese della clausola di assorbimento prioritario, dimostrazione che però è stata vanificata dalla condotta della stessa ricorrente, la quale ha pacificamente indicato successivamente alla gara profili lavorativi da “riassorbire” diversi rispetto a quelli di cui all’allegato 5 del Capitolato speciale di appalto (come evincibile dal documento n. 32 depositato dal Comune resistente in data 26 aprile 2026).
Di conseguenza, la società aggiudicataria ha legittimamente riassorbito soltanto il personale che ha ritenuto utilmente utilizzabile, ai fini del contratto collettivo applicabile al caso di specie, per la prosecuzione del servizio di igiene urbana da assicurare (cfr., sul punto, anche quanto affermato dal Tribunale di Pavia nella sentenza depositata con documento n. 12 del 18 maggio 2026 dalla controinteressata).

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Progetto di riassorbimento mancante : sopravvenuta assunzione dei lavoratori impiegati dal gestore uscente non può regolarizzare ex post carenza essenziale offerta (art. 57 d.lgs. 36/2023)

TAR Milano, 15.05.2026 n. 2414

26. Una volta accertato che -OMISSIS- non ha prodotto né la dichiarazione di impegno al mantenimento della stabilità occupazionale, né il progetto di riassorbimento del personale uscente, l’amministrazione avrebbe dovuto rilevare l’essenzialità di detti adempimenti, nei termini che sono stati sopra illustrati, e procedere conseguentemente all’esclusione dell’offerta dell’aggiudicataria siccome carente di documentazione essenziale.
26.1 Né tantomeno si può ritenere che l’applicazione della sanzione espulsiva sarebbe stata impedita dalla mancanza di un’apposita previsione in tal senso all’interno della lex specialis e dal correlato divieto di disporre a carico del concorrente tale sanzione nei casi non previsti dalla legge.
26.2 Come illustrato ai paragrafi che precedono, nel caso sub iudice il Disciplinare individua l’assunzione dell’impegno al rispetto della stabilità occupazionale e l’allegazione del correlato progetto di riassorbimento come elementi indispensabili e necessari dell’offerta, alla cui mancanza consegue correttamente l’esclusione del concorrente dal prosieguo della procedura senza che ciò comporti violazione del principio di tassatività delle clausole di esclusione. Quest’ultimo, difatti, “concerne i soli requisiti soggettivi di partecipazione alla gara e non i requisiti dell’offerta, considerato che l’art. 107, co. 1, lett. a) del D. Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 stabilisce che gli appalti sono aggiudicati previa verifica, fra l’altro, che “l’offerta è conforme alle previsioni contenute nel bando di gara o nell’invito a confermare l’interesse nonché nei documenti di gara”” (Consiglio di Stato, Sez. V, 13 agosto 2024, n. 7113).
26.3 Va pertanto ribadita l’interpretazione giurisprudenziale secondo cui “la carenza di uno degli elementi dell’offerta ritenuti essenziali dalla lex specialis rende legittima l’esclusione dell’offerta difettosa, senza che ciò possa comportare alcuna violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione” (cfr. Cons. di Stato, V, 28 giugno 2022, n. 5347; T.A.R. Lombardia Milano, Sez. II, 3/7/2020, n. 1278).
27. Da ultimo, rileva il Collegio che non può valere a sanare le lacune dell’offerta di -OMISSIS- la circostanza che, successivamente all’aggiudicazione, la stessa abbia proceduto all’assunzione dei lavoratori dell’appaltatore uscente. Difatti, la condotta sopravvenuta del concorrente non può regolarizzare ex post una carenza essenziale dell’offerta, tenuto anche conto che la dichiarazione di impegno e il progetto di riassorbimento devono essere esaminati dall’amministrazione, che pondera, in questo modo, la serietà dell’impegno assunto e la sostenibilità del medesimo alla luce dell’impatto sui costi complessivi della commessa. Nel caso in esame, nessuna di tali preliminari valutazione è stata effettuata dalla stazione appaltante, senza considerare che l’aggiudicatario ha proceduto a un’assunzione spontanea in assenza di un apposito impegno assunto in gara che trova fonte nell’offerta presentata, per cui l’eventuale sopravvenuto inadempimento di tale condizione non consentirebbe alla committente alcuna forma di tutela o di sanzione.

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Clausole sociali : verifica del progetto di assorbimento e tutela del personale impiegato presso il precedente affidatario (art. 57 d.lgs. 36/2023)

TAR Napoli, 24.04.2026 n. 2316

Nel caso di specie, il programma di assorbimento previsto dalla controinteressata non risponde ad esigenze tecnico-organizzative legate all’appalto e, dunque, non è conforme agli obblighi previsti dalla legislazione statale, come declinati nell’art. 27 del disciplinare, di riassorbimento del personale.
L’art. 27 del disciplinare di gara prevede che: “Al fine di promuovere la stabilità occupazionale nel rispetto dei principi dell’Unione Europea, e ferma restando la necessaria armonizzazione con l’organizzazione dell’operatore economico subentrante e con le esigenze tecnico-organizzative e di manodopera previste nel nuovo contratto, l’operatore economico aggiudicatario del contratto di appalto è tenuto ad assorbire prioritariamente nel proprio organico il personale già operante alle dipendenze dell’operatore economico uscente, come previsto dall’articolo 57 del Codice, garantendo l’applicazione dei CCNL di settore, di cui all’art. 51 del d.lgs. 15 giugno 2015, n. 81.
L’elenco e i dati relativi al personale attualmente impiegato dal contraente uscente per l’esecuzione del contratto sono riportati nell’allegato “elenco del personale del fornitore uscente”.
Al fine di garantire le pari opportunità generazionali, di genere e di inclusione lavorativa per le persone con disabilità o svantaggiate, il concorrente si impegna a pena di esclusione, in caso di aggiudicazione del contratto ad assumere almeno 1 dipendente delle eventuali nuove assunzioni necessarie per l’esecuzione del contratto o per la realizzazione di attività ad esso connesse o strumentali, appartenente alle categorie dei giovani fino ai 36 anni di età, delle donne o dei lavoratori svantaggiati o molto svantaggiati di cui all’art. 57 comma 1 del Codice.
Per nuove assunzioni si intendono le risorse contrattualizzate, secondo le modalità di cui al D. Lgs. 15 giugno 2015, n. 81, dopo aver garantito la stabilità occupazionale del personale già impiegato nell’attività oggetto di appalto.”.
Il rispetto della clausola sociale costituisce elemento essenziale dell’offerta, atteso che, ai sensi dell’art. 15 del disciplinare medesimo (dedicato all’ “offerta tecnica”) si prevede, a pena di esclusione, che “e) … A corredo dell’offerta, l’operatore economico dovrà allegare il progetto di assorbimento, sottoscritto digitalmente dal legale rappresentante o procuratore del concorrente, atto ad illustrare le concrete modalità di applicazione della clausola sociale di cui al successivo paragrafo 27 (“Clausola sociale e altri condizioni particolari di esecuzione”), con particolare riferimento al numero dei lavoratori che beneficeranno della stessa e alla relativa proposta contrattuale (inquadramento e trattamento economico). La mancata presentazione del progetto equivale a mancata accettazione della clausola sociale con la conseguenza che il concorrente verrà escluso dalla procedura di gara. Il rispetto delle previsioni del progetto di assorbimento sarà oggetto di monitoraggio da parte della Stazione appaltante durante l’esecuzione del contratto.”.
Risulta incontroverso tra le parti che al personale impiegato presso il precedente affidatario del servizio, pur se oggetto di assorbimento nell’organigramma del controinteressato, viene garantito un orario lavorativo (da valutare in relazione alle ore contrattuali e non a quelle “effettivamente lavorate” rilevanti ai fini della verifica del calcolo del costo del lavoro) notevolmente ridotto (con un’oscillazione compresa tra il 36,58 e il 50% rispetto all’orario contrattuale precedente), provvedendosi alla copertura delle ulteriori ore di servizio da garantire con personale di nuova assunzione.
Il suddetto assetto non risulta giustificato da specifiche esigenze organizzative dell’aggiudicatario, né esigenze tecnico-organizzative e di manodopera previste nel nuovo contratto.
La stazione appaltante, infatti, pur avendo fatto presente che il contratto oggetto della gara in questione ha accorpato le prestazioni di due distinte commesse precedentemente affidate a due diversi operatori economici, non ha evidenziato specifiche differenze tra le precedenti e la nuova commessa, tali da imporre l’impiego di personale di nuova assunzione ovvero, comunque, da impedire lo svolgimento del servizio con il personale assunto dall’affidatario uscente per il monte-ore per il quale era impiegato nella precedente commessa.
La controinteressata si è limitata ad affermare in modo del tutto generico che l’assetto contrattuale da essa predisposto sarebbe dettato dalla necessità di gestire il presidio per 362 giorni all’anno, per sette giorni alla settimana, ma tale esigenza (e soprattutto l’impossibilità o la difficoltà di provvedere alle suddette esigenze con il personale precedentemente assunto nell’orario pieno ad esso innanzi garantito) non è in alcun modo dimostrata.
In questo contesto, pertanto, la riduzione dell’orario del personale precedentemente impiegato, unita alla contestuale assunzione di nuovo personale, al quale spetta una retribuzione ridotta, non risulta riconducibile ad esigenze organizzative dell’imprenditore o a esigenze tecnico/organizzative legate al nuovo contratto, ma esclusivamente all’esigenza di conseguire risparmi di spesa sul costo del personale di nuova assunzione.
Una siffatta organizzazione del personale, tuttavia, contrasta con la lettera dell’art. 27 del disciplinare (che impone di assumere con priorità il personale precedentemente impiegato rispetto ai nuovi assunti, seppur nei limiti della libertà di assetto organizzativo aziendale e del servizio), nonché con la ratio della clausola sociale, poiché, piuttosto che promuovere la stabilità occupazionale dei dipendenti, ne riduce la tutela prevista dalla norma, non per finalità afferenti all’efficientamento del servizio, ma al solo fine di ridurre il costo del lavoro.
4. Per le sopra esposte ragioni il primo motivo del ricorso introduttivo è fondato. Ne discende la mancanza di un elemento essenziale dell’offerta e la necessità di escludere la stessa per la non conformità rispetto agli obblighi che il disciplinare imponeva agli operatori di assumere.

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Clausola sociale e progetto di riassorbimento : soccorso istruttorio non applicabile (art. 57 , 101 , 102 d.lgs. 36/2023)

Consiglio di Stato, Sez. V, 10.04.2026 n. 2877

Neppure è corretto sostenere, come fa l’appellante, che la previsione dell’art. 57 cit. sia del tutto slegata da quella di cui all’art. 102 del Codice (espressamente, come ricordato, parte appellante deduce che il primo giudice avrebbe “confuso l’art. 57 con l’art. 102, utilizzando quanto previsto dal Legislatore per la clausola sociale (57) con quanto disposto per le indicazioni degli operatori (102)”); né può fondatamente credersi che le previsioni dei richiamati artt. 57 e 102 non abbiano natura di norme imperative inderogabili, già solo in ragione della loro inequivoca formulazione testuale (oltre che degli obiettivi perseguiti, di garantire ai lavoratori più adeguate tutele sotto il profilo occupazionale).
Correttamente il primo giudice ha dunque rilevato che “il documento esplicante la modalità con cui l’operatore intende adempiere alla clausola sociale (nel caso, alla stabilità occupazionale) rappresenta un requisito imprescindibile dell’offerta, alla stessa intrinseco e strutturale, talché la sua carenza determina una lacuna dell’offerta medesima, svolgendo, in tal senso, una funzione assimilabile a quella che, sempre relativamente all’offerta economica, svolge l’indicazione dei costi di manodopera o degli oneri di sicurezza non interferenziali, entrambi necessari, in funzione integrativa della dichiarazione d’offerta economica, e non integrabili ex post, sebbene non attinenti, in senso proprio, alla prestazione offerta (prezzo), e per tale ragione, pur non suscettibili di valutazione premiale (in termini di punteggio), soggetti comunque a doverosa valutazione di congruità”, con ciò escludendosi la possibilità di ricorrere al soccorso istruttorio per colmare ex post l’omissione in questione.
Come bene rilevato nella sentenza impugnata, con l’entrata in vigore del d.lgs. n. 36 del 2023 si è avuto un mutamento di paradigma sostanziale rispetto alla disciplina previgente (in particolare, al d.lgs. n. 50 del 2016), nella vigenza della quale sia l’ANAC che parte della giurisprudenza riconoscevano la possibilità del soccorso istruttorio: invero, nel corpus del d.lgs. n. 50 del 2016 non era presente una disposizione analoga all’art. 102, comma 2 d.lgs. n. 36 del 2023, che prevedesse la necessità di allegare documentazione esplicativa della modalità di assunzione dell’impegno a rispettare la clausola sociale, quanto ai profili contemplati nella lex specialis; inoltre – e soprattutto – alcuna previsione del decreto n. 50 affermava – come invece fa oggi l’art. 57 del vigente Codice dei contratti pubblici – che tale documentazione costituisce elemento necessario (e pertanto essenziale) dell’offerta, come tale non soccorribile.
Correttamente dunque il primo giudice ha concluso che “È evidente la volontà del codice del 2023 di incrementare la rilevanza, nel procedimento selettivo, delle clausole sociali, imponendo espressamente agli operatori nuovi adempimenti finora non previsti nella legislazione primaria (ma solo nella prassi applicativa e nelle Linee Guida dell’Anac) e, attraverso l’associazione della pertinente documentazione alle offerte presentate, implicitamente giungendo a sanzionare con l’esclusione dalla gara la relativa omissione”.
Va comunque detto, per completezza, che l’esclusione del soccorso istruttorio troverebbe in ogni caso fondamento nell’impossibilità di integrare, a suo mezzo, il contenuto dell’offerta tecnica od economica, poiché ciò si porrebbe in contrasto con il superiore principio di parità dei concorrenti (ex multis, Cons. Stato, V, 4 novembre 2025, n. 8567: “Il soccorso istruttorio è ammissibile non per integrare ma per precisare il contenuto dell’offerta, con un supporto di tipo formale e non sostanziale, che aiuti ad acquisire chiarimenti da parte del concorrente che non assumono carattere integrativo dell’offerta, ma siano finalizzati unicamente a consentire l’esatta interpretazione ed a ricercare l’effettiva volontà del concorrente, superandone le eventuali ambiguità”). Essendo il progetto di assorbimento un elemento intrinseco e strutturale dell’offerta economica (non già un mero adempimento procedurale), la stazione appaltante non avrebbe comunque potuto operare diversamente.
Le ragioni che precedono sono assorbenti degli ulteriori profili di censura dedotti nel motivo di appello, in primis quello secondo cui l’obbligo della cui omissione si tratta sarebbe divenuto rilevante solo al momento dell’aggiudicazione o della stipula e non già in quello della valutazione delle offerte.

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Criteri Ambientali Minimi (CAM) : omesso richiamo nella lex specialis non comporta necessariamente illegittimità della gara (art. 57 d.lgs. 36/2023)

Consiglio di Stato, sez. V, 20.02.2026 n. 1403

Ai sensi dell’art. 57 del d.lgs. n. 36 del 2023, le stazioni appaltanti sono tenute ad integrare nelle gare le specifiche tecniche e le clausole contrattuali definite dai decreti ministeriali per ciascuna tipologia di appalto, non potendosi compensare l’omissione di tali elementi (Cons. Stato, III, 8 ottobre 2025, n. 7898):
– né dal fatto che l’operatore economico abbia presentato un’offerta rispettosa dei CAM;
– né dal richiamo generico alla sostenibilità ambientale contenuto nel disciplinare;
– né dall’invocazione dei principi del risultato o della fiducia, che non possono trasformarsi in strumenti di “sanatoria” degli errori amministrativi.
In merito alla conformità agli obblighi ambientali, la giurisprudenza amministrativa ha chiarito (da ultimo, Cons. Stato, V, n. 3411 del 2025, cit.) che l’omesso richiamo esplicito ai CAM nella lex specialis non comporta necessariamente l’illegittimità della legge di gara, a meno che non emerga un’inadempienza sostanziale in relazione agli obiettivi di sostenibilità ambientale previsti dalla normativa. Infatti, la documentazione di gara, letta nel suo complesso, può essere idonea a garantire che l’affidamento rispetti i principi di sostenibilità, anche in assenza di un esplicito richiamo ai CAM.
In particolare, la presentazione di offerte tecniche pienamente conformi ai CAM, pur in assenza di una formulazione dettagliata nella lex specialis, dimostra che la disciplina di gara è stata adeguatamente progettata per assicurare la sostenibilità ambientale dell’affidamento. Questo approccio sottolinea come, in materia di appalti pubblici, il rispetto dei CAM non debba essere visto come un requisito meramente formale, ma come un principio sostanziale da garantire attraverso una valutazione sistematica della documentazione di gara.
Nel caso di specie, come del resto già evidenziato dal primo giudice, non si era in presenza di un generico richiamo, nella legge di gara, alla “sostenibilità ambientale”, avendo da un lato la stessa formalmente imposto l’applicazione dei decreti ministeriali di riferimento e previsto – dall’altro – clausole e specifiche adeguate a garantire nella sostanza il rispetto dei CAM.

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Soccorso istruttorio in relazione al rapporto sulla parità di genere (art. 57 , 94 e 101 d.lgs. 36/2023)

TAR Roma, 20.02.2026 n. 3265

Tanto premesso, il primo motivo di ricorso è fondato, con conseguente accoglimento del ricorso, nei limiti di cui si dirà, e contestuale assorbimento della seconda doglianza.
L’art. 94 D. Lgs. 36/2023 ha certamente codificato e riaffermato (trattandosi di principio contenuto anche nel D. Lgs. 50/2016) il principio della tipicità delle cause di esclusione dalla gara, con valenza etero-integrativa delle clausole contenute nel bando di gara. Pertanto, anche ove la lex specialis non avesse richiamato espressamente una delle ipotesi di esclusione dalla gara di cui all’art. 94 D. Lgs. 36/2023, il bando avrebbe comunque dovuto ritenersi (etero)integrato dalla legge e la stazione appaltante sarebbe stata certamente legittimata all’esclusione dell’operatore privo di uno dei requisiti di cui alla menzionata norma.
Al riguardo, l’art. 94, comma 5, lett. c), D. Lgs. 36/2023 sancisce, con riferimento alle procedure afferenti agli investimenti pubblici finanziati, in tutto o in parte, con risorse derivanti da PNRR, l’esclusione automatica degli “operatori economici tenuti alla redazione del rapporto sulla situazione del personale, ai sensi dell’articolo 46 del codice delle pari opportunità tra uomo e donna, di cui al decreto legislativo 11 aprile 2006, n. 198, che non abbiano prodotto, al momento della presentazione della domanda di partecipazione o dell’offerta, copia dell’ultimo rapporto redatto, con attestazione della sua conformità a quello trasmesso alle rappresentanze sindacali aziendali e alla consigliera e al consigliere regionale di parità ai sensi del comma 2 del citato articolo 46 […]”.
Sul punto, l’art. 46 D. Lgs. 198/2006 onera le imprese pubbliche o private, che occupano oltre 50 dipendenti, della redazione di un rapporto biennale sulla situazione del personale maschile e femminile in ognuna delle professioni e in relazione allo stato delle assunzioni.
L’art. 57, comma 2 bis, D. Lgs. 36/2023, così come novellato dal correttivo al codice degli appalti pubblici (D. Lgs. 209/2024), nel prevedere meccanismi e strumenti premiali per realizzare le pari opportunità generazionali e di genere e per promuovere l’inclusione lavorativa delle persone con disabilità o persone svantaggiate, richiama l’allegato II.3 nell’ambito delle cause di esclusione automatica dalla gara, senza distinguere in ragione della tipologia di finanziamento utilizzato in riferimento alla procedura di gara.
Pertanto, ai sensi dell’art. 1 dello stesso allegato, il suddetto obbligo sussiste per tutte le tipologie di finanziamento della gara, anche al di fuori di quelle da ricondurre al regime di finanziamento agevolato di cui al P.N.R.R.
In tal senso, si pone anche il parere MIT n. 3697 del 2.10.2025, che opina nel senso dell’applicabilità dell’esclusione automatica in caso di omessa presentazione, al momento della domanda, del rapporto sulla relazione del personale, per tutte le procedure di gara e non soltanto per quelle afferenti agli investimenti pubblici finanziati, in tutto o in parte, con le risorse PNRR/PNIC.
Alla luce di quanto precede, deve ritenersi che il rapporto in parola opera, ai fini che qui interessano, quale requisito generale di partecipazione suscettibile, almeno in tesi, di costituire causa di esclusione automatica dalla gara.
Fermo quanto precede, si tratta allora di stabilire se l’omessa allegazione di tale documento alla domanda di partecipazione alla gara fosse suscettibile o meno di soccorso istruttorio ai sensi dell’art. 101 D. Lgs. 36/2023 e, in caso di risposta positiva, secondo quali modalità.
Al riguardo, l’art. 101, comma 1, lett. b), D. Lgs. 36/2023 ha stabilito che è possibile avvalersi del c.d. soccorso istruttorio c.d. “sanante” al fine di “sanare ogni omissione, inesattezza o irregolarità della domanda di partecipazione, del documento di gara unico europeo e di ogni altro documento richiesto dalla stazione appaltante per la partecipazione alla procedura di gara, con esclusione della documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica”.
In argomento, il C.d.S., con la sentenza n. 202/2026, ha sancito la doverosità, in capo alla stazione appaltante, dell’attivazione del soccorso istruttorio in relazione al rapporto sulla parità di genere. E ciò in quanto “l’obbligo di tal fatta costituisce sì requisito sostanziale della gara, ma l’omessa allegazione del documento in sede di gara non equivale automaticamente alla sua assenza, se l’operatore economico dimostra tale rapporto era stato regolarmente redatto e trasmesso prima della scadenza dei termini di presentazione delle offerte”.
In altre parole, il soccorso istruttorio sanante mira, nel caso di specie, a evitare, in omaggio al principio del favor partecipationis, esclusioni di carattere formale, in quanto diretto a sollecitare la produzione successiva di un documento non tempestivamente prodotto in corso di gara, ma comunque in possesso dell’operatore economico, in data antecedente alla valutazione delle offerte e comunque non afferente a esse.

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Criteri Ambientali Minimi (CAM) : verifica di conformità nella fase di gara oppure in corso di esecuzione ?

Consiglio di Stato, Sez. III, 13.02.2026 n. 1170

Rappresenta invece questione controversa ai fini del decidere quella concernente il profilo diacronico-procedimentale nel quale si colloca la verifica della conformità ai CAM: la normativa ammette modelli diversificati, di tipo anticipato o progressivo, a seconda che il momento deputato allo scrutinio funditus dei requisiti, attraverso la disamina della documentazione tecnica allegata all’offerta, si collochi nella fase di gara o sia demandato alla fase esecutiva, riservando al momento procedimentale il solo accertamento della completezza delle dichiarazioni di conformità rese e dell’estrinseca coerenza degli allegati tecnici.
A loro volta, i precedenti rintracciabili sul tema offrono soluzioni anch’esse diversificate ma convergenti nel ritenere che l’effetto escludente si determina nei soli casi (v. Cons. Stato, sez. V, n. 1990/2025 e sez. III, n. 9398/2023) in cui l’obbligo di produrre in offerta la documentazione tecnica attestante la conformità ai CAM sia espressamente previsto a pena di esclusione nel D.M. regolante lo specifico settore e nella legge di gara sicché, in caso contrario (v. Cons., Stato, sez. V, nn. 1847 e 1857/2025, sez. III, n. 397/2022), implicitamente si riespande la regola del rinvio alla fase esecutiva.
A fronte di soluzioni flessibili, rimesse in ultima istanza alla normativa di settore e alla scelta dei singoli enti aggiudicatori codificata negli atti di gara, ciò che rileva considerare è quindi la regolamentazione contenuta nelle prescrizioni ministeriali e quella dettata per la singola procedura. Sotto questo riguardo, restringendo il focus alla gara per cui è lite, non può non considerarsi che:
a) il D.M. 29 gennaio 2021 esige dall’operatore di “Dichiarare se si intenderà o meno far uso di macchine e, in caso affermativo, indicare il numero ed il tipo di macchine che si intendono impiegare, la denominazione sociale del produttore, il relativo modello ed allegare le schede tecniche o altra documentazione tecnica da cui si possa evincere la conformità al criterio ambientale. La conformità a quanto previsto nel criterio ambientale relativo alle macchine è verificata anche durante l’esecuzione contrattuale” (pag. 8);
b) il Disciplinare della gara de qua:
— al paragrafo 15, dispone che “l’ allegato tecnico contiene per ogni singolo lotto, a pena di esclusione, i seguenti documenti: […] b) Dichiarazione, in conformità al sub B., lettera b), punto 3 dei CAM DM 5 29.01.2021 – Allegato 2, circa l’uso o meno di macchine e, in caso affermativo, indicazione del numero e del tipo di macchine che si intendono impiegare, la denominazione sociale del produttore, il relativo modello, allegando le schede tecniche o altra documentazione tecnica da cui si possa evincere la conformità al criterio ambientale e ogni altra informazione utile ai fini del criterio di cui al punto 1.1” (disciplinare pag. 41);
— al paragrafo 14.1, nel dettagliare il contenuto della domanda di partecipazione, impone ai concorrenti “di accettare, senza condizione o riserva alcuna, tutte le norme e disposizioni contenute nella documentazione gara, inclusi i criteri ambientali minimi di cui al D.M. 29.01.2021” (disciplinare, pag. 35);
— al paragrafo 20, specifica che tra i casi di doverosa esclusione dalla gara rientra anche la “presentazione di offerte … irregolari in quanto non rispettano i documenti di gara, ivi comprese le specifiche tecniche” (disciplinare, pag. 54).
Alla luce della richiamata cornice dispositiva e in considerazione del significato letterale riferibile in modo cristallino alle previsioni disciplinari, il Collegio reputa corretta l’impostazione seguita dal T.A.R. nel conferire valenza decisiva a fini escludenti al mancato deposito, fin dalla fase di presentazione dell’offerta tecnica e per ogni macchinario, delle “schede tecniche o (di) altra documentazione tecnica da cui si possa evincere la conformità al criterio ambientale e ogni altra informazione utile ai fini del criterio di cui al punto 1.1” (par. 15 del Disciplinare di gara, pag. 41).
Né rileva in senso contrario la previsione del D.M. e quella conforme del Capitolato tecnico (art. 11.2.8 – “Verifiche previste dai Criteri Ambientali Minimi”) la quale dispone che “In fase di esecuzione contrattuale la Stazione Appaltante provvede alle seguenti verifiche in conformità dei criteri ambientali minimi di cui al DM 29.01.2021 pubblicato sulla GU n. 42 del 19.02.2021: …. c. in conformità al sub B., lettera b), punto 3 dei CAM DM 29.01.2021, la conformità a quanto previsto nel criterio ambientale relativo alle macchine è verificata anche durante l’esecuzione contrattuale”.
Anzitutto, è del tutto fisiologico che il Capitolato tecnico, riguardando i termini contrattuali della commessa (e non lo svolgimento del procedimento di selezione delle offerte, rimesso al disciplinare di gara – v. Cons. Stato, sez. V, n. 7573/2022), ribadisca la necessità della verifica di conformità quantitativa e qualitativa della prestazione resa in fase esecutiva, posto che l’ente aggiudicatore ha il diritto/dovere di accertare che la prestazione venga concretamente resa con contenuti e modalità coerenti con l’accordo contrattuale e, quindi, con i parametri recepiti nell’offerta e nei documenti tecnici alla stessa allegati, e ciò anche al fine – ove così non fosse – di attivare i necessari rimedi civilistici.
Dunque, le due verifiche di cui si discute, quella procedimentale in fase di gara (con eventuale esito espulsivo) e quella contrattuale in fase esecutiva (con eventuale attivazione di rimedi civilistici), coesistono senza in alcun modo elidersi (v. Cons. Stato, sez. III, n. 9398/2023).
In questo senso, la congiunzione “anche” – contenuta nella previsione “la conformità a quanto previsto nel criterio ambientale relativo alle macchine è verificata anche durante l’esecuzione contrattuale” – rende chiaro il carattere aggiuntivo e niente affatto alternativo che detta verifica assume rispetto a quella procedimentale, carattere giustificato proprio dai già segnalati e diversificati profili contenutistici ed effettuali che caratterizzano i due passaggi.
Quanto, poi, alla tesi di CMF secondo cui della conformità ai CAM sarebbe stato consentito fornire una prova “libera”, di modo che anche la dichiarazione resa dal concorrente in allegato alla propria offerta avrebbe potuto assurgere a documentazione “tecnica” idonea all’assolvimento dell’onere dimostrativo, occorre in dissenso osservare che:
i) in termini logici, altro è la dichiarazione resa dal concorrente in ordine ai macchinari che lo stesso intende impiegare, altro è la documentazione tecnica con la quale il produttore (e lui soltanto) attesta (in via sintetica ovvero riportando tutte le informazioni rilevanti, tra le quali quella relativa alla riciclabilità dei componenti ed alla marcatura delle plastiche) la conformità del macchinario ai CAM. Dunque, non è vero che la dichiarazione del concorrente e quella del produttore sono tra di loro “fungibili” ai fini della comprova della conformità ai CAM dei macchinari offerti;
ii) non a caso, il D.M. 29 gennaio 2021, nell’imporre ai concorrenti di “dichiarare se si intenderà o meno far uso di macchine ed, in caso affermativo, indicare il numero ed il tipo di macchine che si intendono impiegare, la denominazione sociale del produttore, il relativo modello ed allegare le schede tecniche o altra documentazione tecnica da cui si possa evincere la conformità al criterio ambientale” (pag. 8), sdoppia la finalità dei due documenti, assegnando alla dichiarazione la funzione di elencare i macchinari che verranno utilizzati nell’appalto e demandando alle schede tecniche o ad altra documentazione tecnica equivalente lo scopo di provarne la conformità ai CAM;
iii) coerentemente e in modo inequivoco, il paragrafo 15 del Disciplinare della gara de qua a sua volta distingue tra “dichiarazione”, da un lato, e “schede tecniche o altra documentazione tecnica” da fornire in allegato alla prima, dall’altro: da questa formulazione si evince con assoluta chiarezza che la “documentazione tecnica” rappresenta un elemento equivalente/alternativo alla “scheda tecnica” (essendo peraltro entrambe espressione qualificata del produttore del macchinario) ma distinto e non sovrapponibile alla “dichiarazione” (proveniente dall’operatore che gareggia).

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Progetto di riassorbimento in offerta tecnica – Omissione – Soccorso istruttorio – Non applicabile – Accettazione generica clausola sociale – Insufficiente (art. 57 , 102 d.lgs. 36/2023)

TAR Trieste, 27.01.2026 n. 23

L’art. 102 del d.lgs 36/2023 dispone che “1. Nei bandi, negli avvisi e negli inviti, le stazioni appaltanti, tenuto conto della prestazione oggetto del contratto, richiedono agli operatori economici di assumere i seguenti impegni: a) garantire la stabilità occupazionale del personale impiegato. (…) 2. Per i fini di cui al comma 1, l’operatore economico indica nell’offerta le modalità con le quali intende adempiere quegli impegni (…)”.
L’art. 57 del predetto codice dei contratti pubblici a sua volta stabilisce che “1. Per gli affidamenti dei contratti di appalto di lavori e servizi diversi da quelli aventi natura intellettuale e per i contratti di concessione, i bandi di gara, gli avvisi e gli inviti (…) devono contenere specifiche clausole sociali con le quali sono richieste, come requisiti necessari dell’offerta, misure orientate tra l’altro a garantire (…) la stabilità occupazionale del personale impiegato (…)”.
L’art. 102 del codice prevede quindi che l’operatore economico debba indicare nell’offerta le modalità con le quali intende adempiere agli impegni assunti in relazione alla clausola sociale, mentre l’art. 57 in relazione al contenuto obbligatorio dei bandi, attraverso l’utilizzo dell’espressione “requisiti necessari dell’offerta”, evidenzia che il documento contenente l’indicazione delle modalità con le quali l’operatore economico intende adempiere alla clausola sociale costituisce un imprescindibile requisito dell’offerta.
Tale disciplina di nuovo conio non costituisce una mera trasposizione del quadro normativo previgente, rispetto al quale innova profondamente, ove si consideri che “Nel previgente Codice non esisteva una disposizione, come l’attuale art. 102, co. 2 D.Lgs n. 36/2023, che prevedesse la necessità di allegare documentazione esplicativa della modalità di assunzione dell’impegno a rispettare la clausola sociale, quanto ai profili contemplati nella lex specialis, nel previgente Codice, soprattutto, in alcun modo era contenuta l’affermazione, di cui all’attuale art. 57 D.Lgs n. 36/2023, secondo cui tale documentazione costituisce elemento necessario (e quindi essenziale) dell’offerta, come tale non soccorribile. E’ evidente la volontà del codice del 2023 di incrementare la rilevanza, nel procedimento selettivo, delle clausole sociali, imponendo espressamente agli operatori nuovi adempimenti finora non previsti nella legislazione primaria (ma solo nella prassi applicativa e nelle Linee Guida dell’Anac) e, attraverso l’associazione della pertinente documentazione alle offerte presentate, implicitamente giungendo a sanzionare con l’esclusione dalla gara la relativa omissione” (Tar Lazio sez II, 26.6.2025 n. 12690).
Da tale rilievo preliminare, discende la non applicabilità al caso di specie delle decisioni assunte dalla giurisprudenza in riferimento alla disciplina di cui al precedente codice dei contratti, richiamate da parte ricorrente.
Entrando nel merito della fattispecie concreta, va evidenziato che risulta circostanza pacifica che la ricorrente non abbia allegato all’offerta tecnica, così come prescritto dall’art. 14 del disciplinare a pena di esclusione, il progetto di riassorbimento. Il disciplinare di gara, al punto 14 infatti, ferma la dichiarazione da rendersi nella domanda di partecipazione, impone l’allegazione a pena di esclusione, quale elemento obbligatorio, di “un progetto di assorbimento atto ad illustrare le concrete modalità di applicazione della clausola sociale”, proprio “ai fini del rispetto” della stessa.
L’esclusione della ricorrente costituisce, quindi, puntuale applicazione della clausola fissata nel disciplinare, che richiedeva, a pena di esclusione, l’allegazione, nell’offerta tecnica, del progetto di riassorbimento.
La tesi difensiva secondo cui l’esclusione non potrebbe trovare applicazione in presenza della dichiarazione di impegno a rispettare la clausola sociale, rappresentando la produzione del progetto di riassorbimento, quale documento all’interno dell’offerta tecnica, un mero adempimento formale, non risulta condivisibile.
Risulta infatti “evidente che l’aver accettato la clausola sociale prevista dalla lex specialis sulla stabilità occupazionale non può essere reputato equipollente alla presentazione del progetto di riassorbimento, in quanto tale situazione non dice alcunchè sulle modalità con cui, in concreto, l’operatore economico concorrente intende assorbire il personale uscente, se risultasse aggiudicatario e, per l’effetto, non consente alla stazione appaltante la verifica di legittimità/congruità dell’offerta (anche allo scopo di apprezzare la correttezza del costo della manodopera indicato nell’offerta economica, che risente della modalità con cui si attua il riassorbimento, nonché la capacità realizzativa del progetto tecnico e la corretta applicazione della clausola sociale)” (Tar Lazio, 12690/2025, cit.; in termini Tar Campania sez. V, 14.7.2025, n. 5288).
Circa le doglianze contenute nel quarto motivo del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti, relative alla mancata attivazione del soccorso istruttorio, va evidenziato che la legge speciale di gara ha previsto il progetto di assorbimento quale componente dell’offerta tecnica (art. 14) ed al punto 12 ha coerentemente stabilito che “con la procedura di soccorso istruttorio di cui all’art. 101 del Codice, possono essere sanate le carenze della documentazione trasmessa con la domanda di partecipazione ma non quelle della documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica” .
Trovano pertanto applicazione al caso di specie le condivisibili considerazioni secondo cui “La giurisprudenza (TAR Lazio, -Roma Sez. IV-ter, 4 dicembre 2025, n. 21891) ha chiarito che l’omessa allegazione del progetto di assorbimento si configura, invero, non come una causa di esclusione di natura formale, ma come un’ipotesi di carenza sostanziale dell’offerta e del suo contenuto. L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con le sentenze n. 19 e n. 20 del 2016, ha precisato la distinzione fra elementi essenziali dell’offerta, la cui mancanza preclude il soccorso istruttorio perché ammetterne l’integrazione violerebbe la par condicio, ed elementi formali che non incidono sul contenuto sostanziale dell’offerta alla quale sono per così dire “esterni” ed è quindi possibile integrarli attraverso il soccorso istruttorio senza pregiudizio della par condicio. Nella fattispecie la natura intrinseca all’offerta delle misure da indicare nel progetto di assorbimento e la espressa previsione della loro indicazione come “necessaria” da parte del legislatore nazionale conducono a ritenere legittima l’esclusione in caso di sua omessa allegazione. Invero, ferma la elasticità della clausola sociale e la possibilità dell’operatore di assorbire il personale con modalità adeguate alla propria organizzazione aziendale, l’indicazione delle misure preordinate alla attuazione della clausola sociale rappresenta un elemento necessario della offerta a prescindere dal numero dei dipendenti da assorbire, individuando con specificità i costi del ridetto assorbimento, avuto riguardo ai profili dei dipendenti, ai contratti di lavoro applicati, alle ore di lavoro garantite. La sua omissione non può essere soccorribile. L’articolo 101, comma 1, lettere a) e b) d.lgs n. 36 del 2023, infatti, consente di integrare ex post la documentazione trasmessa alla stazione appaltante nel termine per la presentazione delle offerte con la domanda di partecipazione alla procedura di gara o con il documento di gara unico europeo, o di sanare ogni omissione, inesattezza o irregolarità della domanda di partecipazione, del documento di gara unico europeo e di ogni altro documento richiesto dalla stazione appaltante per la partecipazione alla procedura di gara «con esclusione espressa della documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica». In altri termini, qualificato il progetto di riassorbimento quale documento esplicativo delle modalità di adempimento della clausola sociale e ritenuto, in base alle norme del codice, che tale elemento rappresenti un elemento necessario dell’offerta (nella fattispecie, dell’offerta tecnica, secondo la declinazione operata dalla lex specialis), all’esperimento del soccorso osta il generale principio che vieta di integrare le offerte, successivamente alle presentazione delle stesse, come peraltro confermato dall’art.101, comma 1, lett. b) del Codice, che vieta la sanatoria dei documenti che compongono le offerte (tecnica ed economica). Ammettere l’integrabilità del progetto di riassorbimento significherebbe avvantaggiare, e non di poco, l’operatore che non l’abbia presentato in gara, potendo a ciò sovrintendere allorché già conosca l’esito del procedimento selettivo, e potendo finanche rimodulare la dichiarazione in modo strumentale, a seconda delle circostanze e della convenienza del momento, a risultato acquisito (TAR Lazio – Roma, Sez. II, 26 giugno 2025, n.12690)” (Tar Calabria, sez. II. 19.1.2026, n. 86).

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Made in Italy : Linee guida approvvigionamento di forniture di qualità per le amministrazioni pubbliche

In attuazione di quanto disposto dall’art. 16 della legge 27 dicembre 2023, n. 206, sono state adottate le linee guida volte a stabilire criteri per la misurazione del livello qualitativo dei prodotti, compresi gli aspetti relativi alla sostenibilità, da valutare da parte delle stazioni appaltanti, di cui all’allegato A, che forma parte integrante e sostanziale del presente decreto (GURI n. 298 del 24.12.2025).

Allegati:

Sentenze

Clausola sociale , riassorbimento del personale ed obblighi del nuovo appaltatore (art. 57 d.lgs. 36/2023)

Consiglio di Stato, sez. V, 22.10.2025 n. 8189

In presenza di clausola sociale non si configura infatti un obbligo di completo riassorbimento di detto personale in capo all’aggiudicatario, al quale è demandato di contemperare la finalità del tendenziale mantenimento dei livelli occupazionali del precedente appalto con la libertà d’impresa e con la facoltà, in essa insita, di organizzare il servizio in modo efficiente e coerente con la propria organizzazione produttiva, al fine di realizzare economie di costi da valorizzare a fini competitivi nella procedura di affidamento dell’appalto (Cons. St., sez. V, 25 gennaio 2024 n. 807 e primo agosto 2024 n. 7444).
In particolare residua la facoltà dell’appaltatore economico subentrante di contemperare l’assorbimento dei lavoratori impiegati dal precedente appaltatore in coerenza con la propria organizzazione produttiva e con le strategie aziendali anche al fine di realizzare economie di costi: la clausola consente quindi l’assorbimento anche parziale dei lavoratori alle dipendenze dell’appaltatore uscente ovvero l’assunzione con orario ridotto (Cons. St., sez. V, 19 aprile 2022 n. 2947) e l’impiego di detti lavoratori assorbiti in appalti diversi da quelli oggetto di gara (Cons. St., sez. V, 12 novembre 2024 n. 9036) e non implica necessariamente la conservazione dell’inquadramento e dell’anzianità del lavoratore assorbito dall’impresa aggiudicataria (Cons. St., sez. V, primo agosto 2024 n. 7444).
La riserva di applicazione elastica della clausola sociale non consente di inferire che la previsione della stessa nella legge di gara avrebbe necessariamente inciso sulla formulazione dell’offerta: i concorrenti infatti “non sono tenuti a rispettare gli obblighi che dalla clausola discendono, in termini di predisposizione dell’offerta o di assunzione di impegni per la fase di esecuzione dell’appalto, diretti al mantenimento dei livelli occupazionali in atto nella precedente gestione del servizio”, con la conseguenza che “Non si intende, quindi, in qual modo l’omessa previsione della clausola sociale possa ledere la situazione giuridica dell’offerente” (Cons. St., sez. V, 21 febbraio 2022 n. 1234).

Sentenze

Criteri Ambientali Minimi : omissione costituisce vizio insanabile impugnabile congiuntamente ad aggiudicazione (art. 57 d.lgs. 36/2023)

Consiglio di Stato, sez. III, 08.10.2025 n. 7898

In proposito va anzitutto osservato che nel presente giudizio è incontestato, in punto di fatto, il mancato inserimento nella legge di gara dei criteri ambientali minimi, secondo il parametro specificato dalla sentenza n. 4701/2024 di questo Consiglio di Stato (i cui effetti del resto l’odierna appellante intendeva espressamente trasporre nella fattispecie in esame attraverso il ricorso di primo grado): ciò di cui si discute è piuttosto la possibilità di ritenere o meno tale mancato inserimento un vizio di legittimità dei provvedimenti impugnati, anche alla luce del contenuto dell’offerta della parte ricorrente.
Ritiene il Collegio che non possa condividersi la conclusione del primo giudice secondo la quale la condotta della ricorrente avrebbe in qualche modo “sanato” la genericità (rectius: invalidità per carenza di un elemento normativamente necessario) del richiamo della lex specialis alla disciplina dei criteri ambientali: “Viceversa, appare cha la formulazione “aperta” ed elastica dell’art. 24 del disciplinare (dettante la prescrizione di “adottare i Criteri Ambientali Minimi (CAM) per le attività di manutenzione dettati dal Ministero dell’Ambiente, con particolare riferimento, oltre agli aspetti energetici oggetto di affidamento, anche all’approvvigionamento e all’uso di materiali e tecniche a ridotto impatto ambientale durante l’intero ciclo di vita dell’opera, alla gestione del ciclo dei rifiuti, ecc., in linea con le normative europee, nazionali e locali, adeguando di conseguenza il Servizio da assumere”) sia stata ben intesa e applicata dalla ricorrente, che con la propria offerta ha “riempito” i supposti vuoti della prescrizione medesima. (….) Pertanto, alla stregua del principio della fiducia possono essere valutati e risolti i dubbi sulla legittimità della disciplina, in tutte le ipotesi di insorgenza di aspetti critici che, a ben vedere, non si sostanziano in vizi che abbiano avuto incidenza sostanziale e lesiva della posizione soggettiva della parte, cosicché la legge di gara, congiunta all’applicazione che ne hanno dato le parti, reca in sé l’autodisciplina del caso concreto e consente di risolvere in tal modo i dubbi interpretativi”.
Tale conclusione avrebbe potuto avere un astratto rilievo, in tesi, ove il contributo dell’offerta contrattuale integrativa avesse sanato la (illegittima) disciplina di gara senza pregiudizio per l’interesse della ricorrente.
Ma non si vede come possa attribuirsi a tale offerta un rilievo tale da escludere l’illegittimità della censurata lex specialis, una volta che l’offerta risultata aggiudicataria sia altra, e che dunque l’offerente sia stata lesa dall’esito della (illegittima) procedura.
Ancora una volta il richiamo al principio di fiducia, ove mai rilevante (in senso “sanante”) avuto riguardo alla disciplina del descritto modello di tutela della sostenibilità ambientale in materia di contratti pubblici, non può comunque avere rilievo esimente rispetto ad una difformità del provvedimento dal relativo paradigma normativo avuto riguardo non alla mera divaricazione formale, ma proprio alla tutela – sul piano sostanziale – degli interessi protetti dalla disposizione di cui all’art. 34 del d. lgs. n. 50 del 2016 (e dell’art. 57 del d. lgs. n. 36 del 2023).
A ben vedere il riferimento, nella sentenza gravata, al principio della fiducia anche in relazione alla dialettica fra la censura di violazione dei c.a.m. e l’avvenuta presentazione di un’offerta ecosostenibile, utilizza in realtà argomenti logici che riecheggiano piuttosto il principio di buona fede (che ai sensi dell’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990, e dell’art. 5 del d. lgs. n. 36 del 2023, impegna entrambe le parti del rapporto amministrativo), e conseguentemente un possibile abuso del diritto e del processo (pur senza giungere a conseguenze su questo terreno, ma limitando il supporto argomentativo sul piano delle regole di validità, in punto di affermazione della legittimità di un provvedimento così contestato, per respingere il ricorso nel merito).
Al tema della buona fede dell’operatore economico fa del resto riferimento anche la già richiamata – ad altri fini – sentenza n. 6651 del 2025 della V Sezione di questo Consiglio di Stato, invocata dall’Azienda appellata: “Il principio del risultato, letto in combinato disposto con quello della buona fede di cui all’art. 5, si traduce per l’operatore economico nella individuazione della soglia di sforzo esigibile per comprendere l’interesse cui la commessa è preordinata e in una maggiore responsabilizzazione nel segnalare tempestivamente alla S.A. l’impossibilità o la difficoltà di comprendere tale finalità e di corrispondervi con un’offerta consapevole e conforme alla lex di gara senza far proseguire la procedura e farla giungere al termine per poi contestarla sulla base di vizi integralmente afferenti alla lex di gara e come tali incidenti sulla stessa possibilità di formulare un’offerta consapevole”.
In argomento deve anzitutto escludersi (per le ragioni sopra richiamate) una automatica ridondanza dei “vizi integralmente afferenti alla lex di gara” sulla “stessa possibilità di formulare un’offerta consapevole” (che vanificherebbe e smentirebbe l’articolato sforzo ricostruttivo della sentenza n. 4/2018 dell’Adunanza Plenaria, che distingue e non sovrappone i due elementi, e che pone un diverso rapporto regola/eccezione).
Inoltre, la valorizzazione del principio del risultato deve comunque tener conto di quanto ribadito da ultimo in giurisprudenza nel senso che “pur se l’art. 1 cit. fa riferimento al “risultato dell’affidamento del contratto e della sua esecuzione”, non può certo ritenersi che il principio sia diretto a raggiungere un affidamento e una esecuzione del contratto “quali che siano”. Al contrario, l’affidamento della commessa e l’esecuzione del contratto devono essere funzionali al raggiungimento degli interessi pubblici che la commessa mira a soddisfare e il principio del risultato deve senz’altro essere inteso in tale ottica” (Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza n. 6337/2025; nello stesso senso Consiglio di Stato, sez. III, sentenza n. 4701/2024: “Non trova dunque giuridico fondamento la tesi per cui la positivizzazione in materia contrattuale del principio del risultato avrebbe sancito il primato logico dell’approvvigionamento: non foss’altro perché tale principio è strettamente correlato a (e condizionato da) quello della fiducia, e dunque si differenza dalla logica del risultato “statico” di cui all’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990 per rivolgersi invece alla effettività della tutela degli interessi di natura superindividuale la cui cura è affidata all’amministrazione, fra i quali quello della tutela ambientale assume un ruolo decisamente primario alla luce sia della richiamata Direttiva 2014/24/UE, che del riformato art. 9 della Costituzione”).
In ogni caso ad avviso del Collegio la disciplina dei princìpi del risultato e di buona fede non può comunque tradursi nell’imposizione all’operatore privato di un onere tendente a superare il vizio del provvedimento prima dello svolgimento della gara, pena l’irricevibilità o inammissibilità (o infondatezza) del ricorso giurisdizionale (o di specifiche censure) avverso gli atti terminali della gara stessa.
Una simile affermazione sarebbe, a tacer d’altro, contraria all’effettività della tutela del diritto di difesa ex art. 24 Cost.
D’altra parte la ricordata sentenza dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato n. 4 del 2018 ha chiarito che la tutela giurisdizionale avverso l’impugnazione di bandi illegittimi si si esercita, di regola, solo “unitamente agli atti che di essi fanno applicazione, dal momento che sono questi ultimi ad identificare in concreto il soggetto leso dal provvedimento ed a rendere attuale e concreta la lesione della situazione soggettiva dell’interessato”; solo in via di eccezione la sentenza ha affermato l’onere di immediata impugnazione di clausole che abbiano effetto escludente (anche indirettamente, in termini di formulazione dell’offerta).
Tale conclusione poggia sulla disciplina, anche costituzionale (si vedano, in particolare. i punti 16.8., 18.7.1. e 19.1.2. della motivazione della sentenza appena richiamata) e comunitaria (Corte di Giustizia dell’U.E., sentenza 5 aprile 2016 in causa C-689/13), della tutela processuale amministrativa avverso i bandi di gara illegittimi: essa, pertanto, non può essere alterata dalla disciplina “di principio” del (procedimento di evidenza pubblica, e del) rapporto negoziale, ammesso che a quest’ultima possa ricondursi il significato di imporre uno sforzo esigibile in tal senso.
Sotto tale profilo si consideri che questa Sezione, nella sentenza n. 2866/2024, ha affermato nella medesima materia che “l’obbligo di agire secondo buona fede (art. 1, comma 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241: ora declinato nella materia contrattuale dall’art. 5 del citato d. lgs. n. 36 del 2023), configura – come è stato osservato in dottrina – un “rapporto di tipo orizzontale tra cittadini e pubblica amministrazione”, che comporta – oltre a dei precisi doveri per l’amministrazione – anche una più marcata responsabilizzazione dei primi in seno al procedimento, il che nel caso di specie si traduce nella individuazione della soglia di sforzo esigibile dall’operatore economico per comprendere l’interesse cui la commessa è preordinata”.
Un tale sforzo non può tuttavia tradursi nell’adozione di comportamenti potenzialmente lesivi per la stessa parte (o comunque contrari al suo interesse): la segnalazione dell’illegittimità o incompletezza del bando con riferimento ad un determinato aspetto di disciplina può infatti danneggiare gli interessi del singolo operatore economico; l’amministrazione è attributaria della cura dell’interesse pubblico portato dalla disciplina che si assume violata, e come tale è responsabilizzata in relazione all’adozione di una legge di gara conforme a tale disciplina.
In ogni caso una simile soluzione sottrarrebbe all’operatore economico, per effetto dell’iniziativa assunta, un possibile motivo di impugnazione, stabilendo così una decadenza in via interpretativa.
Essa, inoltre, costringerebbe gli interessati ad impugnare il bando indipendentemente dall’esito della gara (e, dunque, dalla concreta lesività del vizio).
Non senza ragione, pertanto, la più volte citata sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 4 del 2018 aveva chiarito che “l’effetto pressochè certo dell’abbandono del criterio tradizionale è quello dell’(ulteriore) incremento del contenzioso: quantomeno a legislazione vigente, i possibili vantaggi sembrano del tutto ipotetici”.
Neppure sotto tale profilo, dunque, è dato cogliere una infondatezza (o inammissibilità) della pretesa della parte ricorrente, posto che il ricorso di primo grado – come già specificato – non aveva riguardo all’impossibilità di formulare l’offerta, ma alla illegittimità della legge di gara per mancato inserimento nella stessa dei criteri ambientali minimi.

Sentenze

Criteri Ambientali Minimi : obbligo di applicazione soltanto se riferibili al servizio principale della gara (art. 57 d.lgs. 36/2023)

Consiglio di Stato, sez. V, 19.08.2025 n. 7074

8.1. – I motivi, in disparte la questione della tardività dell’impugnazione del bando di gara per non aver inserito il riferimento ai c.a.m., sono comunque infondati.
8.2. – L’art. 57, secondo comma, del Codice dei contratti pubblici, stabilisce che le stazioni appaltanti «contribuiscono al conseguimento degli obiettivi ambientali previsti dal Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione attraverso l’inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi, definiti per specifiche categorie di appalti e concessioni, differenziati, ove tecnicamente opportuno, anche in base al valore dell’appalto o della concessione, con decreto del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica […]».
L’appellante invoca l’applicazione all’appalto di cui trattasi del decreto ministeriale 29 gennaio 2021, il quale tuttavia si riferisce unicamente ai servizi di pulizia e sanificazione di edifici e di altri ambienti ad uso civile o sanitario; non quindi ai servizi oggetto della gara (relativi alla gestione di asili nido e micronidi d’infanzia) per cui è controversia.
8.3. – Peraltro, come chiarito nell’istruttoria in primo grado, anche i servizi accessori alla gestione degli asili nido, che secondo l’appellante avrebbero imposto la previsione dei c.a.m., sono comunque svolti da altre ditte: per un verso, il servizio di refezione scolastica è affidato a una ditta diversa da quella aggiudicataria del servizio di gestione degli asili nido e, per altro verso, i servizi di sanificazione e pulizia sono affidati a una società in house del Comune di Napoli.

Sentenze

Progetto di riassorbimento in esecuzione della clausola sociale : dati richiesti alla Stazione Appaltante (art. 57 d.lgs. 36/2023)

Consiglio di Stato, sez. III, 29.07.2025 n. 6717

14. Infondato è, infine, anche il terzo motivo di appello, relativo ad una asserita impossibilità, per gli operatori economici, di predisporre il progetto di riassorbimento in esecuzione della clausola sociale prescritta dall’art. 57 del D.lgs. n. 36/2023 e dalla L.R. n. 24/2010 sulla base delle generiche indicazioni fornite dal bando.
14.1. In particolare, secondo le prospettazioni dell’appellante, nell’Allegato 7 “Elenchi del personale” non sono specificati i lotti oggetto di gara ai quali si riferisce il personale ivi indicato, non potendosi utilizzare, quale parametro di riferimento, gli elenchi relativi al personale attualmente impiegato nei servizi, stante la diversità delle strutture da utilizzare, che dovranno essere messe a disposizione direttamente dall’aggiudicatario.
14.2. La censura non persuade, in quanto priva di efficacia dimostrativa in relazione all’impossibilità o all’estrema difficoltà di presentare un’offerta economica.
Ed infatti, è ben vero che in occasione di apposita richiesta di chiarimenti la stazione appaltante ha fatto riferimento al personale attualmente impiegato, ma ha anche specificato che il “reimpiego dovrà essere riorganizzato in maniera omogenea ai lotti così come suddivisi con la presente procedura”, fornendo una indicazione idonea a consentire agli operatori di predisporre un piano di riassorbimento, specificando, all’interno degli predetti elenchi, il servizio e la struttura in cui ciascuna unità di personale è impiegata, consentendo – ai fini dell’osservanza della clausola sociale – l’individuazione della corrispondenza tra l’oggetto del lotto da aggiudicare e l’attività svolta dal personale da reimpiegare.