Criteri Ambientali Minimi (CAM) : individuazione onere e termini di impugnazione (art. 57 d.lgs. 36/2023)

Consiglio di Stato, sez. V, 25.07.2025 n. 6651

11. La questione sottoposta al Collegio è, in sintesi, quella del concreto atteggiarsi dell’onere di immediata impugnazione della lex specialis di gara, nel caso in cui essa contenga prescrizioni non in linea con l’art. 57 del d.lgs. n. 36/2023 che impone l’inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi.

12. La questione è all’apparenza complessa poiché:
a) l’appellante, nell’argomentare la sua tesi, richiama a sostegno delle proprie ragioni due recenti pronunce di questa Sezione (Cons. Stato, V, n. 3411 del 2025 e Cons. Stato, V, n. 3542 del 2025) che deporrebbero nel senso della “tardività ed inammissibilità dei ricorsi di primo grado in quanto non promossi entro 30 giorni decorrenti dalla pubblicazione del bando di gara” (cfr. pag. 4 memoria ex art. 73 c.p.a, depositata il 27 maggio 2025);
b) il Consorzio appellato, vittorioso in primo grado, chiede, a sua volta, che (…) “la questione circa la natura escludente, o meno, delle clausole di cui si discute sia rimessa all’Adunanza plenaria, affinché venga superato il contrasto giurisprudenziale che si è venuto a creare sul profilo in questione. Come visto, infatti, con le recenti sentenze nn. 3411/2025 e 3542/2025 questa Sezione è, sul punto, giunta a conclusioni diverse rispetto a quelle recepite nelle sentenze della stessa Sezione nn. 972/2021 e 6934/2022 ed in quelle della Sezione III nn. 8773/2022, 2795/2023, 2799/2023, 4701/2024 e 10473/2024” (cfr. pag. 3 della memoria di replica ex art. 73 c.p.a., depositata il 31 maggio 2025).
12.1. Ritiene il Collegio che la questione sia solo apparentemente complessa e che non vi siano i presupposti per una rimessione all’Adunanza Plenaria perché, in realtà, esaminando le pronunce richiamate non sussiste alcun contrasto giurisprudenziale per le ragioni di seguito esposte.

13. Occorre, in primo luogo, una premessa di carattere generale sui criteri ambientali minimi e su come gli stessi debbano essere declinati negli atti progettuali e nei documenti di gara, nonché sul ruolo che i detti criteri hanno ai fini della presentazione di un’offerta consapevole.
13.1. L’art. 57, comma 2, del d.lgs. n. 36/2023 recita: “Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi ambientali previsti dal Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione attraverso l’inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi, definiti per specifiche categorie di appalti e concessioni, differenziati, ove tecnicamente opportuno, anche in base al valore dell’appalto o della concessione, con decreto del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica e conformemente, in riferimento all’acquisto di prodotti e servizi nei settori della ristorazione collettiva e fornitura di derrate alimentari, anche a quanto specificamente previsto dall’articolo 130. Tali criteri, in particolare quelli premianti, sono tenuti in considerazione anche ai fini della stesura dei documenti di gara per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’articolo 108, commi 4 e 5. Le stazioni appaltanti valorizzano economicamente le procedure di affidamento di appalti e concessioni conformi ai criteri ambientali minimi. Nel caso di contratti relativi alle categorie di appalto riferite agli interventi di ristrutturazione, inclusi quelli comportanti demolizione e ricostruzione, i criteri ambientali minimi sono tenuti in considerazione, per quanto possibile, in funzione della tipologia di intervento e della localizzazione delle opere da realizzare, sulla base di adeguati criteri definiti dal Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica”.
13.2. I criteri ambientali minimi sono i requisiti ambientali definiti per le varie fasi del processo di acquisto, volti a individuare la soluzione progettuale, il prodotto o il servizio migliore sotto il profilo ambientale lungo tutto il ciclo di vita dell’intervento pubblico. La regolazione dei CAM va inevitabilmente rinvenuta nella lex specialis dato che essi sono, di volta in volta, elementi essenziali dell’offerta o elementi per l’attribuzione di un punteggio premiale. Nel redigere la lex specialis devono essere chiaramente indicati i criteri ambientali minimi e gli standard di qualità attesi. L’inclusione dei CAM nella documentazione di gara non può essere considerata un mero adempimento di tipo formale, ma costituisce un elemento fondamentale che influenza direttamente la successiva esecuzione del contratto.
13.3. La disciplina contenuta nell’ art. 57 del d.lgs. n. 36/2023 rafforza l’obbligo di includere i CAM nei documenti progettuali e di gara, peraltro, in perfetto allineamento con le modifiche agli artt. 9 e 41 della Costituzione ad opera della legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1, aventi la chiara finalità di una maggiore tutela dell’ambiente e della salute e della regolazione delle attività economiche in un’ottica di sostenibilità.
Ne discende che la tutela dell’ambiente passa anche attraverso la conclusione delle procedure ad evidenza pubblica e la verifica della conformità ai CAM delle offerte presentate si traduce in un uso strategico dei contratti pubblici, coerente con una finalità ulteriore rispetto a quella della tutela della concorrenza.
13.4. I suddetti criteri sono anche in linea con la ratio degli articoli 67 e 68 della Direttiva 2014/24/UE che consentono alle stazioni appaltanti di aggiudicare gli appalti sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, tenendo conto non solo del prezzo, ma anche dei costi del ciclo di vita del bene, servizio o lavoro, inclusi i risparmi e i benefici ambientali per la collettività. Questo approccio mira a favorire l’adozione di soluzioni più sostenibili, premiando quelle che, pur potendo avere un costo iniziale leggermente superiore, offrono maggiori benefici ambientali e economici nel lungo periodo.
Inoltre l’articolo 43 della medesima direttiva, consentendo l’uso di etichette specifiche come mezzo di prova per la conformità a determinati standard ambientali e sociali negli appalti, semplifica l’attuazione degli appalti pubblici verdi e valorizza gli operatori economici che dimostrano un impegno concreto verso la sostenibilità.
13.5. I CAM, pertanto, rappresentano le indicazioni tecniche del Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione, mirando a garantire la tutela ambientale e, ove possibile, etico-sociale, considerando l’intero ciclo di vita dei prodotti e servizi acquistati.
Essi si applicano alle varie fasi delle procedure di affidamento e riguardano la definizione dello stesso oggetto dell’affidamento, la selezione dei candidati, laddove sia necessario o opportuno individuare gli offerenti in base alla loro capacità tecnica ad assicurare migliori prestazioni ambientali durante l’esecuzione del contratto, le specifiche tecniche alle quali le forniture, i servizi o i lavori devono conformarsi, i criteri premianti per valutare le offerte che propongono prestazioni o soluzioni tecniche più avanzate rispetto alle caratteristiche già previste, le clausole contrattuali, vale a dire le modalità di esecuzione del contratto.
Tanto è vero che di norma i documenti recanti i CAM, che sono allegati tecnici per specifiche categorie di appalto, includono una premessa che descrive l’approccio adottato per ridurre gli impatti ambientali significativi della categoria in questione e, se necessario, fornisce raccomandazioni alle stazioni appaltanti per ottimizzare gli acquisti e i consumi.

14. Alla luce di tali premesse consegue quale corollario logico che:
a) la totale mancata indicazione dei CAM nella documentazione progettuale e di gara si risolve, in linea generale, in un’ipotesi di grave carenza nell’individuazione di dati essenziali per la formulazione dell’offerta, ipotesi per la quale è imposta l’impugnazione immediata del bando di gara, secondo quanto specificato nell’esaustiva ricognizione dei casi di immediata impugnazione del bando contenuta nell’ordinanza n. 5138 del 2017 di questo Consiglio di Stato di rimessione all’Adunanza Plenaria delle questioni concernenti la sussistenza o meno dell’onere di impugnazione immediata del bando nel caso di erronea adozione del criterio del prezzo più basso;
b) il mero rinvio al decreto di adozione dei CAM può a seconda della tipologia di servizio, lavoro o fornitura e dell’oggetto del contratto da stipulare, concretizzare una grave carenza nell’indicazione di dati essenziali per la formulazione dell’offerta;
c) l’indicazione dei CAM suscettibile di censura perché non conforme al relativo decreto di adozione va, invece, indagata caso per caso e determina l’obbligo di immediata impugnazione del bando solo se vi è la prova, fornita dall’operatore economico interessato, che le clausole abbiano la portata di precludere ogni utile partecipazione alla gara, ad esempio perché impositive di oneri manifestamente incomprensibili ovvero del tutto sproporzionati rispetto ai contenuti della procedura o ancora perché rendono la partecipazione irragionevolmente difficoltosa o addirittura impossibile (è il caso di importi a base d’asta insufficienti, di leggi di gara carenti di dati essenziali per la formulazione dell’offerta o contenenti formule matematiche del tutto errate).

15. In considerazione dell’approccio inevitabilmente di tipo casistico ritiene il Collegio, come già anticipato al punto 12.1., che non è ravvisabile alcun contrasto giurisprudenziale insanabile che imponga la rimessione della questione all’Adunanza Plenaria poiché con le sentenze nn. 3411/2025 e 3542/2025 di questa Sezione sono state decise controversie in cui la mancata indicazione dei CAM nella documentazione progettuale e di gara si era risolta, nella sostanza, in un’ipotesi di grave carenza nell’indicazione di dati essenziali per la formulazione dell’offerta.
15.1. E, infatti, nel caso deciso con la sentenza n. 3542 del 2025 il ricorrente in primo grado “lamentava, in particolare, l’omesso recepimento nel capitolato prestazionale e, in parte, nel disciplinare, dei criteri ambientali minimi recati dal d.m. 29 gennaio 2021 sull’affidamento ed esecuzione dei servizi di pulizia presso edifici ad uso civile”, contestando “quanto alle clausole contrattuali e sempre limitatamente ai CAM la presunta mancanza di una corretta disciplina di gara relativamente a: – formazione del personale addetto al servizio; – prodotti ausiliari per l’igiene;- prodotti disinfettanti e protocollo per favorirne un uso sostenibile;-materiali igienico-sanitari per servizi igienici e/o fornitura di detergenti per l’igiene delle mani”.
Il ricorrente in primo grado “evidenziava, inoltre, la necessità di applicazione della disciplina del d.M. 23 giugno 2022 in tema di rifiuti, del d.M. 10 marzo 2020 in tema di servizio di gestione del verde pubblico e fornitura prodotti per la cura del verde e, quanto ai criteri cd. premianti per la valutazione dell’offerta tecnica, lamentava una scarsa rilevanza dei parametri ambientali”.
La citata sentenza n. 3542 del 2025 si è, quindi, curata di precisare che “Diversamente da altri casi esaminati da questo Consiglio, nella fattispecie in questione l’appellante ha, invero, dedotto nel ricorso di primo grado l’illegittimità della legge di gara e, in particolare, la specifica ipotesi di: “bandi contenenti gravi carenze nell’indicazione di dati essenziali per la formulazione dell’offerta …” (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., n. 4 del 2018; n. 1 del 2003)”.
15.2. Per contro il caso deciso con la sentenza di questa Sezione n. 3197 del 2022 era del tutto differente da quello sotteso alla citata decisione n. 3542 del 2025 da ultimo richiamata sia perché le censure erano rivolte avverso il provvedimento di aggiudicazione, sia perché l’obbligo di inserire i CAM era “stato effettivamente osservato, nella lex specialis di gara posto che i CAM sono stati espressamente recepiti nell’ambito delle Specifiche tecniche allegate al Capitolato tecnico”.
15.3. L’orientamento espresso dalla III Sezione di questo Consiglio di Stato, che si può ritenere consolidato a partire dalla sentenza n. 8773 del 2022, lungi dall’escludere che possa essere ritenuto sussistente, in concreto, un onere di immediata impugnazione degli atti di gara, capovolge il ragionamento escludendo che, in assoluto, “la non conformità della legge di gara agli articoli 34 e 71 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, in tema di criteri ambientali minimi (C.A.M.) non è vizio tale da imporre un’immediata e tempestiva impugnazione del bando di gara, non ricadendosi nei casi eccezionali di clausole escludenti o impeditive che, sole, consentono l’immediata impugnazione della lex specialis di gara (cfr. Cons. Stato, sez. V, 3 febbraio 2021, n. 972)”.
E, in effetti, questa Sezione non ha mai affermato che sussista in assoluto tale onere, ma che in determinati casi, la mancata indicazione dei CAM nella documentazione progettuale e di gara si era risolta, nella sostanza, in un’ipotesi di grave carenza nell’indicazione di dati essenziali per la formulazione dell’offerta.
15.4. Il richiamato orientamento ha trovato recente conferma anche nella sentenza n. 4385 del 2025, sempre della III Sezione di questo Consiglio di Stato, in cui si afferma che “la violazione delle norme imperative in materia di obbligatorio inserimento nei bandi di gara dei criteri ambientali minimi può essere infatti fatta valere, dagli operatori economici che abbiano interesse (strumentale) alla riedizione della gara, mediante ricorso avverso l’aggiudicazione della stessa (fatta salva l’ipotesi di illegittimità della legge di gara che impedisca la formulazione dell’offerta, nel qual caso l’impresa è onerata dell’immediata impugnazione del bando)”, specificando che non “possono invocarsi in senso contrario le recenti sentenze della V Sezione n. 3411 e 3542 del 2025, perché, appunto, relative a fattispecie peculiari, dal momento che in esse si dà espressamente atto che i ricorsi introduttivi, ritenuti irricevibili, lamentavano in realtà una lesività consistente nell’impossibilità di formulare un’offerta consapevole”.