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Sentenze

PEF , equilibrio economico finanziario e verifica di anomalia nelle concessioni (art. 185 d.lgs. 36/2023)

TAR Cagliari, 04.11.2025 n. 972

Vanno, a questo punto, tracciati i tratti distintivi concernenti, da un lato, la verifica di adeguatezza e sostenibilità del PEF nelle concessioni disciplinato dal 5° comma dell’art. 185 e, dall’altro, il vaglio dell’anomalia di cui all’art. 110.
Il controllo operato sul PEF serve a verificare l’equilibrio intrinseco della concessione (cioè che costi, ricavi e durata garantiscano sostenibilità nel tempo); esso non riguarda, propriamente, la “congruità dell’offerta” in senso stretto, ma serve ad accertare la fattibilità strutturale dell’operazione;
Siffatto controllo, tipico delle concessioni, ha, pertanto, una natura autonoma e preventiva, ed è indispensabile per la validazione del PEF e, in prospettiva, per l’efficacia del contratto.
Inoltre, esso non mira a sanzionare un’offerta anomala, ma tende a garantire che il rischio operativo sia effettivamente assunto dall’operatore e che la concessione sia sostenibile senza aiuti o sussidi esterni.
In definitiva, nelle concessioni, l’equilibrio economico-finanziario deve risultare dal PEF e non può essere sostituito da giustificazioni tipiche della verifica di anomalia di cui all’art. 110, avendo le due verifiche carattere autonomo e non sovrapponibile. In sostanza, nell’art. 185, co. 5 viene declinata una verifica ex ante concernente l’equilibrio e il rischio operativo dell’operazione economica, mentre l’art. 110 delinea l’eventuale successiva fase di verifica in gara della congruità economica dell’offerta (nel caso in cui emergano indizi di anomalia nei singoli elementi dell’offerta).
Quindi, la verifica di congruità ex art. 110 resta applicabile alle concessioni nei limiti in cui vi sia un’offerta economica da valutare, fermo restando che il controllo preventivo e principale sull’equilibrio dell’operazione è quello di cui all’art. 185, comma 5.
Pertanto, condivide il Collegio quanto evidenziato dall’amministrazione regionale, ovverosia che il PEF, nel caso di specie, non può essere considerato un mero allegato contabile, in quanto esso rappresenta il documento centrale dell’offerta economica, attraverso cui l’operatore economico dimostra la capacità del progetto di generare flussi di cassa adeguati a garantire il rimborso del capitale investito, la copertura dei costi operativi e un’adeguata remunerazione per tutta la durata del rapporto.
In altri termini, il giudizio di anomalia nelle concessioni si traduce in una valutazione dell’attendibilità ex ante del piano economico-finanziario, alla luce del rischio imprenditoriale assunto dal concessionario, e della sostenibilità globale dell’offerta (Cons. Stato, sez. V, n. 4108/2022).
Non può, dunque, condividersi l’ordito argomentativo di parte ricorrente che evidenzia che il PEF sarebbe solo uno degli elementi di valutazione dell’anomalia dell’offerta in questo tipo di gara, e che la valutazione basata unicamente su tale documento sarebbe inidoneo ad acclarare il globale vaglio di congruità che, per converso, dovrebbe essere operato anche tenendo conto di eventuali compensazioni tra sottostime e sovrastime contabili.
Rammenta, a tale proposito, il Collegio che nelle concessioni di servizi la remunerazione dell’operatore deriva direttamente dagli utenti o da altre fonti di ricavo previste nel Piano Economico Finanziario (PEF) approvato in sede di gara e ciò comporta che tale Piano deve risultare in equilibrio autonomo, riferito alla singola concessione, senza poter contare su compensazioni esterne né fondare la sostenibilità su utili di altre commesse.
Pertanto, benché nelle procedure di affidamento delle concessioni di servizi, sia pacificamente riconosciuta la possibilità di procedere alla verifica dell’anomalia dell’offerta, tale verifica deve essere attuata in tale ambito con “modalità adattate alla peculiarità di tali contratti, nei quali il rischio operativo grava, in tutto o in parte, sull’operatore economico (Cons. Stato, sez. V, n. 10567/2022; TAR Campania, Napoli, I, n. 116/2024; TAR Catania, III, n. 3187/2024).
L’equilibrio della concessione non può essere garantito dal generico margine operativo positivo dell’impresa, ma deve risultare dal PEF di gara, coerente con le previsioni contrattuali e con la durata della concessione.
In altri termini, mentre negli appalti di lavori o servizi, può ritenersi ammissibile, a condizioni date, la compensazione interna fra voci di costo perché l’offerta economica è “chiusa” e il rischio economico rimane in capo alla stazione appaltante, nelle concessioni, invece, il rischio operativo è dell’operatore economico; pertanto, l’amministrazione non può accettare un PEF strutturalmente in perdita, nemmeno se l’operatore dichiara di poter sostenere l’iniziativa grazie ad altre attività perché ciò snaturerebbe la logica concessoria, trasformandola in un appalto mascherato.
A ciò si aggiunga che, in tal caso, la sostenibilità dell’operazione risulterebbe, in sostanza, condizionata ad evenienze esterne quali, ad esempio, la durata delle altre commesse delle quali l’operatore intende avvalersi: condizionamento che mal si concilia con l’esigenza di garantire l’autonoma sostenibilità dell’iniziativa indetta dall’amministrazione concedente. Inoltre, tale approccio ermeneutico determinerebbe un chiaro impatto sui principi della par condicio competitorum, atteso che altri operatori verrebbero penalizzati dalla esposizione puntuale e trasparente dei propri parametri di sostenibilità dell’iniziativa ai quali ancorare l’offerta presentata, traducendosi, una simile operazione in una inammissibile modificazione dell’offerta.
Recentemente, la giurisprudenza ha osservato che, avuto riguardo ai costi, “non vi è dubbio che il concessionario ne effettui il recupero mediante i proventi dell’attività di gestione del servizio in concessione, affrontando un margine di rischio che è connaturato a quest’ultima, a sua volta connesso alla propria organizzazione e alle proprie scelte imprenditoriali (cfr.Cons. Stato, V, n. 7481/2022), ma ciò non sta affatto a significare che i costi possano essere sottostimati sin dalle previsioni del piano economico finanziario, tanto da non poter essere giustificati, nemmeno tenendo conto del detto andamento “dinamico” dei ricavi”(Cons. Stato, Sez. V, Sent., 16/09/2025, n. 7333).
In altri termini, se di poste compensative si può parlare, esse devono trovare pertinente allocazione all’interno dello stesso PEF e devono evidenziare che, nell’ambito dell’orizzonte temporale lungo il quale si dipanerà il rapporto concessorio, l’iniziativa intrapresa è in grado di sostenersi autonomamente.

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Costi della manodopera : differenza tra “costo delle assenze” e “costo delle sostituzioni” dei lavoratori ai fini della verifica di congruità (art. 110 d.lgs. 36/2023)

Consiglio di Stato, sez. III, 20.10.2025 n. 8098

9.2. La questione è già stata esaminata e superata in sentenza con argomentazioni che non ricevono adeguata confutazione in questa sede: la fallacia insita nel ragionamento della parte appellante – già evidenziata dal TAR – è infatti quella di confondere il “costo delle assenze” dei lavoratori (comunque da retribuire, dunque non eludibile) con il costo delle sostituzioni da sostenere per rimpiazzare il personale assente, ritenendo quest’ultima voce idonea a coprire anche la prima. Tuttavia non è così, in quanto trattasi di “.. due fattori dell’appalto del tutto distinti, quali il costo delle ferie ed il costo delle sostituzioni: solo il secondo può essere obliterato se le ferie vengono godute nel periodo estivo, ma non il primo, che deve comunque considerarsi” (Cons. Stato, sez. V, 1497/2024; negli stessi termini, id., sez. V, 9122/2023).
9.3. Sulla base di questa traccia logica, il TAR ha condivisibilmente osservato che “il costo medio copre (non solo i costi delle sostituzioni, ma anche) il costo delle ore non lavorate che vanno ugualmente retribuite. Come sottolineato dal verificatore “l’utilizzo del numero di ore mediamente lavorate come divisore” nel calcolo del costo orario consente di tenere conto sia dei costi per la retribuzione delle ore di assenza del personale “ordinario”, sia dei costi per il personale “di sostituzione” necessario a garantire la continuità del servizio” (cfr. relazione di verificazione, pag. 18). Ciò in quanto non vi è corrispondenza biunivoca fra la determinazione del trattamento economico (che deve tenere conto delle ore annue teoriche, comprensive di ferie, festività, festività soppresse, riduzione dell’orario contrattuale, assemblee e permessi sindacali, diritto allo studio, malattie infortuni e maternità, formazione e permessi, per un totale complessivo di 2088 ore) e la determinazione del costo – per il datore di lavoro – di un’ora effettivamente lavorata, che deve includere, al proprio interno, anche la frazione di retribuzione spettante per le ore annue mediamente non lavorate, in quanto già presa in considerazione nel trattamento annuo complessivo di ciascun lavoratore, considerato per categoria e livello (Cons. Stato, sez. V, 4969/2006). In altri termini, sul datore di lavoro un’ora effettivamente lavorata grava, in termini di costo, per un ammontare frazionario di un importo che è già comprensivo di tutti gli elementi considerati nell’apposita tabella (retribuzione annua, con le incidenze derivanti dagli oneri aggiuntivi, oneri previdenziali e assistenziali, oneri fiscali) in ragione del monte teorico di 2088 ore annuo. Calcolando il costo medio orario del lavoro mediante l’operazione costo medio annuo complessivo/ore lavorabili (o teoriche) in luogo delle ore lavorate si ottiene un costo medio orario inferiore che però non include il costo relativo alle ore non lavorate, che devono comunque essere retribuite ex lege, in quanto attinenti ad istituti inderogabili (ferie, malattie, permessi, maternità ecc.), In tal senso è stato precisato (Consiglio di Stato, sez. V. 18 novembre 2021, n. 7716) che “le ore non lavorate concorrono a determinare le ore complessivamente e obbligatoriamente ex lege da retribuire al singolo dipendente” e che “il costo delle sostituzioni costituisce un’ulteriore componente del costo del lavoro, aggiuntiva e non sostitutiva del costo sostenuto dall’impresa per le ore non lavorate dai dipendenti, che devono comunque essere retribuiti” ciò in quanto “la retribuzione ed il costo medio del lavoro sono due cose diverse: la prima va corrisposta al lavoratore anche quando è assente per ferie, permessi o altre ragioni giustificate, mentre il secondo ricomprende, oltre alla prima, anche il costo aggiuntivo connesso alla necessità di sostituire il personale dipendente legittimamente assente” (cfr. capo 14 della sentenza impugnata).

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Verifica di anomalia : giustificazioni devono essere specifiche e documentate (art. 110 d.lgs. 36/2023)

TAR Catania, 16.09.2025 n. 2671

Tanto premesso, occorre osservare che il quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento da un lato impone di contenere entro i noti limiti il sindacato giurisdizionale sulla valutazione tecnico-discrezionale della stazione appaltante in ordine all’anomalia dell’offerta, dall’altro non esime il Tribunale dall’operare un controllo effettivo sul rispetto dei minimi salariali inderogabili derivanti dalla legge e dalla contrattazione collettiva, nonché sulla complessiva coerenza logico-contabile delle giustificazioni addotte dall’operatore economico a copertura dei costi della manodopera e, in generale, a sostegno del contenuto della propria offerta.
In altri termini, se resta preclusa una sovrapposizione della valutazione del giudice sull’apprezzamento tecnico-discrezionale dell’Amministrazione, nondimeno può e deve essere effettuato un sindacato volto ad accertare se la decisione della stazione appaltante risulti o non risulti obiettivamente ragionevole, anche sotto il profilo dell’omessa istruttoria e del difetto di motivazione.
Al riguardo va specificato che in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta non è sufficiente per l’operatore economico “spiegare” in via meramente assertiva le ragioni relative alla riduzione dei costi rispetto alle previsioni della lex specialis: il concorrente, infatti, deve fornire giustificazioni specifiche, credibili e soprattutto documentate, idonee a consentire una verifica sulle ragioni poste a fondamento della sostenibilità dell’offerta.
E’ vero che l’art. 110 del decreto legislativo n. 36/2023 utilizza il termine “spiegazioni”, ma ciò non può – irragionevolmente – interpretarsi nel senso che non sussista in capo all’impresa un adeguato onere di dimostrazione e di prova, sicché la stazione appaltante sarebbe tenuta, pur in difetto di ogni riscontro obiettivo, a prender per buono tutto ciò che il concorrente dichiari.
Ciò non può tradursi in un onere della prova dal contenuto impossibile o eccessivamente oneroso, residuando peraltro l’esigenza che le giustificazioni siano corredate da elementi probatori sufficientemente puntuali (listini, preventivi, contratti, simulazioni contabili, dati storici aziendali) e che non si risolvano in semplici affermazioni.
In buona sostanza, sussiste l’onere di “spiegare provando” e le giustificazioni devono, quindi, essere, assistite da una base documentale seria e verificabile, sulla quale la stazione appaltante è chiamata ad esprimere il proprio giudizio tecnico – entro i noti limiti insindacabile – sull’affidabilità complessiva dell’offerta.

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Verifica di anomalia : stazione appaltante non è tenuta a chiedere chiarimenti su tutti gli elementi offerta e su tutti i costi (art. 110 d.lgs. 36/2023)

Consiglio di Stato, sez. III, 04.07.2025 n. 5822

14. E’ necessario richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui il procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto; pertanto la valutazione di congruità deve essere globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo (ex multis, Cons. di Stato, sez. V, 2 maggio 2019, n. 2879; sez. III, 29 gennaio 2019, n.726; sez. V, 23 gennaio 2018, n. 430; 30 ottobre 2017, n. 4978).
La valutazione della stazione appaltante in seno al procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, avendo pertanto quale finalità quella di accertare l’attendibilità e la serietà della stessa e la possibilità dell’impresa di eseguire correttamente l’appalto alle condizioni proposte, costituisce espressione di un tipico potere tecnico – discrezionale insindacabile in sede giurisdizionale, salvo le ipotesi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell’operato dell’Amministrazione, che renda palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta (cfr., ex multis, Cons. di Stato , sez. III, 10 gennaio 2020, n. 249; sez. V, 24 settembre 2019, n. 6419; id. 17 maggio 2018, n. 2953; id. 24 agosto 2018, n. 5047).
A ciò consegue che l’esclusione dalla gara dell’offerente per l’anomalia della sua offerta è l’effetto della valutazione (operata dall’amministrazione appaltante) di complessiva inadeguatezza della stessa rispetto al fine da raggiungere.
La stazione appaltante non è poi tenuta a chiedere chiarimenti su tutti gli elementi dell’offerta e su tutti i costi, anche marginali, ma può legittimamente limitarsi alla richiesta di giustificativi con riferimento alle voci di costo più rilevanti, in grado di incidere sulla complessiva attendibilità dell’offerta sì da renderla non remunerativa e inidonea ad assicurare il corretto svolgimento del servizio (Cons. di Stato, sez. III, 14 novembre 2018, n. 6430). Inoltre, in sede di procedimento di verifica dell’anomalia, è pacificamente ammessa la progressiva riperimetrazione, nella dialettica della fase giustificativa, dei parametri di costo, con compensazione delle precedenti sottostime e sovrastime, sia per porre rimedio a originari errori di calcolo, sia, più in generale, in tutti i casi in cui l’entità dell’offerta economica rimanga immutata (Cons. di Stato, sez. III, 31 maggio 2022, n. 4406; sez. V, 2 agosto 2021, n. 5644).

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Ribasso costi della manodopera : bilanciamento tra tutela dei lavoratori e libertà di iniziativa economica e impresa (art. 41 d.lgs. 36/2023)

TAR Napoli, 30.06.2025 n. 4842

Non potrebbe in contrario ritenersi che l’ammontare complessivo offerto dovesse individuarsi nella somma dell’importo ribassabile al netto del ribasso offerto maggiorato degli oneri interferenziali e dei costi di manodopera stimati dal concorrente (cioè della somma indicata al punto c) del modulo offerta); l’indicazione nel modulo dell’offerta dei costi della manodopera da parte dei concorrenti, infatti, non ha la funzione di integrare un elemento dell’offerta (perché, se così fosse, sarebbe violata la norma che stabilisce che i costi della manodopera devono essere scorporati dall’ammontare a base d’asta e sarebbero oggetto di un ribasso diretto e non percentuale); l’indicazione in questione, non diversamente dall’indicazione dei costi interni per la sicurezza, ha invece la diversa funzione – confermata dal comma 9 dell’articolo 108 e dall’articolo 110 del d.lg. n. 36 citato – di assoggettare a verifica il concorrente che, nello stimare i propri costi della manodopera, abbia indicato un costo inferiore a quello stimato dalla stazione appaltante in sede di determinazione dell’importo dell’appalto; in pratica, l’effetto di queste norme è quello di vietare un ribasso per così dire “diretto” dei costi della manodopera (nel senso che la stima dei costi di manodopera richiesta in sede di formulazione dell’offerta economica non integra quest’ultima) e di consentire, attraverso l’indicazione di un costo inferiore (che può essere giustificato da una maggiore efficienza aziendale e/o dalla circostanza che il concorrente benefici di particolari agevolazioni etc. …), una sorta di ribasso “indiretto” da assoggettare a verifica; in questo senso si è espressa la giurisprudenza del Consiglio di Stato secondo cui “sulla base del combinato disposto degli artt. 41, comma 14, 108, comma 9, e 110, comma 1, del D.Lgs. n. 36 del 2023, deve ritenersi che, per l’operatore economico che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera, la conseguenza non è l’esclusione dalla gara, ma l’assoggettamento della sua offerta alla verifica dell’anomalia: in quella sede l’operatore economico avrà l’onere di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, oltre il rispetto dei minimi salariali. Tale interpretazione del dettato normativo consente un adeguato bilanciamento tra la tutela rafforzata della manodopera, che costituisce la ratio della previsione dello scorporo dei costi della manodopera, con la libertà di iniziativa economica e d’impresa, costituzionalmente garantita, la quale, nel suo concreto dispiegarsi, non può che comportare la facoltà dell’operatore economico di dimostrare che la più efficiente organizzazione aziendale impatta sui costi della manodopera, diminuendone l’importo rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante negli atti di gara. Solo seguendo tale impostazione si spiega anche l’obbligo del concorrente di indicare i propri costi della manodopera, a pena di esclusione dalla gara (art. 108, comma 9 del D.Lgs. n. 36 del 2023), previsione che sarebbe evidentemente superflua se i costi della manodopera non fossero ribassabili, e il successivo art. 110, comma 1, che include i costi della manodopera dichiarati dal concorrente tra gli elementi specifici, in presenza dei quali la stazione appaltante avvia il procedimento di verifica dell’anomalia” (Consiglio di Stato, sez. V, 19 novembre 2024, n. 9254).

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Verifica anomalia ed eliminazione soglie “quattro quinti” nel nuovo Codice (art. 110 d.lgs. 36/2023)

Consiglio di Stato, sez. V, 23.06.2025 n. 5464

Va in primo luogo rilevato come del tutto erroneamente la sentenza impugnata ritenga di poter circoscrivere l’ambito del giudizio di anomalia non all’offerta tecnica complessivamente considerata, bensì a quei soli aspetti della stessa che trovano testuale riferimento nella lex specialis di gara: tale distinzione non trova infatti riscontro nella previsione dell’art. 110, comma primo d.lgs. n. 36 del 2023, a mente del quale lo stesso è volto a valutare “la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta”, ossia nel suo complesso.
Se infatti la nuova disciplina data dal d.lgs. n. 36 del 2023 elimina le soglie precedentemente fissate ex lege (di cui all’art 97 del d.lgs. n. 50 del 2016), rimettendo l’individuazione delle offerte anomale alla discrezionalità della stazione appaltante (alla luce dei risultati della gara, del mercato di riferimento e di ogni altro elemento che possa essere ritenuto utile) e se l’art 110 prescrive alle stazioni appaltanti di inserire nel bando o nell’avviso con cui venga indetta la gara gli elementi sulla cui base poi emettere un giudizio di anomalia di una data offerta, ciò non consente di estrapolare dall’offerta – non considerandoli ai fini del giudizio complessivo di affidabilità e sostenibilità della stessa – quegli elementi formalmente non richiesti o indicati dal bando, ma purtuttavia indicati dall’operatore economico quali parte dell’offerta medesima. […]
In questi termini, ed ancor più a fronte dell’ampia discrezionalità che contraddistingue il giudizio di anomalia della stazione appaltante – finalizzato a verificare, all’esito di una valutazione globale e sintetica, che l’offerta nel suo complesso sia, oltre che congrua e rispettosa della lex specialis, anche adeguata e concretamente eseguibile – non emergono quei profili di macroscopica illegittimità che soli consentono il sindacato demolitorio (di legittimità) del giudice amministrativo, restando in ogni caso precluso a quest’ultimo di sostituirsi all’amministrazione nell’esecuzione di tali attività (ex plurimis, Cons. Stato, III, 16 settembre 2024, n. 7582). Nella specie, infatti, la stazione appaltante ha adeguatamente e non contraddittoriamente motivato le ragioni della ritenuta non affidabilità dell’offerta, complessivamente considerata, rilevandone profili sintomatici di incoerenza, stante in particolare la necessità di raggiungere gli obiettivi di tutela dell’area in concessione.

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Verifica di anomalia : giustificazioni modificabili ed integrabili (art. 110 d.lgs. 36/2023)

TAR Salerno, 16.06.2025 n. 1149

Il Collegio in primo luogo ritiene infondato l’assunto di partenza della ricorrente in ragione del quale, una volta depositate le prime giustificazioni in data 18.01.2025, le stesse non sarebbero state integrabili. L’affermazione si scontra con la ratio delle giustificazioni e con le corrispondenti conclusioni alle quali è più volte pervenuta la giurisprudenza, anche di questo Tribunale, in base alle quali : “Nel sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, solo quest’ultima è immodificabile, laddove le giustificazioni sono sicuramente modificabili e integrabili: ciò del resto coerentemente alla finalità, precipua del sub-procedimento di verifica, di appurare ed apprezzare l’idoneità, l’adeguatezza e la congruità dell’offerta (rispetto alla corretta esecuzione dell’appalto), finalità che giustifica pertanto del tutto ragionevolmente la modificazione delle giustificazioni e dei chiarimenti. Inoltre, in sede di verifica di anomalia, risultano parimente ammesse – ferma restando la non modificabilità dell’offerta – le giustificazioni che si fondano su errori di calcolo, ovvero su fatti sopravvenuti o su sopravvenienze normative, alla cui stregua risulti chiara la congruità ed adeguatezza dell’offerta così come originariamente formulata” (T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, n. 1278/2021). Nel contempo è stato altresì precisato con considerazioni che il Collegio condivide che “nelle gare pubbliche, nella procedura di verifica di anomalia è ammissibile la modifica delle giustificazioni relative alle varie componenti del prezzo dell’offerta, ferma restando la immodificabilità dell’offerta stessa nel suo complessivo importo economico” (T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 29 gennaio 2021, n. 146). D’altro canto va rammentato che “la formulazione di un’offerta economica e la conseguente verifica di anomalia si fondano su stime previsionali e dunque su apprezzamenti e valutazioni implicanti un ineliminabile margine di opinabilità ed elasticità, essendo quindi impossibile pretendere una rigorosa quantificazione preventiva delle grandezze delle voci di costo rivenienti dall’esecuzione futura di un contratto e per contro sufficiente che questa si mostri ex ante ragionevole ed attendibile” (in tal senso Cons. Di Stato, sez. V, n. 3480 del 2018).
Nel contempo il formante giurisprudenziale ha chiarito che nel sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, solo quest’ultima è immodificabile, mentre le giustificazioni sono sicuramente modificabili e integrabili: ciò del resto coerentemente alla finalità, precipua del sub-procedimento di verifica, di appurare ed apprezzare l’idoneità, l’adeguatezza e la congruità dell’offerta (rispetto alla corretta esecuzione dell’appalto): finalità che giustifica pertanto del tutto ragionevolmente la integrabilità e perfino la modificazione delle giustificazioni e dei chiarimenti. Addirittura, in sede di verifica di anomalia, risultano parimenti ammesse – ferma restando la non modificabilità dell’offerta – le giustificazioni che si fondano su errori di calcolo, ovvero su fatti sopravvenuti o su sopravvenienze normative, alla cui stregua risulti chiara la congruità ed adeguatezza dell’offerta così come originariamente formulata (da ultimo T.A.R. Salerno, sez. II, n. 1011/2025; T.A.R. Napoli, sez. I, n.1838/2024). Difatti “nel sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, solo quest’ultima è immodificabile, laddove le giustificazioni sono sicuramente modificabili e integrabili: ciò del resto coerentemente alla finalità, precipua del sub-procedimento di verifica, di appurare ed apprezzare l’idoneità, l’adeguatezza e la congruità dell’offerta (rispetto alla corretta esecuzione dell’appalto), finalità che giustifica pertanto del tutto ragionevolmente la modificazione delle giustificazioni e dei chiarimenti. Inoltre, in sede di verifica di anomalia, risultano parimente ammesse – ferma restando la non modificabilità dell’offerta – le giustificazioni che si fondano su errori di calcolo, ovvero su fatti sopravvenuti o su sopravvenienze normative, alla cui stregua risulti chiara la congruità ed adeguatezza dell’offerta così come originariamente formulata” (T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, 30 ottobre 2018, n. 1837; Consiglio di Stato sez. VI, 10 novembre 2015, n. 5102).
Nella vicenda all’esame del Collegio, tenuto conto delle censure mosse dalla ricorrente, non risulta che la controinteressata abbia in qualche modo modificato la propria offerta, mentre piuttosto il RUP ha legittimamente chiesto un’integrazione di giustificazioni ritenendosi, infine, sulla base della cospicua documentazione presentata e depositata agli atti di causa, soddisfatto delle giustificazioni complessivamente rese e della documentazione di supporto fornita. I motivi in esame sono dunque infondati.
Allo stesso modo, poi, non sono suscettibili di favorevole apprezzamento le censure articolate ai punti III.4 e III.5 del ricorso introduttivo, integrate dalle ulteriori deduzioni sub II.1.3 dell’atto di motivi aggiunti, nei quali la ricorrente ha sostenuto che, in ogni caso, il margine di utile d’impresa dell’ATI aggiudicataria sarebbe stato troppo “risicato” sia in generale che tenuto conto della natura plurisoggettiva del RTI aggiudicatario.
L’argomento è innanzitutto inammissibile, in quanto la ricorrente, oltre al richiamo alla esiguità relativa del margine di utile, non fornisce alcun elemento di critica apprezzabile e valutabile nell’ambito dello scrutinio del Giudice amministrativo. D’altro canto, di per sé, è ininfluente, se non accompagnato da considerazioni più specifiche in tal caso non introdotte, il richiamo alla natura plurisoggettiva del RTI aggiudicatario, tenuto conto che le offerte vengono parametrate in assoluto, né vi sono valutazioni diverse per le compagini plurisoggettive in qualsiasi forma le stesse si presentino. E non guasta altresì aggiungere che, al di fuori dei casi in cui il margine positivo risulti pari a zero, non è possibile stabilire una soglia minima di utile al di sotto della quale l’offerta debba essere considerata anomala, poiché anche un utile apparentemente modesto può comportare un vantaggio significativo, sia per la prosecuzione in sé dell’attività lavorativa, che per la qualificazione, la pubblicità, il curriculum derivanti per l’impresa dall’essere aggiudicataria e aver portato a termine un appalto pubblico (Cons. Stato, sez. V, n. 4559/2023). In ogni caso, nelle relazioni giustificative (cfr. Doc. N. 1 (relazione) e doc. N. 3) vengono richiamate le giustificazioni offerte.
Nello specifico, risulta agli atti che a seguito delle richieste di chiarimenti pervenute dal RUP con riguardo alle Spese Generali, di fornire “la scomposizione analitica delle voci che concorrono alla determinazione delle spese generali” l’A.T.I. aggiudicataria abbia fornito la documentazione richiesta, ritenuta congrua dal RUP in relazione alla giustificazione complessiva della offerta economica.

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Verifica anomalia e possibilità di offerta “a costo zero” (art. 110 d.lgs. 36/2023)

TAR Catania, 09.06.2025 n. 1850

Secondo pacifico orientamento giurisprudenziale:
– “Nelle gare pubbliche la verifica dell’anomalia dell’offerta è finalizzata alla verifica dell’attendibilità e della serietà della stessa ed all’accertamento dell’effettiva possibilità dell’impresa di eseguire correttamente l’appalto alle condizioni proposte” (Consiglio di Stato sez. III, 3 gennaio 2025, n.30);
– “il giudizio di anomalia di un’offerta richiede, nel caso di una valutazione sfavorevole all’offerente, una motivazione rigorosa e analitica, determinata dalla immediata lesività del provvedimento che determina l’esclusione dalla procedura” (T.A.R. Trento, (Trentino-Alto Adige) sez. I, 24 settembre 2024, n. 143);
– “la valutazione di anomalia costituisce espressione della discrezionalità tecnica di cui l’amministrazione è titolare per il conseguimento e la cura dell’interesse pubblico ad essa affidato dalla legge, e, come tale, sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente inficiata da illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza o travisamento dei fatti” (Consiglio di Stato sez. V, 31 dicembre 2024, n. 10542).
Alla luce di tali coordinate ermeneutiche, ritiene il Collegio che la valutazione di -OMISSIS- S.p.A. sia inficiata da profili di irragionevolezza.
[…]
Proprio in riferimento ai software applicativi, è stato chiarito che “non appare inusuale la loro concessione in uso a titolo gratuito o per prezzi simbolici, atteso che, da un lato, ove trattasi di programmi già elaborati, i relativi costi di realizzazione sono già stati sostenuti dall’operatore economico; dall’altro lato, la mancata corresponsione di un prezzo relativo alla licenza del programma è comunque ampiamente compensata dalla prestazione delle ulteriori attività riguardanti la manutenzione e l’assistenza dei macchinari e dell’hardware.
Se ne ha conferma da CdS, V, 17.10.2002, n. 5657, ove viene in proposito affermato: che “nel concetto di offerta economicamente più vantaggiosa rientra, sicuramente, anche l’offerta a costo zero”; che (nel caso in quella sede esaminato, non diverso da quello di cui trattasi) “non solo l’importo dell’appalto è indicato in via presuntiva, ma non è imposto alcun limite minimo neppure alla soglia di anomalia dell’offerta”; che nell’ambito del settore commerciale relativo ai programmi informatici (c.d. software), è di comune dominio che offerte in licenza d’uso a costo zero non sono inusuali né eccezionali, poiché di frequente “l’interesse maggiore del produttore o del fornitore di software non è quello di percepire immediatamente un prezzo, bensì quello di acquisire esperienza (know how) attraverso la concreta sperimentazione del prodotto e di conseguire il vantaggio economico, sia pure posticipato, derivante dalla valorizzazione sul mercato nazionale e internazionale che ad esso riviene dalla sua utilizzazione presso una determinata struttura burocratica o aziendale”” (T.A.R. Roma, (Lazio) sez. III, 1 agosto 2011, n. 6825).
[…]
Anche alla luce di tali chiarimenti, ritiene il Collegio che il provvedimento di esclusione non soltanto presenti profili di irragionevolezza ma risulti, altresì, carente dal punto di vista motivazionale.
Sul punto:
– “A livello unionale, la Corte di Giustizia ha espresso, persino in relazione alle offerte complessivamente pari a zero, il principio per cui “l’art. 2, par. 1, pt. 5, della direttiva 2014/24/UE, come modificata dal regolamento 2017/2365 della Commissione, deve essere interpretato nel senso che esso non costituisce un fondamento giuridico per il rigetto dell’offerta nell’ambito di una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico per il solo motivo che il prezzo proposto nell’offerta è di EUR 0” (Corte di Giustizia, 10 settembre 2020, in causa C-367/19), e ciò perché “dalla logica sottesa all’articolo 69 della direttiva 2014/24 risulta che un’offerta non può automaticamente essere respinta per il solo motivo che il prezzo proposto è di EUR 0”, con la conseguenza che l’eventuale anomalia dell’offerta deve essere verificata in concreto e puntualmente motivata, rimanendo fermo che “le amministrazioni aggiudicatrici, in caso di sospetto di offerta anormalmente bassa, sono tenute a verificare l’effettiva sussistenza di tale carattere anormalmente basso prendendo in considerazione tutti gli elementi pertinenti del bando di gara e del capitolato d’oneri” (Corte di Giustizia, 15 settembre 2022, in causa C-669/20)”;
– “Per stabilire quando un’offerta può essere definita anomala – vale a dire senza un margine minimo e, dunque, in perdita – si deve sempre fare riferimento alla fattispecie concreta.
La giurisprudenza in materia ha stabilito il principio, salvo il caso in cui il margine positivo risulti pari a zero, non è dato stabilire una soglia di utile al di sotto della quale l’offerta va considerata anomala, potendo anche un utile modesto comportare un vantaggio significativo (Cons. Stato Sez. V, 22/03/2021, n. 2437; Cons. Stato Sez. III, Sent., 13-07-2021, n. 5283)” (Consiglio di Stato sez. III, 8 aprile 2025, n. 2980).
A ciò aggiungasi che “La gratuità della prestazione è d’altra parte consentita in linea di principio, ove non preclusa dalla legge di gara o dal meccanismo di calcolo del punteggio (come chiarito dal precedente di questa Sezione n. 1307 del 2016)” (Consiglio di Stato sez. III, 10 marzo 2025, n.1978); evenienza ostativa che nel caso di specie, peraltro, non ricorre considerando tutte le componenti della fornitura.
In conclusione, per le ragioni esposte, essendo stata illegittimamente disposta l’esclusione della società ricorrente, il ricorso deve essere accolto, con conseguente annullamento degli atti impugnati.

Sentenze

Costi della manodopera : ribasso va giustificato da più efficiente organizzazione aziendale (art. 41 d.lgs. 36/2023)

TAR Latina, 02.05.2025 n. 422

Ciò premesso, nel caso di specie, il motivo si palesa fondato in quanto:
a) nella propria offerta economica l’aggiudicataria ha dichiarato di offrire la percentuale di ribasso sull’importo posto a base di gara pari al 10,00 %, precisando, ai sensi dell’art. 108, comma 9, cod. app., che:
“1. gli oneri aziendali concernenti l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro ed afferenti all’esercizio dell’attività svolta dalla medesima impresa sono pari a € 1.200,00 (in cifre) pari ad € milleducento,00 (in lettere);
2. la stima dei propri costi della manodopera afferenti l’appalto è pari a € 173.085,12 (in cifre) pari ad € centosettantatremilaottantacinque,12 (in lettere) sulla base del CCNL applicato dall’impresa, che risulta essere Cooperative Sociali T151”;
b) il disciplinare di gara fissava il valore globale presunto dell’appalto posto a base di gara in €. 185.201,08, al netto di iva al 5%, di cui: € 173.085,12 per il costo del personale impiegato per tutta la durata dell’appalto e € 9.260,05 spese di gestione eventuale successiva proroga;
c) sottoposta, dunque, alla verifica dell’anomalia, con nota del 26 novembre 2024, la Cooperativa ha dichiarato di aver presentato “un’offerta per un importo complessivo offerto pari ad €. 166.655,00 oltre IVA cosi per un costo medio orario pari ad €. 23,74 di seguito, pertanto si descrivono in modo analitico le voci di prezzo che concorrono a formare l’offerta:
il costo del personale è stato determinato inquadrando il personale con contratti di lavoro conformi alla vigente normativa, applicando le tariffe previste dal CCNL delle Cooperative Sociali, nonché, ove spettanti, dalle assunzioni agevolate previste dalla vigente normativa, e pertanto il costo previsto del personale risulta pari ad € 165.355,00, per un totale di 7.020,00 ore da espletare inquadrati nel livello D2 e E2 del CCNL Cooperative Sociali per un costo orario oltre IVA (come da prospetto di calcolo del costo orario allegato)”;
il costo di sicurezza aziendale è stato valutato in € 1.200, oltre IVA.
d) emerge dunque, che al di là della evidente e inammissibile modifica dell’offerta per quanto concerne il costo della manodopera che, come detto al punto precedente, costituisce ex se vizio di illegittimità della presente aggiudicazione, il ribasso offerto sul costo della manodopera, rispetto all’importo stabilito dalla stazione appaltante nel disciplinare di gara, non è stato in alcun modo giustificato alla luce di una più efficiente organizzazione aziendale, ma solo con riguardo al rispetto dei minimi salariali che costituiscono, in realtà, la condizione di ammissibilità della stessa offerta, ai sensi dell’art. 110, comma 5 lett. d);
e) inoltre, nel caso di specie, la disciplina prevista dal richiamato articolo 41, comma 14, è stata pienamente recepita nella lex specialis atteso che l’articolo 1.3. del disciplinare di gara prevede espressamente che “Ai sensi dell’art. 14, co. 14, del Codice i costi della manodopera indicati all’art. 3 del presente Disciplinare di Gara non sono ribassabili. Resta la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale o da sgravi contributivi che non comportano penalizzazioni per la manodopera”;
f) la riduzione del costo del personale rispetto a quanto stabilito dalla stazione appaltante, in conclusione, non avrebbe escluso la congruità dell’offerta ove l’aggiudicataria, in sede di giustificazioni, avesse dimostrato in concreto l’affidabilità e la sostenibilità, essendo chiaro che il costo del lavoro non è uguale per tutte le imprese che partecipano alla stessa procedura di gara, e che è ben possibile, sulla base delle disposizioni sopra richiamate, uno scostamento del costo della manodopera stimato dalla stazione appaltante che trovi adeguata giustificazione nella particolare efficienza dell’organizzazione aziendale oltre che nella possibilità dell’impresa di realizzare economie di scale e/o di fruire di sgravi contributivi, o altre condizioni di favore che consentono una riduzione dei costi del lavoro rispetto a quello di altro operatore, giustificazioni che però, nella specie, non sono state offerte dall’impresa aggiudicataria.

Sentenze

Offerta tecnica modificata per “fare quadrare i conti” in sede di verifica anomalia : esclusione

Consiglio di Stato, sez. V, 18.04.2025 n. 3406

Va evidenziato che la non remuneratività dell’offerta è un indice che, anche da solo, può essere significativo dell’anomalia. Tuttavia, esso non è richiesto necessariamente, dato che il giudizio di anomalia, rimesso alla discrezionalità tecnica della stazione appaltante, è riferito dall’art. 97, comma 1, del d.lgs. n. 50 del 2016, ai diversi, anche alternativi, parametri della “congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità dell’offerta”. La relativa valutazione, in quanto appunto discrezionale, è sindacabile dal giudice nei noti limiti della manifesta irragionevolezza o del palese travisamento degli elementi di fatto.
Nel caso di specie, escluso come sopra quest’ultimo, riguardo all’offerta tecnica della ricorrente non è manifestamente irragionevole il giudizio di incongruità e “complessiva inaffidabilità” tratto, per un verso, dalla sostanziale modifica dell’offerta tecnica, per altro verso, dalla divaricazione tra il costo diretto del personale esposto nell’offerta economica e quello risultante all’esito del procedimento di verifica di congruità, senza alcuna necessità di riferirsi anche alla (non) remuneratività dell’offerta.
Invero, quanto al primo profilo, va richiamata la giurisprudenza univoca, secondo cui la modifica dell’offerta è di per sé sufficiente all’esclusione del concorrente, quando questi sia cioè indotto a modificare l’offerta tecnica in sede di verifica di anomalia per “fare quadrare i conti”, altrimenti compromessi da costi insostenibili in riferimento all’impegno contrattuale assunto in gara (cfr., per tutte, Cons. Stato, V, 17 settembre 2018, n. 5419; id., V, 8 gennaio 2019, n. 171; id. V, 2 aprile 2020 n. 2213; id. V, 27 novembre 2023, n. 10153).

Sentenze

Costi della manodopera : non esiste divieto assoluto di ribasso (art. 41 d.lgs. 36/2023)

TAR Parma, 20.03.2025 n. 111

Con il primo motivo di ricorso, la deducente assume l’illegittimità dell’offerta dell’aggiudicataria in quanto fondata su un ribasso anche dei costi della manodopera a suo avviso ontologicamente inammissibile.
Il motivo è infondato.
Non esiste nel nostro sistema un divieto assoluto di ribasso dei costi della manodopera, sussistendo invece tale possibilità a favore dell’operatore economico che sarà poi sottoposto a verifica dell’anomalia dell’offerta.
L’art. 41, comma 14, del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36, prevede che «nei contratti di lavoro e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato a ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale».
Tale disposizione deve essere interpretata in maniera coerente con l’art. 108, comma 9, del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36, che prescrive al concorrente di indicare nell’offerta economica, a pena di esclusione, i costi della manodopera, oltre agli oneri di sicurezza aziendali e con l’art. 110, comma 1, del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36, ai sensi del quale «Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell’articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa. Il bando o l’avviso indicano gli elementi specifici ai fini della valutazione» (cfr. T.A.R. Toscana, sez. IV, 29 gennaio 2024, n.120).
Se ne deduce che i costi della manodopera sono assoggettabili a ribasso, come è del resto precisato dall’ultimo periodo del comma 14, dell’art. 41 citato, secondo cui: «Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale»; se, infatti, il legislatore avesse voluto considerare tali costi fissi e invariabili, non avrebbe avuto senso richiedere ai concorrenti di indicarne la misura nell’offerta economica, né avrebbe avuto senso includere anche i costi della manodopera tra gli elementi che possono concorrere a determinare l’anomalia dell’offerta (cfr. T.A.R. Toscana, sez. IV, 29 gennaio 2024, n.120).
È appena il caso di precisare, poi, che l’inderogabilità assoluta dei costi della manodopera determinerebbe un’eccessiva compressione della libertà d’impresa, in quanto l’operatore economico potrebbe dimostrare ad esempio che il ribasso è correlato a soluzioni innovative e più efficienti, oppure, soprattutto in ipotesi di appalto di servizi, alla sua appartenenza ad un comparto per il quale viene applicato un CCNL diverso da quello assunto come riferimento dalla Stazione appaltante (cfr. T.A.R. Toscana, sez. IV, 29 gennaio 2024, n.120).
A conferma di tale indirizzo interpretativo sovviene la pronuncia del Consiglio di Stato, sez. V, 9 giugno 2023, n. 5665, che con riferimento al previgente Codice dei contratti ha osservato che «la clausola della lex specialis che imponga il divieto di ribasso sui costi di manodopera, sarebbe in flagrante contrasto con l’art. 97, comma 6 d.lgs. n. 50/2016 e, più in generale, con il principio di libera concorrenza nell’affidamento delle commesse pubbliche», e che richiamando, quale supporto interpretativo, l’art. 41, comma 14, del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36, ha rilevato che «persino nel “nuovo Codice”, che in applicazione di un preciso criterio di delega di cui all’art. 1 comma 2 lett. t) della L. 78/2022, ha previsto “in ogni caso che i costi della manodopera e della sicurezza siano sempre scorporati dagli importi assoggettati a ribasso” è stata fatta salva la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che un ribasso che coinvolga il costo della manodopera sia derivante da una più efficiente organizzazione aziendale così armonizzando il criterio di delega con l’art. 41 della Costituzione».

Sentenze

Verifica anomalia offerta e ritardo giustificativi : conseguenze (art. 110 d.lgs. 36/2023)

TAR Trento, 10.03.2025 n. 53

Con il primo motivo la ricorrente sostiene che la controinteressata avrebbe dovuto essere esclusa dalla procedura perché ha presentato i giustificativi richiesti in data 19 giugno 2023, nell’ambito del subprocedimento di verifica dell’anomalia, solo in data 9 luglio 2024, in ritardo rispetto al termine assegnatole dalla legge e dalla lex specialis.
Il motivo è infondato.
Le controparti hanno infatti dedotto che:
– i giustificativi sono stati inviati tempestivamente con PEC del 27 giugno 2024 (cfr. doc. 15 depositato in giudizio da -OMISSIS-) ma per un disguido la stazione appaltante inizialmente non era in grado di leggerli perché i documenti erano riuniti in un unico file compresso tramite il software “winzip”;
– -OMISSIS- ha corrisposto alla richiesta di inviare nuovamente i documenti in un diverso formato non compresso;
– da un controllo effettuato da -OMISSIS-, la documentazione fornita, come risulta dalla data presente sulla firma digitale, risulta corrispondere a quella originariamente inviata con il primo file trasmesso (cfr. doc. 16 depositato in giudizio da -OMISSIS-).
Va evidenziato che vi sono elementi documentali che confermano quanto dedotto dalle controparti.
Nell’ultima pagina della PEC del 27 giugno 2024 (cfr. doc. 15 depositato in giudizio da OMISSIS) è infatti presente l’annotazione “alla casella pec [dell’-OMISSIS-] è pervenuto anche il file zippato ‘Giustificativi_HC.zip’ non più gestibile in Pitre. E’ necessario chiedere al mittente l’inoltro di file NON zippati” e nella copia della documentazione ricevuta dall’Amministrazione resistente (cfr. doc. 16 depositato in giudizio da -OMISSIS-) nell’ultima pagina è presente l’annotazione “come da accordi siamo a rinviare la documentazione relativa alla verifica dell’offerta anormalmente bassa, già inoltrata in data 27.06.2024”.
In tale contesto non sussistono i presupposti per addebitare un ritardo ad -OMISSIS- nell’invio della documentazione, tenuto conto che la parte ricorrente si limita a contestare la regolarità della produzione dei giustificativi con delle mere ipotesi formulate in via dubitativa senza allegare alcun elemento di prova idoneo a dimostrare la propria tesi e senza tener conto della documentazione procedimentale depositata in atti sopra menzionata.
Per completezza va anche soggiunto che, contrariamente a quanto dedotto dalla parte ricorrente, la giurisprudenza ha chiarito che la mancata o anche la tardiva produzione delle giustificazioni dell’offerta non può comportare l’automatica esclusione dell’offerta sospettata di anomalia, perché in questi casi la stazione appaltante deve comunque valutare la stessa, anche sulla sola scorta della documentazione posseduta (cfr. T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, 7 febbraio 2023, n. 199; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. V, 27 settembre 2022, n. 12233 e la giurisprudenza ivi richiamata al punto 2.1.).

Sentenze

Anomalia offerta in caso di ribasso dei costi della manodopera (art. 110 d.lgs. 36/2023)

TAR Catania, 28.02.2025 n. 786

Il motivo è fondato solo in parte, nei sensi e nei limiti di seguito precisati.
Ai fini della disamina delle predette doglianze, è opportuno richiamare i principi affermati dalla giurisprudenza in tema di:
a) natura discrezionale dell’attivazione del procedimento di anomalia in generale;
b) rilevanza sintomatica del ribasso dei costi della manodopera;
c) natura delle tabelle ministeriali.
Con riferimento al punto a) per pacifica giurisprudenza la valutazione della (non) anomalia dell’offerta è finalizzata all’esame dell’attendibilità e della serietà dell’offerta, oltre che all’accertamento dell’effettiva possibilità dell’impresa di eseguire correttamente l’appalto alle condizioni proposte. La relativa valutazione della stazione appaltante ha natura globale e sintetica e costituisce espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale riservato all’Amministrazione che, come tale, è insindacabile in sede giurisdizionale, salvo che la manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell’operato, renda palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta” (cfr. tra le tante: Cons. Stato, sez. III, 25 ottobre 2024, n. 8562;, 16 settembre 2024, n.7582; T.A.R. Sardegna, I, 27 novembre 2024, n. 859;).
Quanto al punto b), laddove il ribasso offerto dall’operatore economico implichi la riduzione dei costi della manodopera stimati dalla stazione appaltante, l’offerta si presume anomala, fatta salva la possibilità del concorrente di dimostrarne ex art. 41, comma14° del D.lgs. n. 36/2023, la complessiva sostenibilità (v. tra le tante: Cons. Stato, sez. V, 8 gennaio 2025, n. 126; 19 novembre 2024, n. 9254; TAR Piemonte, sez. II, 12 febbraio 2025, n. 340; T.A.R. Sicilia – Catania, sez. III, 11 novembre 2024, n. 3739; sez. I, 22 luglio 2024, n. 2642). In particolare, sulla base del combinato disposto degli artt. 41, comma 14, 108, comma 9, e 110, comma 1, del d.lgs. n. 36 del 2023, deve ritenersi che, per l’operatore economico che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera, la conseguenza non è l’esclusione dalla gara, ma l’assoggettamento della sua offerta alla verifica dell’anomalia: in quella sede l’operatore economico avrà l’onere di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, oltre il rispetto dei minimi salariali; tale interpretazione consente un adeguato bilanciamento tra la tutela rafforzata della manodopera e la libertà di iniziativa economica e d’impresa, la quale, nel suo concreto dispiegarsi, non può che comportare la facoltà dell’operatore economico di dimostrare che la più efficiente organizzazione aziendale impatta sui costi della manodopera, diminuendone l’importo rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante negli atti di gara (Cons. Stato, sez. V, 19 novembre 2024, n. 9255 e n. 9254/2024 cit.; Sez. III, 12 novembre 2024, n. 9084 T.A.R. Toscana, sez. IV, 29 gennaio 2024, n. 120).
Sul punto c) la giurisprudenza è consolidata nel ritenere che il costo medio del lavoro ricavabile dalle tabelle ministeriali non costituisce parametro vincolante per cui l’eventuale scostamento non comporta di per sé un automatico giudizio di inattendibilità dell’offerta giacché i valori indicati nelle citate tabelle svolgono una funzione solamente indicativa, da cui l’impresa può legittimamente discostarsi ove le peculiarità dell’organizzazione produttiva consenta di sostenere costi inferiori (v. tra le tante: Cons. di Stato, sez. V, 22 novembre 2022, n. 10272; 6 febbraio 2017, n. 501; sez. III, 13 marzo 2018, n. 1609; T.A.R. Lazio – Roma, sez. IV, 5 febbraio 2025, n. 2667).
Alla stregua delle suesposte coordinate ermeneutiche risultano, quindi, infondati i profili di censura incentrati sullo scostamento dei costi rilevati dalle tabelle ministeriali, così come l’assunto di parte ricorrente secondo il quali l’anomalia dell’offerta avrebbe dovuto essere eseguita sulla base delle suddette tabelle ministeriali.
Il motivo è, invece, fondato nella parte in cui lamenta l’omessa attivazione della verifica di congruità a fronte dell’indicazione di un costo della manodopera inferiore a quello stimato dalla stazione appaltante, in quanto:

Sentenze

Costi della manodopera : in caso di ribasso diretto necessaria verifica anomalia (art. 41 , art. 110 d.lgs. 36/2023)

TAR Catanzaro, 27.02.2025 n. 407

Per espressa previsione della lex specialis, in conformità con la previsione dell’art. 41, comma 14 d.lgs. n. 36 del 2023, il costo della manodopera «non è soggetto a ribasso».
Nel disciplinare, tale costo viene quantificato in € 331.099,97; nondimeno, l’offerta economica presentata da -OMISSIS- S.r.l. indica alla voce «costi propri manodopera» l’importo complessivo di € 153.928,18, quindi inferiore di oltre il 50% sul costo indicato nel quadro economico approvato con progetto esecutivo.
Secondo la ricorrente, anche a voler ritenere possibile il ribasso, esso non sarebbe punto giustificato, con conseguente illegittimità dell’operato della stazione appaltante.
In proposito, va innanzitutto precisato che non si deduce che il costo del personale indicato dall’aggiudicataria nell’offerta economica sia inferiore ai minimi salariali retributivi, che comporterebbe radicalmente la sua esclusione ai sensi dell’art. 110, comma 5, lett. d) d.lgs.n. 36 del 2023.
Ciò posto, la giurisprudenza che si è per prima pronunziata dopo l’entrata in vigore del nuovo codice dei contratti pubblici, ha avuto modo di chiarire che, sulla base del combinato disposto degli artt. 41, comma 14, 108, comma 9, e 110, comma 1, del d.lgs. n. 36 del 2023, per l’operatore economico che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera, la conseguenza non è l’esclusione dalla gara, ma l’assoggettamento della sua offerta alla verifica dell’anomalia: in quella sede l’operatore economico avrà l’onere di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, oltre il rispetto dei minimi salariali (TAR Toscana, Sez. IV, 29 gennaio 2024, n. 120; cfr. anche Cons. Stato, Sez. V, 19 novembre 2024, n. 9255; sulla stessa linea, cfr. delibera ANAC 15 novembre 2023, n. 528).
Tale interpretazione del dettato normativo consente un adeguato bilanciamento tra la tutela rafforzata della manodopera con la libertà di iniziativa economica e d’impresa, costituzionalmente garantita, la quale, nel suo concreto dispiegarsi, non può che comportare la facoltà dell’operatore economico di dimostrare che la più efficiente organizzazione aziendale impatta sui costi della manodopera, diminuendone l’importo rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante negli atti di gara. Solo seguendo tale impostazione si spiega anche l’obbligo del concorrente di indicare i propri costi della manodopera, a pena di esclusione dalla gara (art. 108, comma 9 d.lgs. n. 36 del 2023), previsione che sarebbe evidentemente superflua se i costi della manodopera non fossero ribassabili, e il successivo art. 110, comma 1, che include i costi della manodopera dichiarati dal concorrente tra gli elementi specifici, in presenza dei quali la stazione appaltante avvia il procedimento di verifica dell’anomalia.
Ovviamente, anche nell’ipotesi in cui la valutazione dell’offerta anomala ricomprenda il ribasso nei costi della manodopera, l’operato dell’amministrazione non deve risolversi in una caccia all’errore (cfr., da ultimo Cons. Stato, Sez. V, 27 agosto 2024, 7262), dovendo invece il giudizio di anomalia tendere ad accertare in concreto che l’offerta economica risulti nel suo complesso attendibile in relazione alla concreta esecuzione dell’appalto.
Della natura e delle caratteristiche della valutazione, deve tener conto anche il giudice amministrativo, allorché eserciti il proprio sindacato giurisdizionale.
Nel caso di specie, l’aggiudicatario, ha premesso di applicare il contratto collettivo nazionale di lavoro per il settore di edilizia e industria; ha premesso ulteriormente che lo stabilimento della sede lavorativa presso il cantiere, minimizzando così i costi di trasporto delle maestranze; ha giustificato i costi della manodopera facendo riferimento alla loro incidenza sulle singole lavorazioni svolte, sulla base delle analisi di prezzo contenute nei listini della Regione Calabria (cfr. pagg. 6 ss. delle giustificazioni e tabelle ad esse allegate).
Tali giustificazioni riguardano, secondo l’aggiudicatario, tanto i costi della manodopera diretti, tanto quelli indiretti, derivanti dai c.d. noli a caldo.
Il responsabile unico del procedimento ha considerato tali giustificazioni «analitiche, sufficientemente dettagliate, coerenti ed idonee a dimostrare la sostenibilità dell’offerta di ribasso del 16,182%».
La società ricorrente, dal canto suo, assume che OMISSIS S.r.l. non abbia assolto all’onere probatorio di una più efficiente organizzazione aziendale, tale da giustificare il ribasso della manodopera.
Tuttavia, alla luce dei criteri interpretativi delineati ai §§ 7.3. e 7.4., non ritiene il Tribunale che vi siano elementi sufficienti a ritenere che la valutazione della stazione appaltante, operata sulla base di tabelle elaborata da un’amministrazione pubblica quale la Regione Calabria, sia illogica o irragionevole.
Né la parte ricorrente ha fornito elementi concreti per poter giudicare incongrua, anche con riferimento ai costi della manodopera, l’offerta economica di cui si tratta.
Il motivo merita rigetto.

Sentenze

Costi della manodopera diversi in fase di verifica anomalia (art. 41 , art. 110 d.lgs. 36/2023)

TAR Torino, 27.02.2025 n. 449

Nello specifico, è stato precisato, sotto la vigenza del vecchio codice ma con motivazioni ancora perfettamente attuali, che «in forza del combinato disposto degli artt. 108 comma 9 e 110 comma 5 lett. d) del d.lgs. n. 36/2023, al pari di quanto stabilivano gli artt. 95, comma 10, e 97, comma 5, lett. d) del d.lgs. n. 50/2016, prima dell’aggiudicazione le stazioni appaltanti devono verificare che il costo del personale non sia inferiore ai minimi salariali retributivi» (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 7 novembre 2023, n. 6128).
Detto altrimenti, «la Stazione appaltante ha l’obbligo di procedere, prima dell’aggiudicazione, sempre e comunque, a prescindere dalla valutazione di anomalia dell’offerta, alla verifica della congruità del costo della manodopera rispetto ai minimi salariali retributivi. In altre parole, si tratta di una autonoma condicio causam dans del provvedimento di aggiudicazione, come indefettibilmente condizionato all’esito positivo di tale attività di certazione» (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 7 novembre 2023, n. 6128).
Tanto premesso, ai sensi dell’art. 41, comma 14, del d.lgs. 36/23 «Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale».
Inoltre, con specifico riferimento a tale forma di accertamento, già sotto la vigenza del codice previgente è stato sancito addirittura che «il provvedimento di aggiudicazione non può ritenersi inficiato da un vizio invalidante per ragioni meramente formali, quali la mancata verifica della congruità dei costi di manodopera, non supportate dal corrispondente rilievo sostanziale dell’effettiva insufficienza di tali costi. Invero, l’eventuale mera mancata verifica di tali costi, correttamente evidenziati nell’offerta dell’aggiudicatario, e in concreto indicati in modo sufficiente, rimane nel novero delle mere irregolarità, e non assurge alla natura di vizio invalidante. Peraltro, non sussiste un obbligo di motivazione puntuale e analitica neanche in presenza di costi della manodopera inferiori rispetto a quelli predeterminati nelle tabelle ministeriali, ogniqualvolta la Stazione appaltante abbia escluso un giudizio di anomalia o di incongruità nell’offerta, poiché solo in caso di giudizio negativo sussiste l’obbligo di una motivazione puntuale» (ex multis T.A.R. Puglia, Bari, sez. III, 9 marzo 2020, n. 370).
Tanto premesso, la ricorrente ha ripetutamente ribadito che la stazione appaltante avrebbe modificato il costo della manodopera indicato nell’offerta passando da 1.800.000,00 euro a 1.799.351,19 euro, determinando, così, uno stravolgimento dell’offerta.
Sul punto, occorre premettere, in primo luogo, che se l’art. 41, comma 14, del nuovo codice dei contratti pubblici, da un lato afferma che i costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso, dall’altro consente all’operatore economico di dimostrare che la riduzione dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. III, 19 dicembre 2023, n. 3787).
Inoltre, la giurisprudenza ammette la modifica delle giustificazioni delle singole voci di costo, non solo in correlazione a sopravvenienze di fatto o di diritto, ma anche al fine di porre rimedio ad originari e comprovati errori di calcolo, sempre che resti ferma l’entità originaria dell’offerta economica, nel rispetto del principio dell’immodificabilità, che presiede la logica della par condicio tra i competitori (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 16 marzo 2020, n. 1873).
A ciò si deve aggiungere che già sotto la vigenza del previgente codice, ma con motivazioni del tutto attuali e condivisibili, era stato evidenziato che i costi della manodopera possono essere diversamente stimati anche nel corso nella verifica dell’anomalia dell’offerta: «ciò proprio alla luce della lettera e della ratio del subprocedimento di verifica dell’anomalia, preordinato a legittimare giustificazioni “sul prezzo o sui costi proposti nelle offerte”. Tali giustificazioni possono risolversi anche nell’indicazione di una diversa stima di un costo già indicato in precedenza, sempre che la modifica o la diversa stima del costo non si risolvano in un espediente elusivo delle regole di gare poste a pena di esclusione (art. 89, comma 9, del d.lgs. n. 50 del 2016), oppure nella violazione della par condicio e sempre che si giunga a un giudizio di attendibilità della dichiarazione resa e di congruità dell’offerta» (ex multis Consiglio di Stato V, 28 febbraio 2022, n. 5644).