Consiglio di Stato, sez. VI, 18.09.2015 n. 4361
(sentenza integrale)

“La questione sottoposta a giudizio riguarda le modalità di individuazione e di accertamento – nonché i limiti della sindacabilità in sede giurisdizionale – di un’offerta cosiddetta “anomala”, ovvero apparentemente favorevole per l’Amministrazione, ma in misura tale da porre in dubbio che la medesima sia frutto di valutazioni corrette e in concreto attuabili da parte dell’impresa, con conseguenze che, in caso contrario, si rifletterebbero negativamente sulla fase esecutiva del contratto.
Il tema è disciplinato dagli articoli 86 e 87 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18 /CE), normalmente intesi come impositivi di una valutazione dell’offerta nel suo complesso, anche al di là delle voci direttamente indicate dall’Amministrazione come incongrue, in ogni caso con riconoscimento al riguardo di ampi margini di discrezionalità tecnica – insindacabile nel merito, salvo i consueti limiti di manifesta illogicità o errore di fatto – per l’apprezzamento affidato all’Amministrazione stessa (giurisprudenza consolidata: cfr., fra le tante, Cons. Stato, V, 5 settembre 2014, n. 4516 e 22 dicembre 2014, n. 6237; IV, 11 novembre 2014, n. 5518, 20 gennaio 2015, n. 147 e 26 febbraio 2015, n. 963).
La prima delle disposizioni legislative citate (art. 86) contiene, ai commi 1 e 2, alcuni indicatori automatici di anomalia, ma al comma 3 consente comunque una valutazione di congruità per ogni offerta che, “in base ad elementi specifici, appaia anormalmente bassa”; il successivo comma 3-bis – nel testo introdotto dall’art. 1, comma 909, lettera a) della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge Finanziaria 2007) – impone inoltre, per quanto qui interessa, che gli enti aggiudicatori verifichino «che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro […] il quale deve essere specificamente indicato e risultare congruo rispetto all’entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi o delle forniture». Seguono precisazioni circa le competenze affidate al Ministero del lavoro e della previdenza sociale, incaricato della predisposizione di apposite tabelle, che tengano conto della contrattazione collettiva (specifica, o riferita al «settore merceologico più vicino a quello preso in considerazione»), con altri parametri riferiti anche all’ambito territoriale, nonché all’individuazione dei sindacati comparativamente più rappresentativi.
Il costo del lavoro è dunque indice di anomalia quando non risultino rispettati i livelli salariali che la normativa vigente – anche a base pattizia – rende obbligatori.
Sotto tale profilo, la ragione di invalidità dell’offerta va ricercata in una prospettiva di inaffidabilità dell’impresa, che tale offerta abbia presentato, diversa da quella riconducibile a un’erronea valutazione in fatto della prestazione richiesta, o di singoli parametri cui la stessa deve rapportarsi. Una convenienza dei costi, inferiore ai livelli economici minimi fissati normativamente (anche in sede di contrattazione collettiva) per i lavoratori del settore, infatti, costituisce indice inequivoco di inattendibilità economica dell’offerta e di lesione del principio di par condicio dei concorrenti (essenziale per l’imparzialità e il buon andamento, di cui all’art. 97 della Costituzione), fonte di evidente pregiudizio delle altre imprese partecipanti alla gara che abbiano correttamente valutato il fattore retributivo (…)
La clausola sociale tuttavia – nel garantire una tutela per le persone dei lavoratori coinvolti in rapporto a regole prefissate (per la cui definizione sussistono margini di discrezionalità dell’Amministrazione) – non esclude la concorrenza fra imprenditori e ne assicura il pari trattamento, raggiungendo anche (ove detta definizione si estenda ai parametri retributivi) obiettivi di non conflittualità interna, che possono corrispondere – anche a livello comunitario – al principio di salvaguardia dell’organizzazione sociale ed economica dello Stato membro” .

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