Consiglio di Stato, sez. VI, 10.11.2015 n. 5102
(sentenza integrale)

“Sul punto vale preliminarmente osservare che non v’è ragione per discostarsi dal consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo cui il procedimento di verifica di anomalia è avulso dal formalismo, essendo improntato alla collaborazione tra l’amministrazione appaltante e l’offerente, quale mezzo indispensabile per l’effettiva instaurazione del contraddittorio e il concreto apprezzamento dell’adeguatezza dell’offerta.
Il procedimento di verifica dell’anomalia non ha carattere sanzionatorio (al fine di eliminare l’offerta sospettata di anomalia) e non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, ma mira piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile ed affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto: esso è pertanto finalizzato a garantire e tutelare l’interesse pubblico concretamente perseguito dall’amministrazione attraverso la procedura di gara per l’effettiva scelta del miglior contraente possibile ai fini dell’esecuzione dell’appalto (ex multis, Cons. Stato, III, 14 dicembre 2012, n. 6442; IV, 30 maggio 2013, n. 2956; V, 18 febbraio 2013, n. 973; 15 aprile 2013, n. 2063), ponendosi l’esclusione dalla gara dell’offerente per l’anomalia della sua offerta soltanto come effetto della valutazione (operata dall’amministrazione appaltante) di complessiva inadeguatezza rispetto al fine da raggiungere. In tal senso la giurisprudenza ha ripetutamente sottolineato come il corretto svolgimento del procedimento di verifica presupponga l’effettività del contraddittorio (tra amministrazione appaltante e offerente), di cui costituiscono necessari corollari l’assenza di preclusioni alla presentazione di giustificazioni ancorate al momento della scadenza del termine di presentazione delle offerte; l’immodificabilità dell’offerta, ma la sicura modificabilità delle giustificazioni, nonché l’ammissibilità di giustificazioni sopravvenute e di compensazioni tra sottostime e sovrastime, purché l’offerta risulti nel suo complesso affidabile al momento dell’aggiudicazione e a tale momento dia garanzia di una seria esecuzione del contratto (ex pluribus, Cons. Stato, IV, 22 marzo 2013, n. 1633; 23 luglio 2012, n. 4206; V, 20 febbraio 2012, n. 875; VI, 24 agosto 2011, n. 4801; 21 maggio 2009, n. 3146).
Ciò detto, nel caso in esame non risulta che la stazione appaltante abbia fatto malgoverno dei suindicati principi regolatori il sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, essendo pervenuta alla determinazione di giudicare inadeguata e insostenibile l’offerta presentata in sede di gara dalle attuali società appellanti all’esito di un percorso argomentativo coerente, logico e pienamente condivisibile.

5.- Appare incensurabile la scelta della stazione appaltante di sottoporre a verifica di anomalia tutte le offerte delle imprese in gara (e, fra queste, anche l’offerta delle società appellanti).
Ai sensi dell’art. 86, comma 4, del d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163 (recante il Codice dei contratti pubblici) quando le imprese offerenti sono in numero inferiore a cinque, la stazione appaltante può sempre procedere alla verifica di anomalia delle offerte presentate.
Come condivisibilmente osservato dal giudice di primo grado, la motivazione della scelta amministrativa di sottoporre a verifica le offerte delle imprese in gara non deve essere in tali casi particolarmente stringente, posto che è la legge a incentivare l’esperimento di detta verifica in considerazione della esiguità degli offerenti e della attenuata concorrenza dal lato dell’offerta e, quindi, dell’opportunità che si proceda ad un esame approfondito della consistenza delle distinte offerte. Peraltro, il significativo ribasso percentuale offerto dalle odierne appellanti sulla base d’asta indicata dalla stazione appaltante rende di per sé ragione dell’iniziativa del seggio di gara di sottoporre a verifica la loro offerta, unitamente alle altre presentate in gara (senza quindi che si possa ravvisare alcun profilo discriminatorio).

6.- Anche nel merito, le valutazioni compiute dalla stazione appaltante in occasione della esclusione, all’esito della verifica di anomalia, dell’offerta delle società appellanti appaiono incensurabili sotto i motivi dedotti in appello.
Le appellanti non contestano il dato (che emerge nella sua oggettività) secondo cui, in sede di verifica (in particolare nelle secondo giustificazioni fornite) abbiano giustificato la loro offerta modificandone il contenuto sostanziale (e cioè adducendo che dovesse riferirsi a quantitativi di materiale inferiore a quelli indicati dalla stazione appaltante e da esse stesse accettato e posto a base dell’originaria offerta). (…)
L’art. 118 d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 (Regolamento di esecuzione ed attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante il Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) prevede che, quando la gara si tiene con il metodo del massimo ribasso, l’autorità che presiede la gara, aperti i plichi ricevuti e verificata la documentazione presentata, aggiudica l’appalto al concorrente che ha presentato il massimo ribasso percentuale: a) sull’elenco prezzi unitari per i contratti da stipulare a misura; b) sull’importo dei lavori per i contratti da stipulare a corpo.
Ai sensi dell’articolo 53, comma 4, del Codice, per le prestazioni a corpo, il prezzo convenuto non può essere modificato sulla base della verifica della quantità o della qualità della prestazione, per cui il computo metrico-estimativo, posto a base di gara ai soli fini di agevolare lo studio dell’intervento, non ha valore negoziale.
Prima della formulazione dell’offerta, il concorrente ha l’obbligo di controllarne le voci e le quantità attraverso l’esame degli elaborati progettuali e pertanto di formulare l’offerta medesima tenendo conto di voci e relative quantità che ritiene eccedenti o mancanti. L’offerta va inoltre accompagnata, a pena di inammissibilità, dalla dichiarazione di aver tenuto conto delle eventuali discordanze nelle indicazioni qualitative e quantitative delle voci rilevabili dal computo metrico estimativo nella formulazione dell’offerta, che, riferita all’esecuzione dei lavori secondo gli elaborati progettuali posti a base di gara, resta comunque fissa ed invariabile.
Dal contenuto inequivoco della disposizione normativa appena richiamata si evince che anche nell’appalto a corpo mediante ribasso percentuale sui lavori l’offerta, una volta presentata, deve restare fissa ed invariabile. D’altra parte proprio per garantire tale finalità (di tener ferma ed immutabile l’offerta) il concorrente ha l’obbligo di controllarne le voci e le quantità attraverso l’esame degli elaborati progettuali e di formulare l’offerta tenendo conto di voci e relative quantità che ritiene eccedenti o mancanti. E anche la previsione della dichiarazione, prevista a pena di inammissibilità, di aver tenuto conto nella formulazione dell’offerta delle eventuali discordanze nelle indicazioni qualitative e quantitative delle voci rilevabili dal computo metrico estimativo, è ulteriore corollario del principio di invarianza dell’offerta dopo la scadenza dei termini per la sua rituale presentazione.
Il principio contenuto nella richiamata disposizione regolamentare è d’altronde identico a quello già codificato nella legge sui lavori pubblici. L’art. 326 (ormai abrogato) della legge 20 marzo 1865, n. 2248, (All. F), recante la Legge sui lavori pubblici, disponeva che per le opere o provviste a corpo, il prezzo convenuto è fisso ed invariabile, senza che possa essere invocata dalle parti contraenti alcuna verificazione sulla misura loro, o sul valore attribuito alla qualità di dette opere o provviste.
Peraltro, anche nel caso di aggiudicazione al prezzo più basso determinato mediante offerta a prezzi unitari, l’indicazione delle voci e delle quantità non ha effetto sull’importo complessivo dell’offerta che, seppure determinato attraverso l’applicazione dei prezzi unitari offerti alle quantità delle varie lavorazioni, resta fisso ed invariabile.
In altri termini, con il criterio di cui al citato art. 119 ciò che cambia rispetto al sistema del prezzo più basso determinato a corpo è soltanto la metodologia di formulazione dell’offerta (che appunto è il risultato della sommatoria dei prezzi unitari offerti per gli importi delle varie lavorazioni e forniture previste in progetto) ma non muta in ogni caso il principio della non modificabilità dell‘offerta, che vale in ogni gara d’appalto in quanto corollario della par condicio competitorum.
E’ principio consolidato in giurisprudenza (tra le tante, Cons. Stato, V, 11 giugno 2014, n. 2982) quello secondo cui, nel sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, solo quest’ultima è immodificabile, laddove le giustificazioni sono sicuramente modificabili e integrabili: ciò del resto coerentemente alla finalità, precipua del sub-procedimento di verifica, di appurare ed apprezzare l’idoneità, l’adeguatezza e la congruità dell’offerta (rispetto alla corretta esecuzione dell’appalto), finalità che giustifica pertanto del tutto ragionevolmente la modificazione delle giustificazioni e dei chiarimenti. Inoltre, in sede di verifica di anomalia, risultano parimente ammesse – ferma restando la non modificabilità dell’offerta – le giustificazioni che si fondano su errori di calcolo, ovvero su fatti sopravvenuti o su sopravvenienze normative, alla cui stregua risulti chiara la congruità ed adeguatezza dell’offerta così come originariamente formulata”.

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