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Sentenze

Principio di equivalenza ed intelligenza artificiale applicata ai beni culturali (art. 79 d.lgs. 36/2023)

TAR Napoli, 05.03.2026 n. 1525

Ciò posto, è infondato il profilo di gravame con cui si contesta la valutazione insufficiente del subpunteggio previsto per il criterio 2.2.
In punto di diritto, possono trarsi argomenti dalla giurisprudenza amministrativa in materia di equivalenza funzionale che, come noto, è finalizzata ad evitare una irragionevole limitazione del confronto competitivo tra gli operatori economici, precludendo l’ammissibilità di offerte avente un oggetto sostanzialmente corrispondente a quello richiesto e, tuttavia, formalmente privo della specifica prescritta (Consiglio di Stato, sez. V, n. 5706/2025).
Sul punto si è affermato che il principio di equivalenza permea l’intera disciplina dell’evidenza pubblica, in quanto la possibilità di ammettere alla comparazione prodotti aventi specifiche tecniche equivalenti a quelle richieste, ai fini della selezione della migliore offerta, risponde, da un lato, ai principi costituzionali di imparzialità e buon andamento e di libertà di iniziativa economica e, dall’altro, al principio euro – unitario di concorrenza, che vedono quale corollario il favor partecipationis alle pubbliche gare, mediante un legittimo esercizio della discrezionalità tecnica da parte dell’amministrazione alla stregua di un criterio di ragionevolezza e proporzionalità.
Tuttavia, il principio di equivalenza trova il limite dell’aliud pro alio; il concorrente che voglia presentare un prodotto (o servizio) equivalente a quello richiesto non può offrire un bene difforme rispetto a quello descritto dalla lex specialis, configurando una siffatta ipotesi, per l’appunto, un aliud pro alio non rimediabile (Cons. Stato, sez. V, n. 5258/2019; sez. III, n. 7558/2022; sez. IV, n. 2418/2025).
Detti principi sono applicabili nella fattispecie in esame solo al fine di delineare l’ambito di valutazione della stazione appaltante e, soprattutto, i confini dell’accertamento discrezionale dell’offerta tecnica, fornendo supporto argomentativo per respingere i rilievi prospettati nel gravame, posto che l’offerta presentata dalla ricorrente (con specifico riferimento ai progetti “Mosaic”, “Saffo” e “Dataset Cleopatra” riferiti al criterio 2.2.) si qualifica sotto un profilo diverso (aliud pro alio) rispetto a quanto richiesto dalla lex specialis, con conseguente legittimità della valutazione fornita dalla stazione appaltante.
A tale proposito, va infatti evidenziato che l’oggetto del contendere riguarda la valutazione di insufficienza conseguita dalla società ricorrente per il citato parametro che riguardava la “Esperienza nell’addestramento di modelli di AI per testi frammentari”. In relazione a tale parametro, la relazione istruttoria specificava che sarebbe stata “considerata migliore l’offerta che evidenzi la maggiore e più qualificata esperienza del team nello sviluppo e addestramento di modelli di intelligenza artificiale applicati specificamente a testi antichi frammentari, su papiro o altri supporti e di qualunque lingua, fornendo esempi concreti di applicazioni, metodologie utilizzate, risultati ottenuti e impatto scientifico generato”.
Orbene, come evidenziato nella relazione della commissione di gara, per comprendere l’infondatezza del costrutto argomentativo attoreo, giova preliminarmente distinguere due domini della intelligenza artificiale: la visione artificiale applicata alla ricostruzione di artefatti visivi (affreschi e superfici pittoriche), da un lato, e l’elaborazione del linguaggio naturale applicata ai testi antichi e frammentari di natura paleografica, dall’altro.
È necessario distinguere in modo chiaro tali ambiti distinti dell’intelligenza artificiale che, pur condividendo metodologie basate sull’apprendimento automatico, operano su oggetti, obiettivi e processi radicalmente differenti.
Da un lato si colloca la visione artificiale, applicata alla ricostruzione e all’analisi di artefatti visivi quali affreschi, superfici pittoriche, dipinti frammentari o deteriorati. In questo dominio l’IA è impiegata per riconoscere pattern cromatici, texture, tracce materiali, porzioni mancanti e stratificazioni dell’opera. Le tecniche di computer vision permettono di ricostruire parti perdute, suggerire integrazioni plausibili, identificare stesure pittoriche successive, classificare pigmenti o individuare interventi di restauro pregressi. L’obiettivo è dunque la ricostruzione dell’immagine, la comprensione della sua struttura visiva e la restituzione quanto più fedele possibile dell’aspetto originario dell’artefatto.
Dall’altro lato si colloca il dominio dell’elaborazione del linguaggio naturale (NLP) applicata ai testi antichi, spesso lacunosi e di difficile lettura, prodotti ad esempio in lingua greca o latina e conservati in forma manoscritta o epigrafica. In questo caso l’IA non opera sulle immagini per ricostruire forme visive, ma sulle sequenze linguistiche, con l’obiettivo di riconoscere grafie, integrare parole mancanti, ricostruire contesti sintattici e interpretare strutture morfologiche complesse. Le tecnologie e i modelli linguistici specializzati permettono di trascrivere, normalizzare, interpretare e contestualizzare testi paleografici, facilitando la ricostruzione del contenuto semantico e del significato storico-culturale dei documenti.
Questi due settori, pur affini dal punto di vista metodologico, rispondono a esigenze conoscitive eterogenee: la visione artificiale mira alla reintegrazione della forma visiva, mentre il NLP applicato ai testi antichi mira alla ricostruzione della forma linguistica e del contenuto testuale. Entrambi contribuiscono in modo complementare alla valorizzazione e allo studio del patrimonio culturale, ma richiedono competenze e strumenti differenti.
È quindi fondamentale distinguere due ambiti distinti dell’intelligenza artificiale applicata ai beni culturali, poiché ciascuno di essi implica competenze e finalità differenti.
Da un lato si colloca la visione artificiale applicata agli artefatti visivi — affreschi, dipinti, superfici pittoriche degradate o lacunose. In questo contesto, l’IA opera esclusivamente sull’informazione visiva: analizza forme, colori, texture e pattern per identificare parti danneggiate, migliorare la leggibilità delle superfici o proporre ricostruzioni plausibili delle zone mancanti. Si tratta quindi di un lavoro centrato sull’elaborazione dell’immagine, che richiede competenze di tipo tecnico-informatico (computer vision, modelli generativi, segmentazione visiva), ma non competenze linguistiche né conoscenze relative alle strutture del linguaggio.
Dall’altro lato si trova l’applicazione dell’IA ai testi antichi e frammentari, nei quali la tecnologia non si limita a riconoscere segni grafici, ma deve intervenire sulla ricostruzione e interpretazione del contenuto linguistico. Questo comporta la necessità di competenze specifiche riguardanti strutture linguistiche, sintassi e morfologia delle lingue classiche, selezione e analisi del lessico, riconoscimento dello stile, interpretazione del contesto semantico. Tanto era richiesto dalla stazione appaltante, come risulta confermato dal capitolato tecnico (art. 2), laddove era chiarito che: i) il modello di IA richiesto “Theion” era finalizzato alla ricostruzione testuale dei papiri greci ercolanesi frammentari, precisamente di quelli che restituiscono le opere teologiche di Filodemo di Gadara oggetto del progetto; ii) il software dovrà essere in grado di fare predizioni linguistiche per suggerire integrazioni di lacuna sulla base del contesto e dello stile dell’autore e i modelli di AI saranno allenati sul corpus dei testi in greco antico e, nello specifico, sul corpus dei testi di Filodemo di Gadara.
Tali competenze sono indispensabili perché la ricostruzione di testi frammentari richiede di decidere quali parole siano plausibili, come si inseriscano grammaticalmente nel contesto e quale significato complessivo emerga dal testo ricomposto.
La componente linguistica è quindi centrale e ineliminabile, tant’è che si richiedeva ai modelli di IA di riconoscere lo stile, la sintassi e il vocabolario peculiari di Filodemo, mediante apposito addestramento sul corpus digitale completo di opere note dell’autore disponibile su papyri.info (art. 3 del capitolato). Nell’IA applicata ai testi frammentari antichi, quindi, la competenza linguistica e filologica è fondamentale per ottenere risultati coerenti e scientificamente validi.
Viceversa, l’esperienza documentata dalla ricorrente riguardava la sfera visiva, segnatamente il restauro virtuale di affreschi e dipinti, che non presuppone alcuna interpretazione delle configurazioni linguistiche, dei meccanismi sintattici e morfologici, delle scelte lessicali, dello stile e del quadro semantico di riferimento. Ciò che si richiedeva ai partecipanti era, quindi, di comprovare la propria esperienza nel risolvere il problema della lacunosità del linguaggio antico manoscritto, in specie quello contenuto nei papiri ercolanensi – ciò che sottintende, come detto, sintassi e morfologia – e non quello della lacunosità di immagini, quali affreschi e superfici pittoriche.
Ne consegue che la valutazione di zero punti per tale sottocriterio non appare illogica perché i progetti “Mosaic”, “Saffo”, “Cleopatra” allegati dalla ricorrente riguardano un campo di applicazione differente (visione artificiale per frammenti visivi, quali parti di affreschi, dipinti) rispetto a quanto era richiesto (addestramento AI per testi frammentari di papiri), che, a sua volta, era coerente con la finalità della procedura volta allo sviluppo di un software basato su modelli di intelligenza artificiale (denominato “Theion”) destinato all’analisi di papiri ercolanesi.

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IL PRINCIPIO DI EQUIVALENZA NELLE PIÙ RECENTI SENTENZE DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO (ART. 79 D.LGS. 36/2023)

                                                                                         

 

 

 

 

 

Sommario: 1. Principio di equivalenza: origini, definizione e finalità; 2. Applicabilità implicita e carattere etero-integrativo; 3. Giudizio di equivalenza e limite dell’aliud pro alio; 4. Principio di equivalenza funzionale e requisiti minimi obbligatori; 5. Valutazione di equivalenza implicita: presupposti e limiti; 6. Onere della prova; 7. Rapporto tra principi del risultato e di equivalenza.

 

Il focus propone una rassegna ragionata delle principali sentenze dei TAR e del Consiglio di Stato (con link alla versione integrale) riguardo il principio di equivalenza, già codificato dall’art. 68, comma 7, D.Lgs. n. 50 del 2016 e, oggi, dall’art. 79 e dall’Allegato II.5, Parte II, lett. A, n. 7 e n. 8 del D.Lgs. n. 36 del 2023.

La recente giurisprudenza offre molteplici spunti di riflessione su come il principio di equivalenza debba garantire, da un lato, la più ampia partecipazione alle procedure pubbliche scongiurandone ingiustificati restringimenti all’accesso e, dall’altro, il rispetto dei requisiti tecnici imposti dalle stazioni appaltanti.

Analizzando i passaggi più significativi delle sentenze, verranno evidenziate le regole che, secondo la giurisprudenza amministrativa, devono guidare l’applicazione di tale principio da parte delle stazioni appaltanti nonché degli operatori economici.

Dall’analisi delle pronunce emerge, infatti, quanto il principio di equivalenza, a seconda che venga applicato entro i limiti di legge o contra legem, possa costituire uno strumento dotato di altissimo potenziale pro-concorrenziale, oppure, al contrario, un illegittimo escamotage per escludere offerte dalla competizione. È dunque fondamentale garantire un’applicazione corretta e consapevole del principio di equivalenza da parte delle stazioni appaltanti, al fine di non alterare la par conditio tra i partecipanti alla gara.

 

1. Principio di equivalenza: origini, definizione e finalità

Il principio di equivalenza è un principio elaborato dalla giurisprudenza sovranazionale, sebbene abbia assunto un rilievo centrale anche nell’ambito di quella nazionale. Quest’ultima, infatti, lo definisce quale principio che «permea l’intera disciplina dell’evidenza pubblica, in quanto la possibilità di ammettere alla comparazione prodotti aventi specifiche tecniche equivalenti a quelle richieste, ai fini della selezione della migliore offerta, risponde, da un lato, ai principi costituzionali di imparzialità e buon andamento e di libertà di iniziativa economica e, dall’altro, al principio euro – unitario di concorrenza, che vedono quale corollario il favor partecipationis alle pubbliche gare, mediante un legittimo esercizio della discrezionalità tecnica da parte dell’amministrazione alla stregua di un criterio di ragionevolezza e proporzionalità» (Cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 02.07.2025 n. 5708). Esso è, dunque, “finalizzato ad evitare una irragionevole limitazione del confronto competitivo fra gli operatori economici, precludendo l’ammissibilità di offerte aventi oggetto sostanzialmente corrispondente a quello richiesto e tuttavia formalmente privo della specifica prescritta” (cfr. TAR Ancona, 27.08.2025 n. 649).

L’equivalenza presuppone, quindi, la corrispondenza delle prestazioni del prodotto offerto, ancorché difforme dalle specifiche tecniche indicate dalla stazione appaltante, quale conformità sostanziale con le predette specifiche tecniche, nella misura in cui queste vengano nella sostanza soddisfatte (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 13.03.2025 n. 2066).

Il significato ultimo del principio di equivalenza è, infatti, “quello di evitare che le stazioni appaltanti, le quali, in ipotesi, all’atto di redazione del capitolato, non avendo specialistica conoscenza del singolo mercato di riferimento, non abbiano ben individuato tutte le caratteristiche di dettaglio dei prodotti ed in presenza di prodotti che pur pienamente e financo meglio garantirebbero le esigenze sottese alla gara, si trovino private della possibilità di conseguire l’offerta nel complesso migliore con una artificiosa riduzione della concorrenza per eccessiva rigidità della legge di gara” (cfr. TAR Napoli, 03.07.2025 n. 5029 confermata in appello da Consiglio di Stato, sez. III, 07.01.2026 n. 128).

 

2. Applicabilità implicita e carattere etero-integrativo

Come chiarito dalla giurisprudenza, il principio di equivalenza, introdotto in attuazione dell’art. 42 della direttiva 2014/24/UE, costituisce un principio a carattere etero-integrativo, in grado di trovare applicazione indipendentemente da espressi richiami negli atti di gara o da parte dei concorrenti, in tutte le fasi della procedura di evidenza pubblica (cfr. TAR Ancona, 27.08.2025 n. 649).

Il principio opera, quindi, anche se non espressamente richiamato nel bando, poiché risponde a esigenze europee di tutela della concorrenza (cfr. TAR Lazio, Roma, Sez. I Bis, 26 febbraio 2025, n. 4221 e TAR Lazio, Roma, Sez. Terza Quater, 12 settembre 2025, n.16215). Non è pertanto necessario che tale principio sia espressamente richiamato negli atti di gara, tramite l’inserimento dell’espressione «equivalente» in relazione alle specifiche tecniche.

 

3. Giudizio di equivalenza e limite dell’aliud pro alio

Il principio di equivalenza si traduce nell’obbligo per le stazioni appaltanti di verificare, da un punto di vista «sostanzialistico», la conformità delle offerte alle specifiche tecniche inserite nella lex specialis: ciò si traduce nell’obbligo di compiere un vero e proprio «giudizio di equivalenza».

Sul piano applicativo, sussistendone i presupposti, la stazione appaltante deve operare il giudizio di equivalenza sulle specifiche tecniche dei prodotti offerti non già attenendosi a riscontri formalistici, ma sulla base di criteri di conformità sostanziale (e funzionale) delle soluzioni tecniche offerte, sì che le specifiche indicate dal bando vengano in pratica comunque soddisfatte.

In sede di gara pubblica, tuttavia, il principio di equivalenza trova il proprio limite nella difformità del bene o del servizio, rispetto a quello descritto dalla lex specialis, ovvero quando venga a configurarsi una ipotesi di aliud pro alio non rimediabile (un bene per un altro).

Ammettere una simile deroga significherebbe “distorcere l’oggetto del contratto, consentendo di offrire un bene radicalmente diverso rispetto a quello descritto nella lex specialis”, con evidente lesione della par condicio tra i concorrenti (cfr. TAR Roma, 31.12.2025 n.24136 e 14.05.2025 n. 9238).

Secondo l’indirizzo condiviso della giurisprudenza, l’aliud pro alio può configurarsi quando si consente “di offrire una bene radicalmente diverso rispetto a quello descritto nella lex specialis, così finendo per rendere sostanzialmente indeterminato l’oggetto dell’appalto e per modificarne surrettiziamente i contenuti in danno della stessa stazione appaltante e dei concorrenti che abbiano puntualmente osservato la disciplina di gara” (Cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 02.07.2025 n. 5708 e 17.04.2025 n. 3345).

 

4. Principio di equivalenza funzionale e requisiti minimi obbligatori

Parte della giurisprudenza ha operato una distinzione tra le “specifiche tecniche”, rispetto alle quali il principio di equivalenza sarebbe sempre applicabile, ed i “requisiti minimi obbligatori”, che possono essere richiesti a pena di esclusione in quanto esprimono la definizione a priori dei bisogni dell’Amministrazione, e quindi hanno l’effetto di perimetrare a monte i tipi di prestazioni che sono state considerate idonee a soddisfare tali bisogni.

In relazione a questi ultimi, un primo orientamento ha ritenuto che non fosse applicabile il principio di equivalenza, mentre un secondo orientamento “ha ritenuto il principio di equivalenza estensibile anche ai requisiti minimi qualificati come obbligatori dalla disciplina di gara, ma ciò ha fatto sulla scorta di un approccio “funzionale”, ossia con riferimento a fattispecie in cui dalla stessa  ex specialis emergeva che determinate caratteristiche tecniche erano richieste al fine di assicurare all’Amministrazione il perseguimento di determinate finalità, e dunque poteva ammettersi la prova che queste ultime fossero soddisfatte anche attraverso prodotti o prestazioni aventi caratteristiche tecniche differenti da quelle richieste” (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 02.04.2025 n. 2789).

Il principio di equivalenza funzionale, dunque, applicabile sia in caso di “specifiche tecniche” sia in caso di “requisiti minimi obbligatori”, consiste in una verifica delle prestazioni offerte dal prodotto che, nonostante difetti di alcune caratteristiche previste dalla lex specialis, tuttavia consente di raggiungere il medesimo risultato perseguito dall’appalto attraverso soluzioni alternative, la verifica della cui adeguatezza è demandata alla Commissione di gara: quest’ultima deve effettuare una valutazione di omogeneità funzionale tra soluzioni, prodotti o dispositivi tecnici, ravvisabile ogni qual volta siano in grado di assolvere, in modo sostanzialmente analogo, alla finalità di impiego loro assegnata (cfr. TAR Roma, 12.09 2025 n. 16215).

Il giudizio di equivalenza presuppone una valutazione effettuata dalla Commissione di gara che, prendendo come riferimento il risultato preteso dall’amministrazione mediante l’individuazione di specifiche tecniche o requisiti minimi nella lex di gara, verifica se lo stesso, pur in presenza di difformità, sia comunque raggiunto dal prodotto offerto attraverso soluzioni alternative rispetto a quelle previste dal bando.

Nella giurisprudenza, tuttavia, la distinzione tra requisiti tecnici minimi “strutturali” (a cui il principio non sarebbe mai applicabile) e “funzionali” (per i quali varrebbe quanto sopra detto) è molto sfumata e opinabile (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 20.10.2025 n. 8094).

Per tale ragione, il Giudice amministrativo continua a sollecitare le stazioni appaltanti ad adoperare il principio di equivalenza con le dovute cautele, quando le difformità di un prodotto offerto attengono ai requisiti minimi strutturali necessari ad assicurare una funzionalità che non può essere altrimenti garantita.

Così, ad esempio, è stato chiarito che la capacità di un prodotto di raggiungere risultati funzionalmente soddisfacenti ma non corrispondenti a quelli specifici descritti dall’amministrazione non può ritenersi sufficiente ad assolvere all’onere di conformità. Inoltre, in un caso simile, la stazione appaltante non può limitarsi ad una laconica argomentazione di presunta equivalenza ma è tenuta a dare una specifica motivazione della scelta (cfr. TAR Napoli, 03.07.2025 n. 5029, confermata in appello da Consiglio di Stato, sez. III, 07.01.2026 n. 128). Invero l’indiscriminata ammissione alla gara di offerte non rispondenti alle specifiche produttive, funzionali e prestazionali richieste per la partecipazione finirebbe per violare la parità di trattamento dei concorrenti, oltre a rendere di fatto indeterminato l’oggetto del contratto e vanificare le finalità pratiche e le esigenze concrete perseguite dalla stazione appaltante al momento della indicazione di un determinato standard tecnico – produttivo (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 17.04.2025 n. 3345).

 

5. Valutazione di equivalenza implicita: presupposti e limiti

In relazione all’onere motivazionale della scelta la valutazione di equivalenza può essere effettuata anche in forma implicita, ove dalla documentazione tecnica sia desumibile la rispondenza del prodotto al requisito previsto dalla lex specialis (cfr. TAR Napoli, 03.07.2025 n. 5029). La Commissione di gara può, quindi, accertare l’equivalenza anche in modo implicito, purché la documentazione tecnica prodotta sia univoca nel dimostrare l’idoneità del bene.

Quanto innanzi presuppone in ogni caso che la relativa documentazione sia in tal senso “eloquente”, ovvero rechi elementi che rendono univoco l’iter logico sotteso all’asserita adeguatezza delle soluzioni alternative apprestate e quindi ricostruibile a posteriori il tipo di giudizio operato: “occorrendo altrimenti che la valutazione di conformità effettuata dalla stazione appaltante dia conto delle ragioni in virtù delle quali il prodotto offerto viene considerato funzionalmente equivalente a quello identificato con le specifiche tecniche del capitolato, mentre la carenza motivazionale non può essere colmata in giudizio attraverso le deduzioni contenute negli atti difensivi e relativi allegati delle parti” (cfr. TAR Salerno, 24.07.2025 n. 1352).

In particolare, è stato chiarito che a seconda del tenore dei requisiti cui attiene la difformità riscontrata varia l’onere motivazionale gravante sull’amministrazione. La motivazione può essere più scarna allorquando siano dettagliatamente descritti i fini a cui tendono le caratteristiche specificamente previste dal bando essendo, in tal caso, immediatamente percepibile il risultato voluto; di contro, qualora la difformità riguardi caratteristiche espresse in parametri fisici, è necessaria una motivazione dettagliata sulle ragioni del giudizio positivo, pena lo sconfinamento della discrezionalità della stazione appaltante in arbitrarietà (cfr. TAR Napoli, 03.07.2025 n. 5029, confermata in appello da Consiglio di Stato, sez. III, 07.01.2026 n. 128).

 

6. Onere della prova

Il Consiglio di Stato ha ribadito che spetta all’operatore economico dimostrare l’equivalenza del proprio prodotto già in sede di offerta. In particolare, laddove l’operatore economico intenda dimostrare la conformità della sua offerta tecnica alle caratteristiche tecniche minime stabilite dalla lex specialis non in forma diretta, ma per equivalente, esso è tenuto ad assolvere a precisi oneri documentali (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 05.12.2025 n. 9626).

La prevalente giurisprudenza amministrativa ritiene, infatti, che al fine di scongiurare l’esclusione dalla gara d’appalto, il partecipante che intenda avvalersi della clausola di equivalenza ha l’onere di dimostrare già nella propria offerta l’equivalenza tra i servizi o tra i prodotti, non potendo pretendere che tale accertamento sia compiuto d’ufficio dalla stazione appaltante o, addirittura, che sia demandato alla sede giudiziaria una volta impugnato l’esito della gara (cfr. TAR Venezia, 04.12.2025 n. 2299).

 

7. Rapporto tra principi del risultato e di equivalenza

L’interpretazione della lex specialis deve essere condotta mediante criteri sistematici e funzionali, coerentemente ai principi generali in materia di contratti pubblici: ne consegue che le clausole di gara non possono essere interpretate in modo formalistico, dovendo essere lette in funzione del risultato concretamente perseguito dall’Amministrazione.

Secondo la giurisprudenza amministrativa, infatti, il prodotto offerto in gara può ritenersi equivalente laddove – pur essendo carente di taluno dei requisiti indicati nella lex specialis – nondimeno soddisfi alla stessa maniera l’interesse perseguito dalla stazione appaltante e, quindi, garantisca lo stesso risultato preventivato con l’introduzione della specifica tecnica (cfr. TAR Bari, 08.07.2025 n. 932).

Con la precisazione, tuttavia, che il significato attribuito alla nozione di risultato dal D.Lgs. n. 36/2023 “non ha riguardo unicamente alla rapidità e alla economicità, ma anche alla qualità della prestazione”; di conseguenza, “la “migliore offerta” è dunque quella che presenta le migliori condizioni economiche ma solo a parità di requisiti qualitativi richiesti” (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 16.06.2025 n. 5217).

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Consiglio di Stato, sez. III, 20.10.2025 n. 8094

E da questo punto di vista, vige, in linea generale, il principio secondo cui è a carico dell’offerente l’onere di indicare in sede di procedura concorsuale l’equivalenza funzionale dei prodotti e servizi proposti, non potendo integrare ex post e tantomeno in sede giudiziale la propria offerta, fatto salvo il potere della stessa Amministrazione procedente di effettuare una simile valutazione.
In applicazione del principio dell’autovincolo (ex multis, Consiglio di Stato, Sezione III, 25 luglio 2023, n. 7293) con riguardo ad una regola di gara non sarebbe stato consentito alla stazione appaltante di non rispettare la disciplina che essa stessa si era data, non potendo in questa sede il favor partecipationis (Consiglio di Stato, Sezione III, 13 dicembre 2022, n.10932) fare premio sulla par condicio.
La giurisprudenza ha individuato il punto di caduta della conciliazione della dialettica tra i due principi anche con la possibilità di chiedere chiarimenti all’offerente, stabilendo che sussiste sempre l’eventuale possibilità (non ricorrente quando lo stesso operatore economico dichiari l’equivalenza del prodotto o del servizio offerto) “di richiedere al concorrente di fornire chiarimenti volti a consentire l’interpretazione della sua offerta e a ricercare l’effettiva volontà dell’offerente superando le eventuali ambiguità dell’offerta, ciò fermo il divieto di integrazione dell’offerta, senza attingere a fonti di conoscenza estranee alla stessa e a condizione di giungere a esiti certi circa la portata dell’impegno negoziale con essa assunta (Cons. Stato, III, 13 dicembre 2018, n. 7039; 3 agosto 2018, n. 4809; V, 27 aprile 2015, n. 2082; 22 ottobre 2014, n. 5196; 27 marzo 2013, n. 1487)” (Consiglio di Stato, Sezione III, 13 dicembre 2022, n. 10931).
Al riguardo, la fattispecie in questione deve essere calata nei canoni ermeneutici elaborati dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, secondo cui, se è vero che la difformità dell’offerta rispetto alle caratteristiche tecniche previste nel capitolato di gara per i beni o servizi da fornire può risolversi, in astratto, in un aliud pro alio idoneo a giustificare, di per sé, l’esclusione dalla selezione anche in assenza di una espressa comminatoria in tal senso, tuttavia questo rigido automatismo opera nel solo caso in cui le specifiche tecniche previste nella legge di gara consentano di ricostruire con esattezza il servizio richiesto dall’Amministrazione e di fissare in maniera analitica ed inequivoca determinate caratteristiche tecniche come obbligatorie, e quindi laddove la disciplina di gara preveda qualità del prodotto che con assoluta certezza si qualifichino come caratteristiche minime.
Viceversa e sempre in linea generale, soltanto laddove residui un margine di ambiguità circa l’effettiva portata delle clausole (escludenti) del bando, riprende vigore il principio residuale che impone di preferire l’interpretazione della lex specialis maggiormente rispettosa del principio del favor partecipationis e dell’interesse al più ampio confronto concorrenziale, oltre che della tassatività – intesa anche nel senso di tipicità ed inequivocabilità – delle cause di esclusione (cfr. Consiglio di Stato, Sezione III, 14 maggio 2020, n. 3084).

14.5. Il Collegio ritiene che i motivi di appello in esame non possano trovare accoglimento anche sotto il profilo dell’analisi dell’indirizzo giurisprudenziale, secondo cui nell’ambito di una procedura di evidenza pubblica le caratteristiche minime stabilite nella documentazione di gara non debbono intendersi come vincolanti nel quomodo, ma soltanto quoad effectum, nel senso, cioè, che le offerte sono ritenute rispettose della lex specialis laddove siano, comunque, capaci di conseguire il fine ultimo dell’affidamento (cfr. Consiglio di Stato, Sezione IV, 7 giugno 2021, n. 4353).
Osserva ancora il Collegio in linea generale che tale principio, in connessione con il rilievo di buon senso per cui la verifica del rispetto delle caratteristiche tecniche minime richieste dalla lex specialis, costituisce l’esito di un vaglio strettamente documentale, condotto dalla Commissione anche implicitamente (cfr. Consiglio di Stato, Sezione III, 9 giugno 2022, n. 4721) sulla base del proprio apprezzamento, da considerare di per sé astrattamente insuscettibile di revisione nella sede giurisdizionale in mancanza di chiari rilievi di illogicità ed incongruità manifesta, secondo i comuni principi in materia, porta a concludere che ciò che conta è che dall’offerta tecnica complessivamente considerata emerga il rispetto delle previsioni in questione secondo un non irragionevole apprezzamento, dovendo escludersi a tal riguardo che possa avere un’incidenza determinante la sedes da cui ciò si trae nell’ambito dell’offerta tecnica (ossia se, come nel caso di specie, la conformità alle regole capitolari del prodotto offerto sia evincibile implicitamente dal seggio di gara con l’ammissione dell’operatore economico, che aveva presentato un’offerta ritenuta rispettosa degli obiettivi del PPP).
Nell’ipotesi per cui è causa e nell’ambito proprio del sindacato di legittimità da parte del giudice amministrativo, si deve concludere che la presentazione di un’offerta secondo una tecnologia non esclusa a priori, ma anzi ammessa dalle Amministrazioni concedenti purché rispettosa degli obiettivi di gara, lasciava aperta la possibilità di prestazioni quanto meno uguali, se non migliorative, di quelle previste dalla lex specialis (con conseguente rafforzamento dell’obbligo motivazionale in caso di non ammissione) proprio in virtù della valutazione fatta a monte dalla stazione appaltante sull’ammissibilità di tecnologie diverse ed in assenza della specificazione dei requisiti del servizio, che non viene richiesto esattamente ed esclusivamente con quelle caratteristiche, che la lex specialis avrebbe dovuto stabilire, non a caso, a pena di esclusione (sull’obbligo per la stazione appaltante di attenersi alle regole che si è data, Consiglio di Stato, Sezione III, 30 settembre 2022, n. 8432, Sezione VII, 5 luglio 2023, n.6581, Sezione II, 3 luglio 2023, n. 6476, Sezione VII, 14 giugno 2023, n. 5839, Sezione V, 13 aprile 2022, n. 2784).
Nell’economia complessiva delle questioni trattate in giudizio, non deve essere trascurato che il principio di equivalenza è stato introdotto nel sistema dal legislatore europeo (ex articolo 42, par. 6, della direttiva 2014/24/UE) al chiaro fine di evitare che le “specifiche tecniche” fossero utilizzate dalle stazioni appaltanti in modo restrittivo della concorrenza, richiedendo caratteristiche tecniche dei prodotti o servizi, se non addirittura riconducibili solo a specifici produttori o processi di produzione, idonee a limitare fortemente la platea degli operatori economici in possesso delle capacità tecniche che consentissero loro di partecipare alla procedura di affidamento.
Ne consegue la distinzione operata dalla giurisprudenza tra le “specifiche tecniche”, rispetto alle quali il principio di equivalenza è sempre applicabile, e i “requisiti minimi obbligatori”, che possono essere richiesti a pena di esclusione in quanto esprimono la definizione a priori dei bisogni dell’Amministrazione, e quindi hanno l’effetto di perimetrare a monte i tipi di prestazioni che sono state considerate idonee a soddisfare tali bisogni.
Va aggiunto che la giurisprudenza della Sezione ha ritenuto il principio di equivalenza estensibile anche ai requisiti minimi qualificati come obbligatori dalla disciplina di gara, ma ciò ha fatto sulla scorta di un approccio “funzionale”, ossia con riferimento a fattispecie in cui dalla stessa lex specialis (al di là di alcuni casi in cui era già quest’ultima a richiamare l’applicabilità del principio de quo anche ai requisiti tecnici minimi) emergeva che determinate caratteristiche tecniche erano richieste al fine di assicurare all’Amministrazione il perseguimento di determinate finalità, e dunque poteva ammettersi la prova che queste ultime fossero soddisfatte anche attraverso prodotti o prestazioni aventi caratteristiche tecniche differenti da quelle richieste (cfr. Consiglio di Stato, Sezione III, 6 settembre 2023, n. 8189).
In tali ultimi casi, l’estensione in via giurisprudenziale dell’ambito di applicazione del principio di equivalenza, ancorché in sé e per sé non confliggente con il diritto europeo, trova fondamento – a ben vedere – non già nelle esigenze pro-concorrenziali perseguite dal citato articolo 42, par. 6, della direttiva 2014/24/UE, ma nel più generale principio del favor partecipationis (e, difatti, come già rilevato, trova il limite del rispetto della par condicio tra i concorrenti, che si verificherebbe laddove fosse consentito a un concorrente di offrire aliud pro alio).
Le considerazioni che precedono devono essere valutate con l’avvertenza che, nella giurisprudenza da ultimo citata, la distinzione tra requisiti tecnici minimi “strutturali” (a cui il principio de quo non sarebbe mai applicabile) e “funzionali” (per i quali varrebbe quanto sopra detto) è molto sfumata e opinabile, essendo stato adottato l’approccio “funzionale” finanche per ammettere la possibilità di offrire prodotti di materiale diverso da quello richiesto a pena di esclusione dalla lex specialis (come nelle fattispecie esaminate in Consiglio di Stato, sez. III, 6 dicembre 2023, n. 10536, e 25 novembre 2020, n. 7404).

Sentenze

Principio di equivalenza applicabile ai requisiti minimi obbligatori

TAR Ancona, 27.08.2025 n. 649

In via preliminare, deve respingersi l’eccezione di inammissibilità sollevata da parte resistente per tardiva impugnazione, quale clausola escludente, dei requisiti minimi specifici previsti dal capitolato descrittivo e prestazionale. Ciò di cui si discute con le doglianze in esame, infatti, è l’errata applicazione del criterio di equivalenza espressamente richiamato all’art. 3 del capitolato di gara, in base al quale sarebbe stato possibile accedere alla procedura offrendo prodotti funzionalmente equivalenti a quelli richiesti dalla lex specialis, come previsto dallo stesso art. 68, comma 7 del d. lgs. n. 50/2016 e ss.mm.ii., a condizione che la soluzione equivalente venisse comprovata per iscritto mediante relazione tecnica e ritenuta soddisfacente dalla Stazione Appaltante in relazione alle esigenze e finalità di utilizzo del dispositivo.
Secondo parte ricorrente, l’Amministrazione avrebbe dato seguito ad un’interpretazione eccessivamente formalistica del principio in commento, determinandone l’illegittima esclusione e un’indebita restrizione della concorrenza.
Il principio di equivalenza, introdotto in attuazione dell’art. 42 della direttiva 2014/24/UE, costituisce invero un principio a carattere etero-integrativo, in grado di trovare applicazione indipendentemente da espressi richiami negli atti di gara o da parte dei concorrenti, in tutte le fasi della procedura di evidenza pubblica. Per giurisprudenza consolidata, infatti, esso “permea l’intera disciplina dell’evidenza pubblica, in quanto la possibilità di ammettere alla comparazione prodotti aventi specifiche tecniche equivalenti a quelle richieste, ai fini della selezione della migliore offerta, risponde, da un lato, ai principi costituzionali di imparzialità e buon andamento e di libertà d’iniziativa economica e, dall’altro, al principio euro-unitario di concorrenza, che vedono quale corollario il favor partecipationis alle pubbliche gare, mediante un legittimo esercizio della discrezionalità tecnica da parte dell’Amministrazione alla stregua di un criterio di ragionevolezza e proporzionalità”. Esso è, dunque, “finalizzato ad evitare una irragionevole limitazione del confronto competitivo fra gli operatori economici, precludendo l’ammissibilità di offerte aventi oggetto sostanzialmente corrispondente a quello richiesto e tuttavia formalmente privo della specifica prescritta” (ex multis, Cons. Stato III,. 1 febbraio 2024, n. 1019, 18 settembre 2019, n. 6212).
La giurisprudenza ne ha riconosciuto l’applicabilità anche in materia di requisiti minimi obbligatori sulla scorta di un approccio “funzionale”, ossia nel caso in cui dalla stessa lex specialis emerga che determinate caratteristiche tecniche siano necessarie di assicurare all’Amministrazione il perseguimento di determinate finalità, potendo quindi ammettersi la prova che queste ultime siano soddisfatte anche attraverso prodotti o prestazioni aventi caratteristiche tecniche differenti da quelle richieste (Cons. Stato III. 9 maggio 2024, n. 4155).

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Sentenze

Principio di equivalenza : applicazione anche rispetto ai requisiti minimi obbligatori

TAR Napoli, 29.05.2025 n. 4114

Le valutazioni della Stazione appaltante circa l’equivalenza prestazionale non possono essere condivise.
In giurisprudenza si distingue tra le “specifiche tecniche”, rispetto alle quali il principio di equivalenza è sempre applicabile, e i “requisiti minimi obbligatori”, che possono essere richiesti a pena di esclusione in quanto esprimono la definizione a priori dei bisogni dell’Amministrazione, e quindi hanno l’effetto di perimetrare a monte i tipi di prestazioni che sono state considerate idonee a soddisfare tali bisogni.
Il principio di equivalenza, nondimeno, è stato ritenuto estensibile anche ai requisiti minimi qualificati come obbligatori dalla disciplina di gara, sulla scorta di un approccio “funzionale”, ossia con riferimento a fattispecie in cui dalla stessa lex specialis emerge che determinate caratteristiche tecniche sono richieste al fine di assicurare all’Amministrazione il perseguimento di determinate finalità.
In tali casi, quindi, è possibile ammettere la prova che le finalità perseguite dall’appalto siano soddisfatte anche attraverso prodotti o prestazioni aventi caratteristiche tecniche differenti da quelle richieste (cfr. Consiglio di Stato sez. III, 18 giugno 2024 n.5455; Consiglio di Stato, Sezione III, 6 settembre 2023, n. 8189).
In tali ultime ipotesi, infatti, l’estensione in via giurisprudenziale dell’ambito di applicazione del principio di equivalenza, ancorché in sé e per sé non confliggente con il diritto europeo, trova fondamento non già nelle esigenze pro-concorrenziali perseguite dal citato articolo 42, par. 6, della direttiva 2014/24/UE, ma nel più generale principio del favor partecipationis ed è in ogni caso coerente con il principio del risultato come declinato all’art. 1 del d.lgs. 36/2023.
Nella prospettiva così delineata – e pur volendosi prescindere dal fatto che il prodotto offerto dalla controinteressata è monouso – l’offerta dell’aggiudicataria non poteva essere ammessa difettando tale prodotto delle caratteristiche tecniche richieste della lex specialis a pena di esclusione con rinvio alla normativa UNI EN 867-5, in assenza della relativa certificazione (in argomento, si veda Consiglio di Stato sez. V, 4 febbraio 2025, n.885).

Sentenze

Principio di equivalenza e requisiti minimi obbligatori : approccio funzionale

TAR Napoli, 26.05.2025 n. 4022

Orbene, la Commissione di gara ha ritenuto tale prodotto equivalente a quello richiesto nella lex specialis (e offerto dalla ricorrente) precisando che lo stesso non presenta alcun rischio di tossicità.
Ad avviso del Collegio tale valutazione non è arbitraria ed il dispositivo offerto dall’aggiudicataria non configura un aliud pro alio alla stregua delle seguenti osservazioni.
Si premette che in giurisprudenza si distingue tra le “specifiche tecniche”, rispetto alle quali il principio di equivalenza è sempre applicabile, e i “requisiti minimi obbligatori”, che possono essere richiesti a pena di esclusione in quanto esprimono la definizione a priori dei bisogni dell’Amministrazione, e quindi hanno l’effetto di perimetrare a monte i tipi di prestazioni che sono state considerate idonee a soddisfare tali bisogni.
Il principio di equivalenza, nondimeno, è stato ritenuto estensibile anche ai requisiti minimi qualificati come obbligatori dalla disciplina di gara, sulla scorta di un approccio “funzionale”, ossia con riferimento a fattispecie in cui dalla stessa lex specialis emerge che determinate caratteristiche tecniche sono richieste al fine di assicurare all’Amministrazione il perseguimento di determinate finalità.
In tali casi, quindi, è possibile ammettere la prova che le finalità perseguite dall’appalto siano soddisfatte anche attraverso prodotti o prestazioni aventi caratteristiche tecniche differenti da quelle richieste (cfr. Consiglio di Stato sez. III, 18 giugno 2024 n.5455; Consiglio di Stato, Sezione III, 6 settembre 2023, n. 8189).
In tali ultime ipotesi, infatti, l’estensione in via giurisprudenziale dell’ambito di applicazione del principio di equivalenza, ancorché in sé e per sé non confliggente con il diritto europeo, trova fondamento non già nelle esigenze pro-concorrenziali perseguite dal citato articolo 42, par. 6, della direttiva 2014/24/UE, ma nel più generale principio del favor partecipationis ed è in ogni caso coerente con il principio del risultato come declinato all’art. 1 del d.lgs. 36/2023.

Sentenze

Principio di equivalenza e criteri di ragionevolezza e proporzionalità

TAR  Torino, 06.05.2025 n. 741

L’inadeguatezza dei veicoli a due direzioni di marcia, o del veicolo indicato come alternativo,
della ditta -OMISSIS- indicati nell’offerta tecnica dell’aggiudicataria non preclude il corretto approvvigionamento dei materiali, che può avvenire mediante le motocarriole previste, e risulta possibile reperire sul mercato veicoli elettrici alternativi di dimensioni adeguate.
Come si può desumere da questa lunga rassegna di osservazioni che hanno solamente una coloritura giuridico, ma molto di tecnico, non si può che confermare la correttezza dell’aggiudicazione di questa complessa serie di interventi di impermeabilizzazione e consolidamento strutturale delle opere idriche insistenti sul torrente Guarabione e l’incertezza che potrebbe forse adombrarsi nell’esame del primo profilo del quarto motivo di ricorso da ultimo affrontato non può certo portare ad una non conformità dell’offerta espressa al tempo dalla controinteressata.
La soluzione è reperibile con immediatezza facendo richiamo al principio dell’equivalenza che permea l’aggiudicazione degli appalti pubblici. Come da pacifica giurisprudenza “Il principio di equivalenza permea l’intera disciplina dell’evidenza pubblica, in quanto la possibilità di ammettere alla comparazione prodotti aventi specifiche tecniche equivalenti a quelle richieste, ai fini della selezione della migliore offerta, risponde, da un lato, ai principi costituzionali di imparzialità e buon andamento e di libertà d’iniziativa economica e, dall’altro, al principio euro-unitario di concorrenza, che vedono quale corollario il favor partecipationis alle pubbliche gare, mediante un legittimo esercizio della discrezionalità tecnica da parte dell’amministrazione alla stregua di un criterio di ragionevolezza e proporzionalità; il principio di equivalenza è, dunque, finalizzato ad evitare una irragionevole limitazione del confronto competitivo fra gli operatori economici, precludendo l’ammissibilità di offerte aventi oggetto sostanzialmente corrispondente a quello richiesto e tuttavia formalmente privo della specifica prescritta” (Cons. Stato, III, 30 agosto 2022 n. 7558).
È evidente che diversa decisione porterebbe la tutela a divenire quella caccia all’errore che non è ammessa dalla giurisprudenza amministrativa.

Sentenze

Principio di equivalenza risponde ad esigenze di tutela concorrenziale

TAR Roma, 26.02.2025 n. 4221

Ritiene il Collegio che, se all’Amministrazione si ritenesse imposto, secondo la tesi ricorsuale, di accettare solo ed esclusivamente un prodotto esattamente corrispondente, sotto tutti i parametri ivi descritti, alla caratteristiche tecniche del -OMISSIS- indicate nella scheda del prodotto, ciò determinerebbe la sostanziale violazione di quel principio di equivalenza che ha alla sua base fondamentali e non eludibili esigenze di tutela concorrenziale e “par condicio”.
Non a caso si ritiene che il principio trovi applicazione indipendentemente da espressi richiami negli atti di gara, in tutte le fasi della procedura di evidenza pubblica e che la commissione di gara può effettuare la valutazione di equivalenza anche in forma implicita, ove dalla documentazione tecnica sia desumibile la rispondenza del prodotto al requisito previsto dalla lex specialis (ex multis: T.A.R. Sicilia, sez. I, 27 giugno 2024, n. 2083; Cons. St., sez. V, 15 febbraio 2024, n. 1545; T.A.R., Marche, sez. II, 4 marzo 2024, n. 207).
La Stazione appaltante ha quindi legittimamente valutato la conformità dell’offerta, non tanto in senso formale, quanto piuttosto in senso sostanziale, dovendo verificare, sulla base di quanto contenuto negli atti di gara, se il prodotto offerto dalla società aggiudicataria fosse funzionalmente rispondente alle esigenze dell’Amministrazione, secondo il principio di equivalenza, vigente negli appalti pubblici, il quale sottende una valutazione di omogeneità funzionale tra soluzioni, prodotti o dispositivi tecnici, riscontrabile ogni qual volta questi siano in grado di assolvere, in modo sostanzialmente analogo, alla finalità di impiego loro assegnata, come accaduto nella fattispecie (ex multis, TAR Puglia, Bari, III, 2 ottobre 2024, n. 1032; T.A.R. Liguria, sez. I, 11 ottobre 2023, n. 853; T.A.R. Sicilia, sez. I, 27 luglio 2023, n. 2506; T.A.R. Lazio, sez. III, 20 giugno 2023, n. 10468 e 6 giugno 2023, n. 9488; T.A.R. Campania, sez. V, 3 febbraio 2023, n. 792).
In sede di gara pubblica il principio di equivalenza trova il proprio limite nella difformità del bene o del servizio, rispetto a quello descritto dalla lex specialis, ovvero quando venga a configurarsi una ipotesi di aliud pro alio non rimediabile (ex pluris: Cons. St., sez. IV, 4 dicembre 2023, n. 10471).