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Sentenze

CCNL nuovo sopravvenuto : verifica di anomalia e riequilibrio contrattuale (art. 9 , 110 d.lgs. 36/2023)

Consiglio di Stato, sez. V, 21.10.2025 n. 8175

Altra questione, non specificamente dedotta dall’appellante, riguarda la verifica dell’offerta economica dell’impresa aggiudicataria con riferimento ai nuovi costi derivanti dal nuovo CCNL, sia durante l’esecuzione del contratto sia prima della stipula, e quindi la necessità o meno, nella specie, di un riequilibrio contrattuale ai sensi dell’art. 9 del d.lgs. n. 36 del 2023.
Il tema prospettato rientra tra i rimedi manutentivi del contratto, ma comunque non può essere predicata l’illegittimità dell’aggiudicazione, che si è fondata sul CCNL vigente ratione temporis.
Ciò che rileva, in relazione alle censure prospettate con il gravame, è che la Stazione appaltante ha adempiuto all’obbligo di verifica della congruità del costo della manodopera rispetto ai minimi salariali retributivi, in linea con l’indirizzo consolidato della giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, secondo cui: “la stipula di un nuovo CCNL di settore, sopravvenuta nel corso della procedura di verifica della congruità dell’offerta, per un verso comporta la sua applicazione al personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto; per altro verso, impone alla stazione appaltante di tenere conto dei nuovi livelli retributivi previsti, in quanto sicuramente applicabili alla futura esecuzione del contratto da affidare, e conseguentemente di verificare se l’offerta economica dell’impresa individuata come possibile aggiudicataria sia in grado di sostenere anche i nuovi costi”. Ciò in quanto, “si tratta di valutare la tenuta economica dell’offerta”, nel tempo dell’esecuzione del contratto, con riguardo al costo del personale impiegato. Il cui “aumento, derivante dal periodico rinnovo dei contratti collettivi di lavoro applicabili al settore, non dovrebbe essere considerato un evento imprevedibile ma una normale evenienza di cui l’imprenditore dovrebbe sempre tenere conto nel calcolo della convenienza economica dell’offerta presentata in gara”, mentre è “irrilevante la circostanza che per il calcolo progettuale del costo del lavoro la Stazione Appaltante abbia fatto riferimento ai parametri (di altro precedente) CCNL (…) poiché (…) la verifica di congruità si proietta anche sulla fase di esecuzione del contratto mentre i dati utilizzati per la predisposizione del bando di gara e per il calcolo dell’importo a base di gara hanno il solo scopo di effettuare una stima minima del costo del lavoro del contratto da affidare” (Cons. Stato, n. 6652 del 2023).
[…]
Diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, il ricalcolo non ha inciso sul prezzo offerto, trattandosi di una semplice riformulazione della voce di costo riferita alle spese generali, compensata con l’utile della commessa che, pur riducendosi rispetto a quello originariamente prospettato, risulta comunque positivo. La giurisprudenza, con indirizzo condiviso, ammette la riformulazione della voce di costo riferita alle spese generali. La formulazione di una offerta economica e la conseguente verifica di anomalia si fondano su stime previsionali e dunque su apprezzamenti e valutazioni implicanti un ineliminabile margine di opinabilità ed elasticità, essendo quindi impossibile pretendere una rigorosa quantificazione preventiva delle grandezze delle voci di costo rinvenienti dall’esecuzione futura di un contratto e, per contro, essendo sufficiente che questa si dimostri ex ante ragionevole ed attendibile (Cons. Stato, n. 3528 del 2020; id. n. 2383 del 2020).
Né si può ritenere che l’erosione dell’utile possa determinare l’inattendibilità dell’offerta, poiché, secondo la tesi prevalente sostenuta dalla giurisprudenza di settore, nelle gare pubbliche, al di fuori delle ipotesi in cui il margine positivo risulti essere nullo, non è lecito stabilire un determinato livello di utile al di sotto del quale l’offerta debba ritenersi necessariamente incongrua, poiché anche un margine di profitto apparentemente modesto può comportare un vantaggio significativo (Cons. Stato, n. 5283 del 2021; id. n. 2437 del 2021).
Inoltre, come indicato da pacifici orientamenti giurisprudenziali, ‘la sottostima di alcune voci di costo non è ex se sintomatica di anomalia, fintanto che la commessa presenti comunque margini di guadagno’ (ex plurimis Cons. Stato, n. 167 del 2022).

Sentenze

CCNL sopravvenuto e principio di conservazione equilibrio contrattuale (art. 9 d.lgs. 36/2023)

TAR Napoli, 13.06.2024 n. 3735

3.2. In tale ottica, la preoccupazione manifestata dalla ricorrente in ordine all’attuale insostenibilità dell’offerta non ha ragion d’essere, essendo i nuovi livelli retributivi “sicuramente applicabili alla futura esecuzione del contratto da affidare” (Cons. Stato, n. 6652/2023, cit.).
Da ciò discende che, da un canto, occorrerà assicurare l’adeguamento dei livelli retributivi e, d’altro canto, la censurata mancanza non si riverbera in vizio dell’aggiudicazione.
Va premesso che all’adeguamento si sarebbe dovuto far fronte anche qualora il procedimento amministrativo non avesse subito la stasi prodotta dal contenzioso instaurato e, avviato il rapporto sulla base dei costi della manodopera stimati, si fosse posto l’obbligo di applicare i nuovi livelli salariali.
Questo aspetto concerne il tema del riequilibrio del contratto di appalto, che trova corrispondenza nelle previsioni del codice che consentono la modifica dei corrispettivi.
In particolare, l’art. 106 del d.lgs. n. 50/2016 stabilisce che i contratti di appalto possono essere modificati senza una nuova procedura di affidamento, ove la necessità di modifica è determinata da circostanze impreviste o imprevedibili per l’amministrazione aggiudicatrice, tra le quali “la sopravvenienza di nuove disposizioni legislative o regolamentari o provvedimenti di autorità od enti preposti alla tutela di interessi rilevanti” (co. 1, lett. c), n. 2).
È da ritenersi che in quest’ambito vi debbano rientrare i contratti collettivi nazionali di lavoro, in ragione della loro inderogabilità e per la natura che rivestono (dall’art. 2 del d.lgs. n. 40/2006 che, modificando l’art. 360 c.p.c., ammette al n. 3 il ricorso per cassazione per violazione di norme dei contratti accordi collettivi nazionali di lavoro, la dottrina giuslavoristica ne ha finanche desunto la riconducibilità alle fonti di diritto).
In conclusione, la questione prospettata dalla ricorrente rientra tra i rimedi manutentivi del contratto, di tal che non può essere predicata l’illegittimità dell’aggiudicazione.
La giurisprudenza ha evidenziato che, anche prima della stipula del contratto, possa addivenirsi alle modifiche necessitate da particolari circostanze (cfr. TAR Piemonte – sez. II, 20/2/2023 n. 180: “la legislazione in materia di appalti pubblici è sì ispirata al rispetto del principio di tutela della concorrenza e parità di trattamento, ma è anche informata ai criteri di efficacia ed economicità che, in presenza di particolari circostanze, possono condurre alla rinegoziazione delle condizioni contrattuali sia in corso d’esecuzione che prima della stipula del contratto (Cons. Stato, sez. V, 11.04.2022, sent. n. 2709). Costituisce oramai consolidato principio quello secondo il quale l’immodificabilità del contratto non ha carattere assoluto e le variazioni contrattuali non violano sempre e comunque i principi fondamentali in materia di evidenza pubblica (cfr. Corte di Giustizia UE, sez. VIII, nella sentenza del 7 settembre 2016, in C. 549-14)”).
Per inciso, va osservato che il riequilibrio contrattuale costituisce oggi principio espressamente affermato nel nuovo codice dei contratti pubblici (art. 9 del d.lgs. n. 36/2023).

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Principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale nel nuovo Codice contratti pubblici – Interpretazione – Limiti (art. 9 d.lgs. n. 36/2023)

Consiglio di Stato, sez. IV, 19.06.2023 n. 5989

L’accoglimento di siffatta proposta, a ben vedere, implementando lo smaltimento dei rifiuti nelle discariche della regione Calabria avrebbe alterato considerevolmente la struttura del contratto e soprattutto l’operazione economica ad esso sottesa, finendo per contraddirne la sua stessa finalità di fondo consistente nello smaltimento all’estero dei rifiuti.
Né appare da condividere l’assunto dell’appellante, secondo cui nel caso di specie non si sarebbe verificata alcuna violazione della par condicio in considerazione del fatto che l’unica partecipante alla gara sarebbe stata proprio l’A.T.I. -OMISSIS-.
L’argomento in esame incontra, infatti, l’obiezione per cui, l’accettazione della variante in esame, alterando la sostanza economica del contratto, avrebbe introdotto condizioni che, se fossero state contenute nella procedura d’appalto iniziale, avrebbero consentito di ammettere candidati diversi e conseguentemente accettare offerte diverse da quella realmente accettata.
Di qui l’alterazione della parità di trattamento delle imprese potenzialmente interessate.
Costituisce ancora il principale riferimento in questa materia il parere espresso dalla commissione speciale del Consiglio di Stato n. 1084/00 del 12 ottobre 2001.
Nell’occasione, la commissione del Consiglio di Stato ebbe in particolare modo di affermare che anche la rinegoziazione successiva all’aggiudicazione potrebbe alterare la par condicio dei concorrenti, e ciò in quanto “il divieto di rinegoziare le offerte deve razionalmente intendersi in linea di principio (…) anche successivamente all’aggiudicazione, in quanto la possibilità di rinegoziazione tra la stazione appaltante e l’aggiudicatario, modificando la base d’asta, finirebbe (seppure indirettamente) coll’introdurre oggettivi elementi di distorsione della concorrenza, violando in tal modo i principi comunitari in materia”.
L’assunto mantiene inalterata tutta la sua attualità.
A tal riguardo si osserva che, non a caso, anche il nuovo codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. del 31 marzo 2023 n. 36, che pure all’art. 9 introduce innovativamente il principio di conservazione dell’equilibrio negoziale e il dovere ex fide bona di rinegoziazione del contratto, fissa al comma due il relativo limite costituito dalla mancata alterazione della sostanza economica del contratto, nonché, ai commi 5 e 6 dell’art. 120, la necessità che le modifiche al contratto non siano “sostanziali” ovvero non incidano, come nel caso della variante proposta dall’A.T.I. -OMISSIS-, sulla struttura dell’operazione economica sottesa al contratto di affidamento del servizio di smaltimento dei rifiuti.
Senza contare, inoltre, che, sempre nella prospettiva della tutela della parità dei potenziali concorrenti, occorrerebbe ritenere praticabili esclusivamente quelle modifiche che siano state in qualche modo “preventivate” nel bando, circostanza quest’ultima non verificatasi nel caso all’esame del Collegio.
Alla luce di quanto sin qui rilevato non può essere condivisa l’affermazione dell’appellante secondo la quale il comportamento della Regione Calabria avrebbe violato il principio di buona fede nel corso delle trattative negoziali.
In senso contrario si evidenzia che il principio di buona fede, se impone a ciascuna parte di tenere quei comportamenti che, a prescindere da specifici obblighi contrattuali e dal dovere del neminem laedere, senza rappresentare un apprezzabile sacrificio a suo carico, siano idonei a preservare gli interessi dell’altra parte (cfr.ex pluribus, Cass. Civ., Sez. III, 7.6.2006, n. 13345), non può arrivare fino al punto di imporre alla Regione committente di accondiscendere ad una modifica sostanziale del servizio posto a base della gara e contrastante con l’esigenza di evitare la saturazione delle discariche nel territorio calabrese, su cui si imperniava l’intervento.