TAR Roma, 15.09.2016 n. 9776

A prescindere dalla natura perentoria del termine per la conclusione del procedimento sanzionatorio in esame, l’atto impugnato non appare conforme a quanto previsto dall’art. 8, comma 4, del D.lgs. n. 163/2006, secondo cui il regolamento che disciplina l’esercizio del potere sanzionatorio da parte dell’Autorità deve essere improntato al “rispetto dei principi della tempestiva comunicazione dell’apertura dell’istruttoria, della contestazione degli addebiti, del termine a difesa, del contraddittorio, della motivazione, proporzionalità e adeguatezza della sanzione, della comunicazione tempestiva con forme idonee ad assicurare la data certa della piena conoscenza del provvedimento…”.
La Sezione, in un caso analogo al presente, con la sentenza del 10 giugno 2015, n. 8126 è giunta alle medesime conclusioni sopra rassegnate sulla base delle argomentazioni di seguito trascritte: “… il provvedimento impugnato deve essere annoverato tra quelli a contenuto sanzionatorio per i quali vale quantomeno l’indicazione contenuta nella norma primaria (cfr. art. 8, comma 4, del d.lgs. n. 163 del 2006) secondo cui il procedimento non solo deve essere avviato “tempestivamente”, ma anche che la comunicazione del provvedimento sanzionatorio deve essere “tempestiva”.
Peraltro, la stessa Autorità resistente, quando nel febbraio 2014 ha adottato il nuovo regolamento che ha disciplinato il procedimento di cui all’art. 38, comma 1 ter, del d.lgs. n. 163/2006 (introdotto nel 2011 con il decreto legge n. 70/2011), ha però richiamato nelle premesse l’art. 8, comma 4, del medesimo d.lgs. 163/2006.
Pertanto, sebbene il regolamento del 2014 non stabilisca espressamente che il termine per la conclusione debba essere considerato perentorio, non è irragionevole ritenere che il provvedimento sanzionatorio impugnato sia stato adottato in violazione di quanto prescritto dalla normativa primaria (cfr. art. 8, comma 4, del d.lgs. n. 163/2006), la quale afferma chiaramente l’obbligo di osservare il principio di tempestività sia nella fase di avvio, che in quella di conclusione del procedimento sanzionatorio.(……..) Sulla base di tali premesse, è comunque opportuno precisare che tale approccio (ossia la natura cogente dell’indicazione contenuta nell’art. 8, comma 4, del D.lgs n. 163 del 2006) non risponde solo ad una logica formalistica, ma assume contorni di carattere sostanziale, in quanto la conclusione di un procedimento sanzionatorio a distanza di anni dallo svolgimento dei fatti rischierebbe di ledere il diritto di difesa dell’incolpato, atteso che renderebbe più difficoltosa la ricostruzione della vicenda con l’ausilio di tutti i soggetti coinvolti, ma anche perché lederebbe il principio di certezza della sanzione e di affidamento, tanto più importante e necessario in un ambito come quello in cui opera la ricorrente, che sarebbe esposta alle conseguenze derivanti da un provvedimento sanzionatorio come quello in esame, che le impedirebbe di competere efficacemente nel settore economico in cui opera” (cfr. in termini pienamente adesivi: TAR Lazio, sez. III, 14 luglio 2015, n. 9379; id., 13 dicembre 2015, n. 13668).
6.3. Giova rammentare che su analoga problematica, in tempi non lontani, si è anche pronunciato il Consiglio di Stato, nell’affrontare la questione della perentorietà del termine per la conclusione dei procedimenti sanzionatori di competenza della Banca d’Italia, di cui all’art. 145 del d.lgs. 1 settembre 1993, n. 385 (Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia), termine fissato dalla stessa Autorità con proprio regolamento, come nel caso in esame. In particolare, nella sentenza della sez. VI, 6 agosto 2013,n. 4113 si legge che: “il Collegio ritiene, in primo luogo, di non doversi discostare dall’indirizzo recentemente assunto da questa Sezione del Consiglio di Stato con sentenza 29 gennaio 2013, n. 542 circa la natura perentoria del termine di duecentoquaranta giorni, previsto dal regolamento della Banca d’Italia del 25 giugno 2008, per i procedimenti sanzionatori di cui all’art. 145 del d.lgs. 1 settembre 1993, n. 385 (Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia). Va infatti considerato – visto anche l’indirizzo della Corte di Cassazione (es. Cass. SS.UU., 27 aprile 2006, n. 9591, secondo cui il termine per la conclusione del procedimento amministrativo dell’art. 2, comma 3, l. 7 agosto 1990 n. 241 non è applicabile ai procedimenti di irrogazione delle sanzioni amministrative disciplinati dalla l. 24 novembre 1981 n. 689) – che il procedimento sanzionatorio affidato ad una pubblica amministrazione e regolato dalla l. 24 novembre 1981, n. 689, ha caratteristiche speciali che lo distinguono dal procedimento amministrativo come disciplinato dalla l. 7 agosto 1990, n. 241, e che sono tali da imporre la perentorietà del termine per provvedere, al fine di assicurare l’effettività del diritto di difesa, con generalizzazione al riguardo dei principi sanciti dalla giurisprudenza”.
6.4. Deve infine disattendersi, perché priva di pregio, la tesi erariale secondo cui il provvedimento sanzionatorio sarebbe stato emanato entro il termine massimo previsto dal regolamento, in quanto al termine regolamentare di gg. 180 si dovrebbero sommare ulteriori gg. 120, che l’art. 6 del regolamento unico contempla quale periodo di durata massima delle sospensioni ammissibili.
Ai sensi dell’art. 6, comma 5 e 29, comma 5 del Regolamento Unico dell’ANAC, “il termine di conclusione del procedimento è sospeso in tutti i casi in cui il Regolamento prevede l’assegnazione di un termine alle parti o a terzi per le produzioni istruttorie sino alla scadenza del termine stesso e per il periodo necessario allo svolgimento dell’audizione”. Ciò significa, logicamente, che sono da computare ai fini del differimento del termine finale i soli periodi specificamente concessi dall’Autorità per il singolo incombente istruttorio, come determinati dalla stessa quanto a durata ed oggetto.
Diversamente si dovrebbe arrivare alla conclusione inaccettabile che il termine complessivo per pervenire all’esito del procedimento sanzionatorio sia automaticamente prorogato di gg. 120 (diventandodi complessivi gg. 300) a prescindere dal numero e dall’entità dei singoli periodi di sospensione accordati dall’ANAC.