Consiglio di Stato, sez. V, 21.10.2025 n. 8155

2.3. Nelle gare pubbliche è ammissibile un’attività interpretativa, da parte della stazione appaltante, della volontà dei concorrenti al fine di superare eventuali ambiguità nella formulazione dell’offerta, purché si giunga ad esiti certi circa la portata dell’impegno negoziale con essa assunti (da ultimo, Cons. Stato, Sez. V, 2 luglio 2025, n. 5712). Tale attività interpretativa, essendo riferita ad atti negoziali, deve essere svolta al fine di ricercare l’effettiva volontà dell’impresa partecipante alla gara, superandone le eventuali ambiguità o gli errori di scritturazione e di calcolo (Cons. Stato, Sez. V, 21 marzo 2024, n. 2784), e non può prescindere dagli artt. 1362 ss. c.c..
Da tale premessa deriva che la regola ermeneutica dell’offerta economica dettata dalla lex specialis deve necessariamente essere coordinata con le regole ermeneutiche legali, che sono, peraltro, di rango superiore e, ove non abbiano una valenza meramente suppletiva, non possono essere derogate da un provvedimento amministrativo. Pertanto, la regola ermeneutica, di cui all’art. 17 del disciplinare di gara, che accorda prevalenza agli importi espressi in lettere rispetto a quelli espressi in numeri nell’offerta economica, va coordinata con i criteri legali dell’interpretazione sistematica, di cui all’art. 1363 c.c., che impone di analizzare l’offerta nel suo complesso, e con quello di buona fede oggettiva, di cui all’art. 1366 c.c., che impone di non stravolgere, in base a rigidi formalismi, la reale intenzione dell’offerente.
Inoltre, il disciplinare di gara stesso, quale atto amministrativo, è suscettibile di interpretazione da effettuarsi sempre alla luce delle regole ermeneutiche legali (v., tra le altre, Cons. Stato, Sez. V, 28 maggio 2025, n. 4635, secondo cui nelle gare pubbliche, nell’interpretazione della lex specialis di gara, devono trovare applicazione le norme in materia di contratti e, dunque, anzitutto i criteri letterale e sistematico previsti dagli artt. 1362 e 1363 c.c.). Invero, sebbene l’art. 17.1 del disciplinare di gara si presenti apparentemente univoco nell’attribuire prevalenza al dato letterale su quello numerico, dovendo la clausola in esame confrontarsi anche con gli altri criteri ermeneutici legali e soprattutto dovendo essa stessa essere interpretata secondo buona fede, il suo ambito applicativo deve essere necessariamente circoscritto, come correttamente fatto dai giudici di primo grado, alle ipotesi di obiettiva incertezza del contenuto dell’offerta economica e non può, invece, essere esteso alle ipotesi di refusi o errori materiali, in quanto lo stravolgimento o la modifica della volontà dell’offerente non è un’operazione ermeneutica e si pone in contrasto con buona fede.
Né tale conclusione si traduce in una disparità di trattamento tra gli operatori economici, tutti sottoposti alle medesime regole ermeneutiche.
Pertanto, l’art. 17.1, comma 4, del disciplinare di gara, nello stabilire che in caso di discordanza tra quanto espresso in cifre e in lettere, la prevalenza sarà attribuita all’espressione in lettere, pone una regola interpretativa dell’offerta economica dei concorrenti che, come correttamente ritenuto dal giudice di primo grado, può trovare applicazione solo in presenza di una reale contraddizione o antinomia presente nell’offerta economica e non di un mero refuso o di un errore materiale, inidoneo ad incidere sulla individuazione della portata e del contenuto di tale offerta, che deve sempre avvenire in base alle regole ermeneutiche desumibili dalla legge, prevalenti, ove non abbiano una portata meramente suppletiva, rispetto a quelle dettate dalla lex specialis.
2.4. Nel caso di specie, correttamente il giudice di primo grado ha escluso la presenza di un’antinomia da risolvere con l’applicazione della regola di cui all’art. 17.1, in quanto, in base ad un’analisi complessiva del contenuto dell’offerta economica, si evince in modo chiaro ed inequivoco che il ribasso offerto è quello del 26,11 % e non quello del 17,17%. In tal senso depongono gli elementi indicati nella stessa lettera d’offerta, doc. 10: in particolare dall’indicazione dell’utile atteso di euro 897.763,50, quantificato nel 9%, si desume che il prezzo proposto è pari a euro 9.975.150,0 e, quindi, comporta il ribasso percentuale del 26,11% rispetto alla base d’asta di euro 13.500.000,00. Ulteriori ed inequivoci elementi a conferma di ciò si rinvengono nel contenuto della tabella dei costi della manodopera e delle spese generali, doc. 11 e 12, in cui è indicato esplicitamente quale prezzo offerto quello di euro 9.975.150,00, che corrisponde a quello base con un ribasso del 26,11%.
Pertanto, il contenuto complessivo dell’offerta economica consente di individuare in modo preciso ed inequivoco la volontà dell’operatore economico, che è stata espressa in modo chiaro, salva la presenza di un mero errore materiale, facilmente riconoscibile.
In proposito occorre precisare che l’art. 17 del disciplinare di gara ha ad oggetto il contenuto della busta C e, cioè, dell’offerta economica, prevedendo alcuni elementi obbligatori (di cui si occupa l’art. 17.1) e, cioè, necessari a pena di esclusione, ed altri elementi facoltativi (di cui si occupa l’art. 17.2), in quanto la loro assenza non è causa di esclusione. Più precisamente, ai sensi dell’art. 17.1, l’offerta economica, a pena di esclusione, deve contenere: il ribasso percentuale, espresso in cifre e in lettere, d’applicarsi sull’elenco prezzi posto a base di gara, al netto di Iva e/o altre imposte e contributi di legge, nonché gli oneri per la sicurezza; la stima dei costi aziendali relativi alla salute ed alla sicurezza sui luoghi di lavoro; la stima dei costi della manodopera; la stima dei costi indiretti; la stima dell’utile atteso per l’intervento; invece, l’art. 17.2 consente (ma non impone) che la busta C, avente ad oggetto l’offerta economica, contenga la tabella relativa alle spese generali e quella relativa ai costi della manodopera, la cui assenza non determina l’esclusione dalla gara. Sia l’art. 17.1 sia l’art. 17.2 si riferiscono all’offerta economica, da inserire nella busta C, per cui la tabella delle spese generali e quella dei costi della manodopera non costituiscono, come sostenuto dall’appellante, dei meri allegati rispetto all’offerta economica, ma ne sono parte integrante, confluendo nel suo contenuto.
A ciò si aggiunga che, come già rilevato, l’erroneità della indicazione in lettere del ribasso è manifestamente desumibile anche dalla sola lettera d’offerta, doc. 10, in cui si è precisato che l’utile atteso di euro 897.763,50 corrisponde al 9% del prezzo complessivo proposto, pari, quindi, ad euro 9.975.150,00 e, cioè, a quello base di euro 13.500.000,00 con un ribasso percentuale del 26,11%.
2.5. Infine, deve rilevarsi che la decisione impugnata è coerente con quanto affermato da Cons. Stato, Ad. Plenaria, 13 novembre 2015 n.10, secondo cui, in caso di discordanza macroscopica tra la proposta espressa in cifre e quella espressa in lettere, si deve attribuire rilievo agli elementi diretti ed univoci tali da configurare un errore meramente materiale o di scritturazione, permettendo alla commissione aggiudicatrice di emendarlo, tramite la priorità conferita all’effettivo valore dell’offerta: principio generale, che opera non solo per evitare l’esclusione di un concorrente dalla gara, ma in primo luogo per individuare l’effettivo contenuto dell’offerta.
2.6. Per completezza va precisato che le argomentazioni svolte nella censura formulata in ordine alla validità dell’art. 17 del disciplinare e all’inapplicabilità del soccorso istruttorio si riferiscono a motivi del ricorso introduttivo assorbiti e, quindi, non necessitano di esame in questa sede in considerazione del rigetto dell’appello. Non ci si deve, quindi, soffermare sulla compatibilità dell’art. 17 del disciplinare di gara (prevalenza dell’offerta in lettere su quella in cifre), riconducibile a disposizioni legislative oggi abrogate (in particolare agli artt. art. 5 della legge n. 14 del 1973, 90 del d.P.R. n. 554 del 1999, 119 del d.P.R. n. 207 del 2010), con l’art. 72 del r.d. n. 827 del 1924, che sancisce il diverso criterio della prevalenza dell’offerta più vantaggiosa per l’Amministrazione e che risulta ancora formalmente vigente.