Consiglio di Stato, sez. V, 23.02.2026 n. 1408

Ai sensi dell’art. 56 comma 1 lett. i del d. lgs. n. 36 del 2023, le disposizioni del codice non si applicano, fra l’altro, agli appalti pubblici “concernenti servizi finanziari relativi all’emissione, all’acquisto, alla vendita e al trasferimento di titoli o di altri strumenti finanziari come riportati nell’allegato I al testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58”, che costituisce il testo normativo di riferimento per la definizione di servizi finanziari e che comprende numerosi servizi, che vanno dalla gestione degli strumenti finanziari, alla ricezione e trasmissione di ordini, all’esecuzione di ordini, al deposito degli stessi e alla consulenza.
In tale contesto, il riferimento ai “servizi finanziari”, contenuto nella legge di gara, determina un’applicazione delle specifiche disposizioni del d. lgs. n. 36 del 2023 nei limitati termini dell’autovincolo alla stipulazione di un accordo quadro ai sensi dell’art. 59 comma 3 del d. lgs. n. 36 del 2023 e dello svolgimento di una procedura aperta ai sensi dell’art. 71 del d. lgs. n. 36 del 2023.
Nondimeno si apprende dall’accordo quadro depositato in giudizio che l’oggetto dello stesso consiste nell’apertura di “conti correnti con annessi servizi di internet banking, oltre ad eventuali conti correnti tecnici necessari a garantire l’operatività dei fondi” e che Puglia Sviluppo è autorizzata ad effettuare sul conto corrente dedicato tutte le operazioni connesse alla gestione dei fondi, compresi i prelevamenti connessi al pagamento delle spese di gestione, secondo quanto previsto negli accordi di finanziamento con la Regione Puglia.
Pertanto, in disparte l’approfondimento della qualificazione dell’oggetto dell’affidamento in gara in termini di servizi finanziari, o meno, si rileva che la tenuta di conti correnti consente all’Ente creditizio di avere benefici indiretti di natura economica. La banca può infatti beneficiarne “per ampliare la propria clientela, per sviluppare i propri servizi e la propria attività nelle aree in cui si svolge il servizio stesso e per le conseguenti ricadute positive in termini pubblicitari e di immagini, ciò traducendosi, ancorché in via mediata ed indiretta, in indubbi benefici strutturali, oltre che di natura economica, questi ultimi derivanti dalla gestione dei flussi finanziari dell’ente” (Cons. St., sez. V, 25 febbraio 2014 n. 877).
L’art. 8 del d. lgs. n. 36 del 2023 sancisce espressamente che le amministrazioni “sono dotate di autonomia contrattuale e possono concludere qualsiasi contratto, anche gratuito”, al fine di perseguire le proprie finalità istituzionali, salvi i divieti espressamente previsti dal codice e da altre disposizioni di legge. In tal senso si apprezza una nozione di atto gratuito che si riconcilia con la corrispondente nozione civilistica, che distingue i negozi gratuiti dagli atti di liberalità.
20.3. Premesso ciò in relazione all’oggetto dell’affidamento, nella procedura qui controversa l’Amministrazione ha bandito una gara stabilendo un prezzo. Coerentemente in altre disposizioni della legge di gara si fa riferimento al corrispettivo (i punti 3 e 23 del disciplinare fanno riferimento al corrispettivo).
L’unico operatore a offrire un prezzo pari a zero (o comunque avente il contenuto già sopra riferito, economicamente trascurabile, nei termini visti) è stata -OMISSIS-.
Si tratta quindi di verificare se, in una gara non direttamente finalizzata alla stipulazione di un contratto gratuito, l’offerta può condurre l’Amministrazione a stipulare un contratto siffatto.
La legge della gara qui controversa prevede un prezzo soggetto a ribasso, rispetto al quale è prescritta la (sola) inammissibilità delle “offerte economiche che superino l’importo massimo a base di gara, parziali e/o condizionate” (punto 15).
Si è già illustrato sopra come il disciplinare non stabilisca il divieto di presentazione di un’offerta pari a zero, né è stabilito un limite al ribasso.
Anzi. Dal punto 16.3 del disciplinare, da interpretare nei termini già sopra esposti con riferimento al vincolo informatico alla presentazione di un’offerta pari a zero, si evince che il sistema informatico ammette l’inserimento di incisivo ribasso del prezzo, tendente allo zero.
Infatti la disposizione richiede esclusivamente che sia inserito un valore “superiore a € 0,00” e ha di fatto consentito a -OMISSIS- l’inserimento di un valore di euro 0,001, che comunque comporta, di per sé (in disparte ogni altra considerazione), la stipulazione di un contratto con prezzo economicamente trascurabile.
Le richiamate altre disposizioni contenute nel punto 15, non contenenti il divieto di presentare un’offerta pari a zero, con riferimento al modulo allegato, nei termini già visti, supportano tale conclusione.
Né in tale contesto depone in senso contrario la circostanza che la legge di gara preveda l’assegnazione di trenta punti per l’offerta economica, atteso che il punteggio è attribuito in funzione del valore dell’offerta e tenendo conto del vincolo informatico minimo di cui al punto 16.3. Si legge infatti che “è attribuito all’elemento economico un coefficiente, variabile da zero ad uno, calcolato tramite la seguente formula”, che tiene conto del “Totale Valore del servizio dell’offerta in esame”.
Pertanto, considerato quanto sopra, anche in relazione alla specifica tipologia di accordo da affidare, non può ritenersi che il tenore della legge della gara qui controversa imponga l’esclusione di un’offerta come quella presentata da -OMISSIS-.
Né supporta una diversa conclusione la disciplina legislativa.
La gara ha infatti ad oggetto la stipulazione di un accordo quadro.
In base all’art. 2 lett. n) dell’allegato I.1 del d. lgs. n. 36 del 2023 l’accordo quadro è “l’accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste”.
L’appalto, ai sensi dell’art. 2 lett. b) dell’allegato I.1 del d. lgs. n. 36 del 2023, è un contratto a titolo oneroso.
La nozione di appalto pubblico come “contratto oneroso” di cui all’allegato I.1 del d. lgs. n. 36 del 2023 deve essere interpretata alla luce della direttiva di cui costituisce attuazione.
Per gli appalti nei settori ordinari la direttiva 2014/24/UE afferma che:
– “la normativa dell’Unione in materia di appalti pubblici non intende coprire tutte le forme di esborsi di fondi pubblici, ma solo quelle rivolte all’acquisizione di lavori, forniture o prestazioni di servizi a titolo oneroso per mezzo di un appalto pubblico” (considerando 4);
– gli appalti pubblici sono “contratti a titolo oneroso stipulati per iscritto tra uno o più operatori economici e una o più amministrazioni aggiudicatrici aventi per oggetto l’esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti o la prestazione di servizi” (art. 2 par. 1 n. 5).
La nozione è replicata anche per le contestuali direttive 2014/23/UE e 2014/25/UE. L’intero settore degli appalti pubblici e delle concessioni è dunque caratterizzato da questa necessaria connotazione.
L’espressione “a titolo oneroso” è da interpretare, secondo la Corte di giustizia, in termini di necessario “carattere sinallagmatico di un contratto di appalto pubblico” (Cgue, sez. IV, 10 settembre 2020 C-367).
Nondimeno tale nozione è funzionale a definire l’ambito di applicabilità della direttiva (“si limita a definire la nozione di «appalti pubblici» al fine di determinare l’applicabilità di tale direttiva”, così Cgue, sez. IV, 10 settembre 2020 C-367).
La Corte di giustizia ha affrontato nella stessa occasione il profilo dell’onerosità, con riferimento a una gara per la stipulazione di un appalto pubblico (così essendo stato definito dalla stessa Corte dopo avere precisato le circostanze di cui ai punti 20 e 21), nella quale la stazione appaltante ha previsto un corrispettivo e nella quale hanno presentato offerta due operatori, di cui uno con offerta pari a zero.
La Corte ha affermato che l’art. 2 par. 1 punto 5 della direttiva 2014/24/UE non costituisce un fondamento giuridico per il rigetto, in una gara siffatta, di un’offerta che proponga un prezzo di zero: “L’art. 2, par. 1, punto 5, della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE, come modificata dal regolamento delegato (UE) 2017/2365 della Commissione, del 18 dicembre 2017, deve essere interpretato nel senso che esso non costituisce un fondamento giuridico per il rigetto dell’offerta di un offerente nell’ambito di una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico per il solo motivo che il prezzo proposto nell’offerta è di EUR 0” (Cgue, sez. IV, 10 settembre 2020 C-367).
Infatti “tale disposizione non consente il rigetto automatico di un’offerta presentata nell’ambito di un appalto pubblico, quale un’offerta al prezzo di EUR 0, con cui un operatore proponga di fornire all’amministrazione aggiudicatrice, senza esigere alcun corrispettivo, i lavori, le forniture o i servizi che quest’ultima intende acquisire” (Cgue, sez. IV, 10 settembre 2020 C-367).
E’ la stessa Corte di giustizia a concludere nel senso che “dalla logica sottesa all’articolo 69 della direttiva 2014/24 risulta che un’offerta non può automaticamente essere respinta per il solo motivo che il prezzo proposto è di EUR 0” (Cgue, sez. IV, 10 settembre 2020 C-367).
19.3. Pertanto, considerato il tenore della legge di gara e la specifica tipologia di accordo quadro, non può ritenersi che un’offerta pari a zero euro debba essere necessariamente esclusa in una gara nella quale la lex specialis prevede come corrispettivo un prezzo soggetto a ribasso, senza specificarne il limite.
Piuttosto, in tali circostanze, “poiché un’offerta al prezzo di EUR 0 può essere qualificata come offerta anormalmente bassa, ai sensi dell’articolo 69 della direttiva 2014/24, qualora un’amministrazione aggiudicatrice si trovi di fronte ad un’offerta del genere, essa deve seguire la procedura prevista in detta disposizione” (Cgue, sez. IV, 10 settembre 2020 C-367).
Pertanto non risulta censurabile la decisione del giudice di primo grado, che ha annullato il provvedimento escludente per presentazione di un’offerta pari a zero, ritenendo che “Più correttamente, la Stazione appaltante – come ha dedotto in modo condivisibile anche la difesa attorea – avrebbe potuto procedere alla verifica dell’anomalia e, nel caso, chiedere specifici chiarimenti in ordine alle componenti dell’offerta ritenute anomale”.