Difformità tra offerta tecnica e giustificativi resi nella verifica di anomalia: modifica sostanziale preclude aggiudicazione (art. 101 d.lgs. 36/2023)

Consiglio di Stato, Sez. V, 02.10.2026 n. 7292

6.2. – Con riferimento alla questione centrale della controversia, occorre muovere dalla constatazione che nell’offerta tecnica dell’aggiudicataria era chiaramente indicata una struttura organizzativa del cantiere basata su tre squadre tipo, ciascuna composta da 7 operai, oltre al capo squadra e al tipografo). Era previsto, inoltre, l’utilizzo di “una coppia di movieri per la gestione del traffico” (p. 8 della relazione offerta tecnica di -OMISSIS-).
Come esattamente accertato dal primo giudice, «nelle giustificazioni rese nel procedimento di verifica, nel documento denominato “Integrazione” (doc. 18 della produzione della ricorrente principale), la controinteressata ha dichiarato di voler utilizzare, al posto delle tre squadre offerte, una sola squadra di lavoro, la quale, oltretutto, avrebbe presentato una composizione diversa e ridotta rispetto a quella inizialmente proposta, essendo formata da due operai specializzati, due operai qualificati e tre operai comuni”.

Appare del tutto evidente, per tabulas, la difformità tra l’offerta tecnica presentata in gara dall’appellante -OMISSIS- e l’offerta tecnica risultante a seguito delle giustificazioni prodotte nel procedimento di verifica dell’attendibilità dell’offerta aggiudicataria.

6.3. – L’appellante, peraltro, sostiene che il dato da prendere in considerazione non sarebbe costituito dal numero degli operai o delle squadre impiegate nel cantiere, ma dalla somma delle ore di lavoro.
Ma anche da questo punto di vista l’offerta tecnica appare del tutto incerta nei suoi esatti contenuti, rimanendo oscuro anzitutto il dato relativo al monte ore da prendere in considerazione.
E invero:
se si sommano le ore (lavorazioni+migliorie) della squadra tipo 1 (cfr. integrazione giustificazioni del 10 novembre 2025, alla p. 1/5) il totale è pari a 9.054 ore;
se si sommano le ore calcolate sulla base della incidenza della manodopera necessaria per realizzare una certa lavorazione (cfr. integrazione giustificazioni del 10 novembre 2025, alle p. 2/5 ss.) il totale è pari a 11.414 ore;
se si sommano le ore ripartite nelle tre squadre tipo indicate originariamente nell’offerta tecnica (“Relazione tecnica – Interventi migliorativi”, p. 1/30), come proposto dalla stessa appellante nel documento depositato nel giudizio di primo grado denominato “Controdeduzioni al ricorso del 29.12.2025”, il totale è pari a 7.417.
Pertanto, il riferimento patrocinato dall’appellante appare del tutto inattendibile.

6.4. – In ogni caso, il dato fondamentale è costituito dalla difformità segnalata, posto che nell’offerta tecnica era chiaramente indicata una struttura organizzativa del cantiere basata su tre squadre tipo ciascuna composta nei termini sopra descritti.
Ne deriva che attraverso le giustificazioni l’aggiudicataria (odierna appellante) ha sostanzialmente modificato l’offerta tecnica, in violazione del principio generale di immodificabilità dell’offerta, posto a tutela della imparzialità e della trasparenza dell’agire della stazione appaltante, nonché della concorrenza e della parità di trattamento tra gli operatori economici che prendono parte alla procedura di affidamento di contratti pubblici (per tutte cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 4 marzo 2025 n. 1857). È stato sottolineato, in particolare, come il principio di parità di trattamento tra i partecipanti alla procedura esige «che gli offerenti si trovino su un piano di parità sia al momento in cui preparano le loro offerte sia al momento in cui queste ultime sono valutate dall’amministrazione aggiudicatrice» (Corte di giustizia dell’Unione europea, sez. II, 5 febbraio 2026, C-810/24). La conseguenza è che detto principio impedisce che un’offerta possa essere modificata dopo il suo deposito (Cgue, sez. IV, 13 giugno 2024, C-737/22). Eventuali integrazioni o correzioni dell’offerta possono essere eccezionalmente consentite, qualora quest’ultima necessiti di chiarimenti o della correzione di errori materiali manifesti, ma ciò solo ove non conducano a una sua modifica sostanziale (Cgue 11 maggio 2017, C-131/16; si veda in tal senso anche l’art. 101, terzo comma, del Codice dei contratti pubblici, il quale ammette il soccorso istruttorio per chiarimenti, purché questi non modifichino il contenuto dell’offerta tecnica e dell’offerta economica).

Indicazioni operative

Per le Stazioni Appaltanti, nel subprocedimento di verifica dell’anomalia occorre confrontare le giustificazioni con l’offerta tecnica voce per voce, e non limitarsi al riscontro dell’invarianza del prezzo.
Segnatamente, vanno acquisiti dall’offerente i dati organizzativi nella stessa forma in cui sono stati offerti (numero e composizione delle squadre, qualifiche, mezzi, figure dedicate) così da rendere immediato il raffronto. Ogni scostamento rispetto all’offerta va contestato nel contraddittorio prima di qualsiasi determinazione, assegnando termine per il riscontro. Se dal riscontro emerge una difformità sulla struttura organizzativa offerta, la verifica non va riaperta né integrata: la modifica sostanziale dell’offerta è di per sé causa preclusiva dell’aggiudicazione e il provvedimento va motivato su quel punto, con il raffronto documentale fra l’elaborato di gara e il giustificativo. È da evitare la motivazione fondata sul solo monte ore: quando l’offerente propone ricostruzioni alternative del medesimo dato, la grandezza diventa incerta e indebolisce l’atto. Nella richiesta di giustificazioni va precisato per iscritto che i chiarimenti non possono modificare il contenuto dell’offerta tecnica ed economica, richiamando l’articolo 101, comma 3, del D.Lgs. 36/2023.

Per l’Operatore Economico, le giustificazioni vanno costruite sull’offerta presentata, non sul costo che si intende dimostrare sostenibile.
L’organizzazione descritta in sede di gara va assunta come vincolo: le economie si argomentano su produttività, incidenza delle lavorazioni, condizioni di approvvigionamento e organizzazione del cantiere, mai sulla riduzione delle risorse offerte. Prima di trasmettere l’integrazione occorre verificare la corrispondenza numerica con l’elaborato tecnico, perché la riduzione delle squadre o del personale rilevata per tabulas conduce all’esclusione senza possibilità di sanatoria. Il monte ore va esposto con un unico criterio di calcolo, esplicitato e replicabile: la produzione di totali divergenti nei diversi documenti rende inattendibile l’intera giustificazione. Qualora l’offerta contenga un errore materiale manifesto, va segnalato come tale e documentato nella sua origine, poiché la correzione è ammessa solo se non conduce a una modifica sostanziale dell’offerta.