Consorzi – Indicazione CCNL diverso da parte della Consorziata esecutrice – Conseguenze (art. 11, 68 d.lgs. 36/2023)

Consiglio di Stato, Sez. V, 07.09.2026 n. 6819

Come correttamente statuito dal Giudice di prime cure, la dichiarazione relativa ai trattamenti ‘ad personam’ integra una vera e propria modifica dell’offerta, oltre al fatto che l’equivalenza delle tutele non può essere fondata su trattamenti individuali. Infatti, questa Sezione, con la sentenza n. 3465 del 2026, ha chiarito che ‘non possono essere quindi valorizzate, per colmare le differenze tra contratti collettivi, voci retributive che non appartengono alla struttura del CCNL ma derivano da contratti collettivi individuali’.

Il Collegio ritiene di doversi conformare ai precedenti di questa Sezione (cfr. Cons. Stato n. 9510 del 2025), secondo cui il CCNL concretamente applicato è un elemento essenziale dell’offerta (Cons. Stato, n. 2605 del 2025), in quanto incide naturalmente sulla determinazione dei costi della manodopera, essendo evidente che l’applicazione di un contratto collettivo piuttosto che di un altro ha effetti diretti sul costo del lavoro indicato dal concorrente.

Né si può ritenere, come sostiene l’appellante, che la consorziata esecutrice avrebbe dovuto applicare il CCNL riferibile alla effettiva attività esercitata, essendo chiaramente emerso dall’attività istruttoria svolta dalla Stazione appaltante, la quale si è avvalsa dell’ausilio di un giuslavorista come precisato nella parte in fatto, che non vi è equivalenza tra il CCNL Edilizia e il CCNL Metalmeccanica.

Come si è detto, secondo il Codice dei contratti, prima delle modifiche introdotte dal decreto ‘correttivo’ (d.lgs. n. 209 del 2024), è consentito agli operatori economici di indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purchè tale contratto assicuri ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente, mediante la dichiarazione di equivalenza. Ne deriva il rigetto della critica secondo cui il T.A.R. avrebbe erroneamente ritenuto superato il principio stabilito dall’art. 11, comma 1, secondo cui il CCNL applicabile dovrebbe essere individuato in ragione della stretta connessione con l’attività oggetto dell’appalto.

Al contrario, il Collegio di prime cure ha chiarito che le censure prospettate dal Consorzio -OMISSIS- muovono dall’indebita applicazione di un orientamento formatosi sotto la vigenza del previgente Codice (d.lgs. n. 50 del 2016), nella specie non applicabile, secondo cui l’operatore economico avrebbe potuto scegliere il contratto collettivo della commessa purchè ‘coerente’ e ‘pertinente’ con l’oggetto dell’appalto.

L’intera costruzione difensiva prospettata dal Consorzio -OMISSIS-, fondata sulla pretesa ‘pertinenza’ del CCNL Metalmeccanica alle lavorazioni assunte dalla Car -OMISSIS- non è conferente, tenuto conto del tenore letterale dell’ art. 11 del d.lgs. n. 36 del 2023, applicabile nella versione ante modifiche apportate dal d.lgs. n. 209 del 2024; oltre al fatto che l’assunta deduzione di un contrasto della norma con i principi sanciti dagli artt. 39 e 41 della Costituzione appare generica e poco circostanziata, quindi sotto vari profili inammissibile.

Il confuso e contraddittorio comportamento assunto dalla Car -OMISSIS- nel corso della procedura di gara, in ragione delle dichiarazioni dalla stessa rese, non può essere interpretato come si pretende con l’atto di gravame, essendovi effettivamente stata una evidente rimodulazione progressiva dell’offerta, ciò al fine di superare le contestazioni espresse dalla Stazione appaltante. Mediante il soccorso istruttorio può essere consentito al partecipante la regolarizzazione di una precedente dichiarazione che presenta meri errori o imprecisioni, causati da sviste o disattenzioni, ma non può certamene procedersi alla modifica dei requisiti dell’offerta economica indicata nella domanda di partecipazione. Nel rispetto del principio di immodificabilità dell’offerta e dell’autoresponsabilità dei partecipanti, i chiarimenti resi in sede di soccorso istruttorio hanno lo scopo di sanare solo carenze formali e documentali ma non di porre rimedio a carenze sostanziali della domanda di partecipazione.

Appare evidente che il richiamo agli artt. 68, commi 17 e 18, del d.lgs. n. 36 del 2023 non è pertinente, considerato che le modifiche soggettive della compagine esecutiva per esigenze organizzative non è ammissibile se è finalizzato ad eludere un requisito di partecipazione alla gara (Cons. Stato, Adunanza Plenaria n. 2 del 2022).

L’indicazione di un diverso contratto collettivo, diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, è una operazione che determina un vantaggio competitivo perché incide sui costi della manodopera, e quindi sulla complessiva offerta economica del concorrente. Per tale ragione, non è permesso consentire, in sede di verifica dell’equivalenza, una diversa indicazione del contratto collettivo da applicare, e neppure permettere la modifica soggettiva della compagine esecutiva, trattandosi anche in questo caso di una sostanziale modifica dell’offerta economica, tenuto conto che l’applicazione di un diverso CCNL rispetto a quello dichiarato in sede di presentazione dell’offerta dalla società subentrante altera il termini economici della proposta originaria, in violazione dell’art. 97, comma 2, del d.lgs. n. 36 del 2023.

Il Collegio di prima istanza ha fatto corretta applicazione dei suddetti principi, osservando che: “In definitiva consentire, in sede di verifica dell’equivalenza, una diversa indicazione del contratto collettivo da applicare significherebbe introdurre una variabile di incertezza nel sistema, prestando il fianco a possibili vantaggi competitivi a beneficio del concorrente interessato, in contrasto con il principio di parità di trattamento e con l’esigenza di cristallizzazione delle proposte al momento della scadenza del termine di gara”.

Quanto alle censure prospettate in relazione al giudizio di non equivalenza dei due CCNL, il Collegio, in primo luogo, ritiene non fondata la pretesa di escludere al giudizio di equivalenza il CCNL diverso da quello previsto dalla lex specialis, in ragione della natura specialistica, dovendosi rammentare che la giurisprudenza di settore sul punto ha chiarito che non può essere accolta la pretesa di sottrarre al vaglio di equivalenza imposto dalla legge il contratto collettivo scelto dall’operatore economico. Questa soluzione interpretativa, non solo è priva di supporto normativo, ma risulta incoerente con la ratio dell’art. 11, comma 4, cit., che impone una effettiva verifica e comparazione delle condizioni contrattuali, economiche e normative, proposte dall’operatore economico.