Appalti tecnologie a zero emissioni nette: orientamenti Commissione UE 2026

La Commissione europea pubblica gli orientamenti applicativi dell’art. 25 NZIA sugli appalti di tecnologie a zero emissioni nette: sostenibilità, resilienza ed eccezioni.

La Commissione europea ha adottato la Comunicazione C/2026/4623, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea, Serie C, del 31 agosto 2026, recante orientamenti pratici per le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori sull’applicazione dell’articolo 25 del regolamento (UE) n. 2024/1735 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 giugno 2024, che istituisce un quadro di misure per rafforzare l’ecosistema europeo di produzione delle tecnologie a zero emissioni nette (cosiddetto regolamento NZIA, Net-Zero Industry Act). Gli orientamenti non hanno natura giuridicamente vincolante e non modificano i diritti e gli obblighi stabiliti dal regolamento o da altri strumenti vincolanti dell’Unione.

Quadro normativo di riferimento. L’articolo 25 del regolamento NZIA si inserisce nell’ambito delle direttive europee sugli appalti pubblici (Direttiva n. 2014/23/UE sulle concessioni, Direttiva n. 2014/24/UE sui settori ordinari, Direttiva n. 2014/25/UE sui settori speciali) e si applica alle procedure di appalto il cui oggetto include tecnologie a zero emissioni nette elencate all’articolo 4, paragrafo 1, lettere da a) a k), del medesimo regolamento: fotovoltaico, eolico onshore e offshore, batterie e sistemi di stoccaggio dell’energia, tra le principali. In Italia, le direttive europee sugli appalti trovano attuazione nel D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici), che all’articolo 14 rinvia direttamente ai valori soglia fissati a livello europeo.

Ambito di applicazione e oggetto dell’appalto. L’articolo 25 si applica quando la tecnologia a zero emissioni nette forma parte dell’oggetto dell’appalto, indipendentemente dalla sua incidenza sul valore complessivo del contratto. Non si applica, invece, quando la tecnologia a zero emissioni nette è un sottocomponente di un prodotto finale diverso: ad esempio, l’appalto di batterie industriali rientra nell’ambito di applicazione, mentre l’appalto di autobus elettrici che contengono batterie ne è escluso. Per gli appalti suddivisi in lotti, la verifica va condotta per ciascun lotto separatamente. La legge applicabile è quella vigente al momento dell’indizione della gara o dell’avvio della procedura, non al momento dell’aggiudicazione.

Le prescrizioni obbligatorie. L’articolo 25 impone tre categorie di requisiti: le prescrizioni minime in materia di sostenibilità ambientale (articolo 25, paragrafo 1), applicabili dal 30 giugno 2026 in quanto subordinate all’entrata in vigore del regolamento di esecuzione (UE) n. 2026/718; almeno una prescrizione aggiuntiva non legata al prezzo tra quelle elencate al paragrafo 3 (condizioni sociali o occupazionali, requisiti di cibersicurezza, obbligo di consegna nei tempi previsti), applicabile ai soli appalti di lavori e concessioni di lavori che includano tecnologie a zero emissioni nette; e i requisiti di resilienza della catena di approvvigionamento (articolo 25, paragrafo 7), operativi quando la Commissione constata un’elevata dipendenza dell’UE da un unico paese terzo per uno specifico prodotto finale o componente.

I requisiti di resilienza. L’elevata dipendenza ricorre quando oltre il 50% dell’approvvigionamento dell’UE di un prodotto finale o di un principale componente specifico proviene da un unico paese terzo, oppure quando tale quota supera il 40% ed è aumentata in media di almeno 10 punti percentuali per due anni consecutivi. Le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori non possono calcolare autonomamente tali quote, ma devono fare riferimento esclusivamente alla comunicazione periodica della Commissione sulle dipendenze dalle tecnologie a zero emissioni nette, la cui prima edizione è già pubblicata e applicabile dal 30 dicembre 2025. Quando i requisiti di resilienza si applicano, non più del 50% del valore del prodotto finale e non più del 50% del valore aggregato dei principali componenti specifici può provenire dalla fonte di approvvigionamento dominante.

Eccezioni. Il regolamento NZIA prevede la possibilità di non applicare i requisiti in presenza di fornitore unico (monopolio tecnologico non artificioso), assenza di offerte o domande di partecipazione adeguate in risposta a una procedura analoga svolta nei due anni precedenti, o differenza di costo sproporzionata superiore al 20% rispetto a una procedura senza i criteri di sostenibilità. Per i requisiti di resilienza, l’unica eccezione ex ante applicabile è quella automatica prevista dall’articolo 25, paragrafo 8, in caso di accordi internazionali in materia di appalti che vincolino anche la fonte di approvvigionamento dominante.

La Comunicazione C/2026/4623 costituisce il primo atto interpretativo organico sull’applicazione dell’articolo 25 del regolamento NZIA alle procedure di appalto disciplinate dalle direttive europee, e si colloca in un momento in cui le prescrizioni minime di sostenibilità ambientale sono già operative (dal 30 giugno 2026, per effetto del regolamento di esecuzione (UE) n. 2026/718 sulle pale delle turbine eoliche), mentre il sistema dei requisiti di resilienza è in fase di progressivo dispiegamento attraverso le comunicazioni annuali della Commissione sulle dipendenze nell’approvvigionamento.

Sul piano sistematico, la comunicazione chiarisce che l’articolo 25 del regolamento NZIA non si sovrappone alle direttive europee sugli appalti, ma si innesta su di esse: le soglie, le esclusioni e le situazioni particolari previste dalle direttive continuano ad applicarsi per determinare se una procedura rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 25. Il D.Lgs. n. 36/2023, che all’articolo 14 rinvia direttamente alle soglie europee e recepisce le direttive del 2014, costituisce pertanto il riferimento normativo nazionale entro il quale le stazioni appaltanti italiane devono collocare gli adempimenti derivanti dall’articolo 25 NZIA.

Un passaggio di rilievo riguarda la definizione dell’oggetto dell’appalto. La comunicazione precisa che l’articolo 25 si applica quando il prodotto finale della tecnologia a zero emissioni nette forma oggetto dell’appalto, non quando tale tecnologia è un sottocomponente di un prodotto finale di categoria diversa. La linea di demarcazione, esemplificata nel documento con il caso delle batterie (oggetto di appalto autonomo) rispetto ai veicoli elettrici che le contengono (esclusi dall’ambito dell’articolo 25), ha ricadute operative dirette per le stazioni appaltanti nella fase di definizione dell’oggetto contrattuale e nella scelta dei codici CPV: la comunicazione avverte che il CPV può essere d’ausilio, ma non è determinante, e che l’oggetto va individuato in base alla natura e alla finalità delle prestazioni richieste, non alla sola classificazione merceologica.

Sul piano delle prescrizioni di sostenibilità ambientale, la comunicazione lascia alle stazioni appaltanti piena facoltà di introdurre criteri aggiuntivi rispetto a quelli obbligatori stabiliti dagli atti di esecuzione, purché nel rispetto delle direttive sugli appalti. Per le prescrizioni aggiuntive non legate al prezzo (articolo 25, paragrafo 3), la scelta tra le tre opzioni disponibili (condizioni sociali o occupazionali, cibersicurezza, consegna nei tempi previsti) spetta alla stazione appaltante o all’ente aggiudicatore, ma la comunicazione raccomanda di allineare la condizione prescelta ai criteri di preselezione previsti per le aste per le energie rinnovabili disciplinate dall’articolo 26 NZIA e dal regolamento di esecuzione (UE) n. 2025/1176, al fine di garantire coerenza nel sistema. Per la cibersicurezza, la piena operatività del regolamento sulla ciberresilienza (UE) n. 2024/2847 è fissata all’11 dicembre 2027: prima di tale data, le stazioni appaltanti devono richiedere la conformità ai requisiti di cibersicurezza previsti dalla legislazione nazionale e europea vigente.

Il nucleo operativo più complesso della comunicazione riguarda i requisiti di resilienza. La stazione appaltante non ha discrezionalità nell’attivazione di tali requisiti: questi si applicano automaticamente quando la comunicazione annuale della Commissione constata un’elevata dipendenza dell’UE dalla fonte di approvvigionamento dominante per il prodotto finale o il principale componente specifico oggetto dell’appalto. Le stazioni appaltanti non possono effettuare calcoli autonomi e devono fare riferimento esclusivamente alla comunicazione della Commissione. La Commissione mette a disposizione, circa sei mesi prima della pubblicazione della comunicazione aggiornata, una tabella indicativa tramite il sito web del regolamento NZIA: la tabella ha finalità orientativa, mentre ai fini dell’obbligo di cui all’articolo 25, paragrafo 7, fa fede unicamente la comunicazione ufficiale. Il meccanismo è cadenzato per annate: la tabella aggiornata è resa disponibile nel terzo trimestre dell’anno Y, la comunicazione aggiornata è pubblicata nel primo trimestre dell’anno Y+1 ed è applicabile alle gare pubblicate a decorrere dalla data della sua pubblicazione.

Sul piano della verifica e della prova dell’origine, la comunicazione introduce un sistema fondato sul principio della libera prova mutuato dal codice doganale dell’Unione (regolamento (UE) n. 952/2013): fatture, distinte dei materiali, certificati di origine, polizze di carico, certificati di ispezione in fabbrica, sistemi di esecuzione della fabbricazione. Se il contraente non produce documentazione sull’origine, la stazione appaltante deve presumere che il prodotto o il componente provenga da un paese da cui l’UE dipende in misura elevata. La comunicazione incoraggia gli Stati membri a istituire “liste bianche” di prodotti conformi ai requisiti di resilienza, al fine di ridurre gli oneri amministrativi. Per la misurazione del valore dei principali componenti specifici, l’allegato I della comunicazione fornisce valori di riferimento elaborati dal Centro comune di ricerca della Commissione (JRC) per le principali tecnologie a zero emissioni nette (fotovoltaico, eolico onshore e offshore, batterie): gli offerenti possono utilizzare tali valori di riferimento o dimostrare, con adeguata documentazione, le quote effettive del valore dei propri componenti.

Per l’Operatore Economico, la comunicazione chiarisce che l’impegno a rispettare i requisiti di resilienza va assunto al momento della presentazione dell’offerta, anche mediante autodichiarazione, mentre la prova effettiva può essere fornita in una fase successiva della procedura. La mancata dimostrazione della conformità, anche solo parziale, comporta l’applicazione di una penale proporzionata pari ad almeno il 10% del valore dei prodotti finali della tecnologia a zero emissioni nette oggetto dell’appalto, calcolata sul valore di mercato e non sul prezzo indicato in contratto se questo risulti anormalmente basso. La penale si applica sull’intero valore del prodotto finale a zero emissioni nette, anche in caso di non conformità soltanto parziale.

Il sistema delle eccezioni merita attenzione pratica. Per i requisiti di sostenibilità ambientale e per le prescrizioni aggiuntive, le eccezioni per assenza di offerte adeguate o per costi sproporzionati richiedono rispettivamente: una procedura analoga svolta nei due anni precedenti che non abbia prodotto offerte adeguate (la precedente procedura deve essere stata indetta dalla stessa stazione appaltante o ente aggiudicatore), oppure la dimostrazione, con dati oggettivi e verificabili, che l’applicazione dei criteri comporterebbe una differenza di costo superiore al 20% rispetto a una procedura senza tali criteri, riferita al solo valore dell’elemento relativo alle tecnologie a zero emissioni nette e non all’intero contratto. Per i requisiti di resilienza, l’eccezione ex post (articolo 25, paragrafo 11) è utilizzabile solo se la stessa procedura che li includeva non ha prodotto offerte adeguate: non è sufficiente richiamare una procedura precedente né anticipare il risultato sulla base di un’analisi di mercato.