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Sentenze

Revisione prezzi d.l. 50/2022: adeguamento quale misura straordinaria e obbligatoria

Consiglio di Stato, Sez. V, 01.07.2026 n. 5244

Innanzitutto oggetto di controversia è l’individuazione del soggetto onerato di avviare le attività necessarie al pagamento della revisione dei prezzi di cui all’art. 26 del d.l. n. 50 del 2022.
Avviata la procedura, l’amministrazione è, infatti, tenuta a verificare la sussistenza dei presupposti di applicazione della disposizione. Detta attività fa parte dell’ordinaria attività istruttoria che la parte pubblica svolge ordinariamente e professionalmente per dare attuazione alla legge, senza che da tale circostanza si possa muovere per onerare il privato di sollecitarne il compimento.
Né può essere richiamata, a tal fine, l’attività necessaria per la determinazione del corrispettivo dovuto, che richiede di calcolare, fra l’altro, i ribassi formulati in sede di offerta (“al netto dei ribassi formulati in sede di offerta”), la misura del 90 per cento (“nella misura del 90 per cento”), i limiti delle risorse disponibili (“nei limiti delle risorse”), le compensazioni eventualmente già riconosciute o liquidate (“al netto delle compensazioni eventualmente già riconosciute o liquidate”).
La complessità del calcolo non consente, infatti, di superare la formulazione della disposizione e di ritenere che il privato abbia l’onere di compulsare l’amministrazione, considerato che detto parametro non costituisce un indice esegetico per individuare il soggetto onerato dell’iniziativa.
Peraltro, i dati alla base del calcolo sono in possesso dell’amministrazione e i parametri sono fissati dal legislatore: “l’adeguamento del prezzo è ancorato a precisi parametri fissati dal legislatore (ossia i prezziari regionali aggiornati, di cui al comma 2 dell’art. 26)” (Cons. St., sez. V, 4 dicembre 2025 n. 9568).
Non è quindi necessaria un’istanza di parte per la revisione prezzi di cui all’art. 26 del d.l. n. 50 del 2020, che contiene una disciplina specifica, che la distingue dall’istituto della revisione dei prezzi contenuta nel d.lgs. n. 50 del 2016, nell’art. 106 comma 1 lett. a).
L’istituto in esame, infatti, “non rientra nella revisione prezzi in senso stretto, la cui finalità consiste nell’esigenza “di assicurare un costante equilibrio tra le prestazioni dedotte in contratto, sì da mantenere inalterato il c.d. sinallagma funzionale quando si verificano circostanze sopravvenute incidenti sull’equilibrio tra le prestazioni” (cfr. ex multis, Cons. St., Sez. III, nn. 3317/2022 e 7288/2023; sulla funzione “integrativa” della revisione prezzi vedasi anche Cons. St., Ad. Plen., 6 agosto 2021, n. 14)”.
Invece “il d.l. n. 50/2022 (c.d. “decreto-aiuti”) ha previsto l’adeguamento quale misura straordinaria e obbligatoria dettata dall’emergenza economica e dall’aumento dei costi dei materiali e dell’energia” (Cons. St., sez. V, 4 dicembre 2025 n. 9568).
La disciplina di cui all’art. 26 del d.l. n. 50 del 2022, in quanto contenuta nella legislazione emergenziale, ha natura eccezionale.
La Sezione ha, infatti, precisato in altra occasione di non poter decidere la controversia sulla base di quanto disposto dall’art. 26 del d.l. n. 50 del 2022, “non essedo applicabili in via analogica le norme in materia di revisione dei prezzi previste dalla legislazione speciale in tema di emergenza da Covid-19, considerata la natura eccezionale di tali previsioni” (6 ottobre 2025 n. 7779 e 18 novembre 2024 n. 9212).
Né depongono in senso contrario (nel senso che sia necessaria un’istanza dell’appaltatore) i riferimenti, contenuti nell’art. 26 del d.l. n. 50 del 2022, al Fondo di cui all’art. 1 septies comma 8 del d.l. n. 73 del 2021 che, in base a quanto si legge nella qui impugnata nota 6 agosto 2024 n. 7894, di “rigetto istanza di aggiornamento dei prezzi ex art. 26, commi 1 e 3, D.L. 50/2022”, richiede, “ai sensi dell’articolo 2, comma 3, lettera f), decreto MIT n. 381 del 06.12.2022”, di “approvare su richiesta dell’impresa una variante del quadro economico redatta in contraddittorio con il RUP e la Direzione dei Lavori per poter accedere al fondo”.
Infatti, l’art. 2 comma 3 del d.m. 6 dicembre 2022 n. 381 onera della presentazione del modulo di accesso al fondo i “soggetti di cui al comma 1”, che rimanda “ai soggetti individuati al comma 4, lettera b), dell’art. 26 del decreto-legge 17 maggio 2022, n. 50”.
Il comma 4 lett. b) dell’art. 26 del d.l. n. 50 del 2022 stabilisce che “Ai fini dell’accesso alle risorse del Fondo, le stazioni appaltanti trasmettono, secondo le modalità previste dal decreto di cui all’articolo 1-septies, comma 8, secondo periodo, del citato decreto-legge n. 73 del 2021, i dati del contratto d’appalto, copia dello stato di avanzamento dei lavori corredata di attestazione da parte del direttore dei lavori, vistata dal responsabile unico del procedimento, dell’entità delle lavorazioni effettuate nel periodo di cui al comma 1, l’entità delle risorse finanziarie disponibili ai sensi del comma 1 e utilizzate ai fini del pagamento dello stato di avanzamento dei lavori in relazione al quale è formulata l’istanza di accesso al Fondo, l’entità del contributo richiesto e gli estremi per l’effettuazione del versamento del contributo riconosciuto a valere sulle risorse del Fondo”.
In base all’art. 2 comma 3 del d.m. 6 dicembre 2022 n. 381 l’istanza comprende:
“- i dati del contratto di cui all’art. 26, commi 6-bis e 6-ter del decreto-legge n. 50 del 2022 (CUP e CIG);
– il prospetto di calcolo del maggior importo dello stato di avanzamento dei lavori rispetto all’importo dello stato di avanzamento dei lavori determinato alle condizioni contrattuali, firmato dal direttore dei lavori e vistato dal responsabile unico del procedimento;
– l’entità delle lavorazioni effettuate, con l’indicazione del relativo stato di esecuzione, contabilizzazione o annotazione nel libretto delle misure;
– l’entità delle risorse finanziarie disponibili, ai sensi dell’art. 26, commi 6-bis, quarto periodo del decreto-legge n. 50 del 2022, e utilizzate ai fini del pagamento dello stato di avanzamento dei lavori in relazione al quale è formulata l’istanza di accesso al Fondo;
– l’entità del contributo richiesto;
– gli estremi del conto di tesoreria o, solo nei casi in cui la stazione appaltante non ne sia provvisto, del conto corrente ordinario, per l’effettuazione del versamento del contributo riconosciuto a valere sulle risorse del Fondo;
– nelle ipotesi di cui agli articoli 180 e 183 del decreto legislativo n. 50 del 2016, una dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà, redatta ai sensi dell’art. 47 di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, attestante il rispetto delle regole di Eurostat ai fini dell’invarianza degli effetti della concessione sui saldi di finanza pubblica”.
Pertanto sono le stazioni appaltanti ad assumere l’onere di trasmettere il modulo per l’accesso al Fondo di cui all’art. 1 septies comma 8 del d.l. n. 73 del 2021, con gli atti e le informazioni prescritte.
Non può quindi desumersi dai riferimenti alla disciplina di accesso a detto Fondo che sia la società appaltatrice a doversi fare parte attiva ai fini della corresponsione di quanto dovuto per la revisione dei prezzi di cui all’art. 26 del d.l. n. 50 del 2022.
Né supportano la tesi della necessità dell’istanza dell’appaltatore le regole e le tempistiche per la copertura delle maggiori spese derivanti dall’applicazione dell’art. 26 del d.l. n. 50 del 2022.
Nel corso dell’esecuzione del rapporto contrattuale l’appaltatore non è quindi gravato dall’onere di presentare un’istanza di revisione dei prezzi di cui all’art. 26 del d.l. n. 50 del 2022.
12.5. Piuttosto si pone il tema dell’individuazione degli effetti della chiusura della fase esecutiva del rapporto contrattuale sull’obbligazione di corrispondere ex lege l’adeguamento prezzi di cui all’art. 26 del d.l. n. 50 del 2022.
Nel caso di specie, come visto, il certificato di regolare esecuzione è stato redatto il 29 marzo 2023 e controfirmato il 30 marzo 2023 dall’appaltatrice Geoprotection.
Lo stesso giorno Geoprotection ha inviato al Comune una “Istanza di aggiornamento dei prezzi ex art. 26, commi 1 e 3, D.l. n. 50/2022” (oggetto del qui impugnato diniego, che ha deciso anche le altre istanze successivamente presentate dall’appellante e sopra richiamate).
In data 31 marzo 2023 il Comune ha assunto la determinazione n. 86, con cui ha approvato il certificato di regolare esecuzione.
12.6. Considerato quanto sopra illustrato, la motivazione del qui impugnato provvedimento 6 agosto 2024 n. 7804 non rispetta la previsione legislativa.
Innanzitutto, come già anticipato, non risponde alla disciplina sopra illustrata la rappresentazione della necessità che l’appaltatore si faccia parte attiva per l’accesso al Fondo di cui all’art. 1 septies comma 8 del d.l. n. 73 del 2021.
Inoltre, considerata la sostanziale contestualità temporale fra sottoscrizione del certificato di regolare esecuzione da parte dell’appellante e comunicazione della pretesa a ottenere l’adeguamento dei prezzi ai sensi dell’art. 26 del d.l. n. 50 del 2022, può ritenersi che l’appaltatore abbia sottoscritto il certificato di regolare esecuzione formulando una riserva in merito all’adeguamento dei prezzi di cui all’art. 26, senza che a tal fine rilevi la non attestazione sul certificato della formale riserva (Cons. St., sez. IV, 7 luglio 2022 n. 5667: “è sufficiente che la relativa domanda sia comunque presentata prima della firma del certificato di collaudo, senza che sia necessaria la sua riproduzione in quel documento”).
Pertanto il diniego di revisione dei prezzi non può essere giustificato dall’omessa formulazione della riserva da parte dell’appellante, senza che sia necessario approfondire il tema degli effetti della chiusura della fase esecutiva sull’obbligazione di corrispondere l’adeguamento prezzi di cui all’art. 26 del d.l. n. 50 del 2022.
Infatti, anche a sostenere la tesi meno favorevole per parte appellante, cioè che l’appaltatore sia onerato di apporre la riserva e debba farlo entro la data di emissione del certificato di regolare esecuzione e della sottoscrizione dello stesso da parte della società appaltatrice, comunque l’appellante ha manifestato l’intenzione di voler ottenere il pagamento di quanto dovuto ai sensi dell’art. 26 del d.l. n. 50 del 2022 in tempo utile per ritenere che abbia sottoscritto il certificato di regolare esecuzione con riserva (oltre che, evidentemente, prima dell’approvazione del certificato da parte dell’amministrazione).

Sentenze

Revisione dei prezzi nello schema di contratto tipo ARERA per servizio rifiuti (art. 60 d.lgs. 36/2023)

Consiglio di Stato, Sez. II, 08.06.2026 n. 4618

38. L’art. 7.1 della delibera impugnata sancisce che “l’Ente territorialmente competente garantisce per tutta la durata dell’affidamento la coerenza fra il corrispettivo spettante al Gestore e l’ammontare dei costi riconosciuti dal metodo tariffario pro tempore vigente, assicurandone l’adeguamento in sede di approvazione e aggiornamento della predisposizione tariffaria ai sensi dalla regolazione vigente”.

39. Ad avviso del giudice di primo grado, l’esigenza di “coerenza” tra il corrispettivo spettante al gestore e i costi riconosciuti con metodo tariffario si porrebbe in contrasto con la norma di rango primario di cui all’art. 60 del d.lgs. 36/2023 che prevede clausole obbligatorie di revisione dei prezzi nell’ambito dei contratti pubblici. Ciò in quanto- secondo il T.a.r.- il metodo tariffario stabilisce i valori massimi di TARI che l’amministrazione può porre a carico dei cittadini che fruiscono del servizio, sul presupposto essi garantiscano l’equilibrio economico-finanziario della gestione, ma non determina anche i corrispettivi contrattuali dovuti al gestore del servizio in quanto essi sono stabiliti all’esito della gara indetta per l’affidamento.

40. La tesi non può essere condivisa.

41. In primo luogo, l’art. 7.1 non esclude né vieta il ricorso a strumenti specifici di riequilibrio contrattuale e, in particolare, a quello della revisione prezzi.

42. Anche a voler ritenere che la citata disposizione abbia “omesso di prevedere l’applicazione delle clausole revisionali”, tale omissione non può essere intesa come un impedimento assoluto e generalizzato all’operatività dell’istituto della revisione del prezzo con riguardo a tutti i contratti di gestione del servizio rifiuti, come invece opinato dal T.a.r. e dalle odierne appellate (pag. 10 memoria -OMISSIS- del 9 gennaio 2026).

43. Non è in discussione, infatti, che i contratti di appalto del servizio rifiuti siano assoggettati, come tutti i contratti di appalto, alla disciplina della revisione del prezzo ratione temporis vigente al momento dell’aggiudicazione (art. 115 d.lgs 163/2006 in tema di clausole obbligatorie di revisione, art. 106 d.lgs 50/2016 in tema di clausole facoltative e, in ultimo, art. 60, comma 1 lett a) d.lgs 36/2023 con cui si è tornati all’obbligatorietà). D’altra parte, come evidenziato dall’appellata -OMISSIS-, tutti i contratti sottoscritti dai gestori ricorrenti contemplano espressamente la clausola di revisione.

44. Il fatto, poi, che uno specifico contratto di servizio non rechi, al pari del contratto tipo, una clausola di revisione dei prezzi non si traduce automaticamente nell’invalidità del medesimo (o nell’illegittimità della delibera che prevede il contratto tipo) poiché la lacuna verrà colmata (per i contratti assoggettati al regime della revisione obbligatoria) mediante il meccanismo di eterointegrazione previsto dall’art. 1339 c.c. che, secondo la giurisprudenza, opera anche in sostituzione di clausole difformi che vietino espressamente la revisione (Cons. Stato, sez. II, 6 maggio 2020 n. 2860; Cons. Stato, sez. IV, 7 luglio 2022, n. 5667, CGARS 2 ottobre 2025 n. 728).

45. Sul punto, giova ribadire che, ai sensi dell’art. 24, comma 3, d.lgs 201/2022, lo schema di contratto di servizio reca un contenuto minimo obbligatorio di regolamento negoziale (limitato ai profili di interesse tariffario) e non esclude un contenuto ulteriore, di fonte legale o convenzionale (quest’ultimo consentito entro gli ordinari limiti che incontra l’autonomia privata ai sensi dell’art. 1322 c.c. e purché compatibile con l’interesse pubblico perseguito con il contratto).

46. L’operatività della disciplina di settore, ivi compreso l’art. 60 d.lgs 36/2023, è, inoltre, garantita dalla clausola di salvezza espressa contemplata dal citato art. 24, comma 3, del d.lgs 201/2022 e riprodotta nello schema tipo di contratto (cfr. art. 5.1 e 11.1 lett. b).

47. Con l’introduzione di tale clausola la legislazione settoriale ha già risolto a monte tutte le antinomie di disciplina cui contratto è potenzialmente esposto in ragione dell’oggetto, della finalità o della modalità di affidamento.

48. Per altro verso, il Collegio non condivide nemmeno la premessa di fondo da cui muove il ragionamento del T.a.r., costituita dall’estraneità del corrispettivo della gestione al metodo tariffario.

49. Se è vero che, come osservato dal giudice di primo grado, il corrispettivo contrattuale, stabilito all’esito della gara per l’affidamento, non va necessariamente commisurato al valore massimo di TARI, va, tuttavia, rimarcato che la tariffa costituisce comunque il prezzo massimo del servizio (al netto delle imposte: cfr. art. 2, comma 17, della citata legge 481/1995).

50. Essa è, infatti, determinata in modo da garantire la “copertura dei costi di esercizio e di investimento, compresa la remunerazione dei capitali, sulla base della valutazione dei costi efficienti e del principio chi inquina paga” (art. 1, comma 527, lett. f l. 205/2017), ossia l’equilibrio economico finanziario della gestione.

51. Poiché la tariffa costituisce un prezzo massimo e non un prezzo imposto, il gestore è libero di offrire, in sede di gara, un prezzo inferiore di cui abbia preventivamente valutato- nell’esercizio della propria autonomia negoziale e in considerazione del rischio di impresa- la remuneratività, senza poter rivendicare, una volta concluso il contratto, un “diritto” all’adeguamento tariffario. L’eventuale conseguimento di un corrispettivo –offerto in sede di gara e accettato in sede di aggiudicazione- inferiore alla tariffa rientra nell’alea contrattuale e non è sintomatico di uno squilibrio da sopravvenienze.

52. Ne consegue che:

a) se il corrispettivo è superiore al prezzo massimo di servizio stabilito da Arera, lo stesso viene ridotto fino al prezzo massimo di tariffa (assicurando la “coerenza” con il sistema tariffario) che si sostituisce automaticamente ai maggiori prezzi contrattuali pattuiti, secondo il meccanismo di eterointegrazione del contratto previsto dagli artt. 1339 e 1419 c.c. (con un potere di eterointegrazione che trova il proprio fondamento nell’art. 2, comma 17, della citata legge 481/1995: cfr., sui presupposti di operatività dell’istituto, Cons. Stato, sez. VI, n. 5916 del 2017 e la delibera Arera n. 385/2023 che a pag. 10, richiama “l’efficacia eterointegrativa dei contratti che disciplinano la gestione del ciclo dei rifiuti urbani, riconosciuta ai provvedimenti di regolazione dell’Autorità”);

b) se il corrispettivo è inferiore alla tariffa, il gestore ottiene il corrispettivo d’appalto e il Comune fa proprio il relativo vantaggio senza riversarlo all’operatore privato (Cons. Stato, sez. VI, n. 6466 del 2025) poiché la differenza rientra nell’ordinaria alea contrattuale.

53. La coerenza tra corrispettivo e metodo tariffario costituisce il fulcro di tutta la regolazione tariffaria, improntata al principio di riconoscimento dei soli costi efficienti ed utili e al principio di copertura solo tendenziale dei medesimi. Al recupero dei costi è, infatti, imposto un limite, allo scopo di spingere verso una maggiore efficienza nella gestione (Cons. Stato, sez. VI, n. 9788 del 2024).

54. Una volta stabiliti i costi ammissibili in quanto efficienti, gli stessi devono trovare integrale copertura nel corrispettivo del servizio e su tale presupposto vengono definite le entrate tariffarie a carico degli utenti.

55. Come osservato dagli appellanti, se il corrispettivo venisse “sganciato” dall’obbligo di coerenza con l’MTR e calcolato unicamente in base al contratto, sia pure con il recupero dell’inflazione su base indicizzata, le tariffe verrebbero progressivamente svincolate, nel corso del rapporto, dai costi effettivi, frustrando la ratio regolatoria di copertura dei soli costi efficienti e di contenimento degli oneri a carico degli utenti del servizio.

56. Ѐ proprio la coerenza corrispettivo/tariffa che consente a quest’ultima di assolvere alla funzione di stimolo alla gestione efficiente in vista del miglioramento della qualità del servizio, del perseguimento di obiettivi generali di natura sociale e ambientale e di contenimento e razionalizzazione dei costi a tutela dell’utenza.

57. A conferma della stretta correlazione tra corrispettivo e metodo tariffario, indipendentemente dalle modalità di affidamento del servizio (sia esso appalto, concessione o affidamento in house), è sufficiente richiamare il sopra citato art. 1, comma 527, l. 205/2017 che demanda ad Arera la predisposizione ed aggiornamento del metodo tariffario per la determinazione dei corrispettivi del servizio integrato dei rifiuti.

58. La coerenza tra corrispettivo e metodo tariffario non esclude- come già osservato – la possibilità di far ricorso, in caso di sopravvenienze, a meccanismi di riequilibrio contrattuale che siano contemplati dalla normativa di settore cui il contratto è soggetto, e, quindi, anche all’istituto della revisione dei prezzi in caso di appalto di servizio, sempre che ne sussistano i presupposti (sull’insussistenza di un principio generale di rinegoziazione prima della sua codificazione ad opera dell’art. 9 d.lgs 36/2023, cfr. Cons. Stato, sez. V, 18 novembre 2024, n. 9212; id. 21 ottobre 2025, n. 8162; id. 22 gennaio 2025, n. 489) .

59. Questo Consiglio di Stato ha osservato che nel caso in cui “il corrispettivo divenisse inadeguato per circostanze eccezionali, l’ordinamento prevede per rimediarvi un istituto speciale, ovvero la revisione prezzi, costante nel regime degli appalti” (Cons. Stato, sez. VI, n. 6466 del 2025).

60. All’istituto generale della revisione dei prezzi dell’appalto si affiancano, per i contratti in questione, plurimi strumenti della regolazione tariffaria volti al ripristino o al mantenimento dell’equilibrio economico- finanziario della gestione, tra cui quelli dell’art. 4.5 dell’allegato A della delibera MTR-2 per cui è causa (possibilità per l’ETC di autorizzare il superamento del limite annuale alla crescita del corrispettivo del servizio qualora sia necessario per il mantenimento dell’equilibrio economico- finanziario), dell’art. 4.7 del medesimo allegato (individuazione da parte dell’ETC di modalità volte a superare situazioni di squilibrio economico- finanziario), dell’art .4.1 della delibera Arera n. 389/2023 (che ha aggiunto l’art. 4.4 bis alla delibera MTR-2 e che attribuisce all’ETC la facoltà di “valorizzare il coefficiente , in considerazione dei maggiori oneri sostenuti per il servizio integrato di gestione dei rifiuti negli anni 2022 e 2023 riconducibili alla dinamica dei prezzi dei fattori della produzione”).

61. Va, in particolare, richiamato l’art. 8.5 della delibera MTR-2 secondo cui “Al verificarsi di circostanze straordinarie e tali da pregiudicare gli obiettivi indicati nel piano, gli organismi competenti di cui ai commi 7.1 e 7.2, con procedura partecipata dal gestore, in qualsiasi momento del secondo periodo regolatorio 2022-2025, possono presentare all’Autorità motivata istanza di revisione infra periodo della predisposizione tariffaria trasmessa ai sensi del comma 7.5, come eventualmente aggiornata ai sensi del comma 8.2”.

62. La circostanza- messa in luce da -OMISSIS- (memoria del 9 gennaio 2026, pag. 11)- che il meccanismo appena citato sia subordinato all’esplicitazione da parte del gestore delle “ragioni per le quali i fattori determinanti lo squilibrio non erano conosciuti o conoscibili al momento della formulazione della predisposizione tariffaria” e all’indicazione “in forma dettagliata, [di] tutte le iniziative messe in atto per impedire il verificarsi dei fattori determinanti lo scostamento” (art. 10. Istanza di riequilibrio economico-finanziario) non vanifica di certo l’utilità dello strumento. Si tratta, infatti, di profili che afferiscono alla prova, che grava sulla parte istante, della sussistenza dei presupposti di ammissibilità della revisione richiesta (estraneità delle sopravvenienze all’alea ordinaria e non prevedibilità delle medesime).

63. L’analisi normativa sopra svolta conduce alla seguente conclusione: il requisito della necessaria coerenza del corrispettivo del contratto di servizio al metodo tariffario, lungi dall’essere incompatibile con il rimedio tipico e tipizzato di gestione delle sopravvenienze previsto dall’art. 60 del codice (la revisione dei prezzi) aggiunge, invece, ad esso gli ulteriori e specifici rimedi propri della disciplina regolatoria, aventi la medesima finalità di riequilibrio dell’assetto negoziale perturbato.

64. Si verifica, in sostanza, un cumulo di rimedi -legali, convenzionali e regolatori – tutti funzionali al ripristino o al mantenimento dell’equilibrio contrattuale, a tutela non solo dell’operatore economico, ma anche degli utenti del servizio.

65. Il riequilibrio economico – finanziario nella gestione del servizio è, quindi, presidiato dai rimedi interni previsti dal MTR e dai rimedi esterni, contemplati dal codice dei contratti pubblici.

66. L’istanza di riequilibrio dell’appaltatore può fondarsi, alternativamente, sugli strumenti messi a disposizione dal MTR e sugli istituti previsti dal codice in tema di rinegoziazione (art. 9) e di revisione dei prezzi (art. 60).

67. Le due tipologie di tutela non sono né incompatibili né reciprocamente escludenti, operando sulla base di distinti presupposti.

68. Si osserva, sul punto, che l’istituto della revisione dei prezzi non può essere utilmente invocato dall’operatore economico per ottenere la copertura di costi inutili o inefficienti, in quanto tali non remunerati dal metodo tariffario. Difettano, infatti, in siffatta ipotesi i presupposti dell’imprevedibilità ed eccezionalità, oltre che della non imputabilità della sopravvenienza.

69. In conclusione, lo schema di contratto tipo non osta all’inserimento delle clausole di revisione prezzi nei contratti di servizio secondo la disciplina ratione temporis applicabile e sussistendone tutti i presupposti di operatività (d.lgs n. 163/2006, d.lgs n. 50/2016 e, infine, d.lgs n. 36/2023 nell’ambito del quale la revisione dei prezzi si è trasformata, dopo le modifiche introdotte dal d.lgs n. 209 del 2024, in un meccanismo automatico di riequilibrio contrattuale).

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Sentenze

Revisione prezzi non applicabile in caso di proroga illegittima appalto

Consiglio di Stato, Sez. III, 04.06.2026 n. 4463

L’appellante non contesta tali qualificazioni, ma ritiene che anche alle proroghe illegittime (o proroghe “atecniche”) sia doveroso applicare l’istituto della revisione prezzi (secondo motivo di appello).
La doglianza non è condivisibile, intendendo il Collegio ribadire che “non può […] ritenersi che un regime di proroga non previsto né ammesso dalla normativa, sostanzialmente assimilabile a nuovo affidamento […] e cui dunque l’impresa avrebbe potuto legittimamente sottrarsi – possa legittimare una revisione prezzi, coincidendo piuttosto con una fattispecie di proroga “atecnica” illegittima (assimilabile, appunto, a nuovo affidamento, seppur a contenuto analogo), avvenuta con (inevitabile) assenso dell’impresa, cui non può conseguire anche la revisione dei prezzi, la quale presuppone piuttosto la vigenza di un legittimo e regolare rapporto
fra le parti” (Cons. Stato, Sez. V, 25 maggio 2023, n. 5146).
Del resto, a fronte di una proroga illegittima, un operatore economico può sempre valersi dei mezzi di tutela giurisdizionale previsti dall’ordinamento, come lo stesso Consorzio appellante risulta effettivamente aver fatto.

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Linee guida MIT Revisione prezzi appalti di servizi e forniture (art. 60 d.lgs. 36/2023)

Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha pubblicato le Linee guida per la corretta attuazione della revisione dei prezzi ordinaria negli appalti di servizi e forniture (link download), in applicazione dell’art. 60 del D.Lgs. 36/2023 come modificato dal decreto correttivo D.Lgs. 209/2024.

Quadro normativo e ambito di applicazione

L’art. 60 del Codice prevede due strumenti revisionali distinti e complementari: la revisione straordinaria, applicabile al superamento di soglie predefinite per legge in caso di variazioni anomale e imprevedibili dei costi, e la revisione ordinaria, disciplinata dal nuovo comma 2-bis, destinata a governare le fluttuazioni fisiologiche nei contratti di durata. I due meccanismi non sono alternativi: l’adozione di una clausola ordinaria non esclude l’obbligo di applicare quella straordinaria al verificarsi dei presupposti di legge. È previsto tuttavia un meccanismo di salvaguardia che impedisce la doppia remunerazione degli stessi incrementi.

La revisione ordinaria: struttura e operatività

La clausola ordinaria trova applicazione nei contratti di durata — servizi di pulizia, vigilanza, ristorazione, facility management, ICT, lavanolo, sterilizzazione, servizi sociali — nei quali il decorso del tempo incide sull’equilibrio economico del sinallagma. La sua introduzione nei documenti di gara, pur formalmente facoltativa ai sensi del comma 2-bis, non è rimessa a una discrezionalità illimitata della stazione appaltante: le Linee guida chiariscono che per i contratti di durata esposti a fluttuazioni ricorrenti dei costi l’inserimento della clausola costituisce una prassi raccomandata, funzionale al rispetto del principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale ex art. 9 del Codice.

La struttura e i contenuti delle clausole devono fare riferimento all’Allegato II.2-bis, sia per l’individuazione degli indici ISTAT applicabili — individuati in corrispondenza con le classificazioni CPV — sia per le modalità di corresponsione degli importi. È ammesso lo scostamento dagli indici dell’Allegato, previa motivazione nei documenti iniziali di gara, nei casi in cui essi non risultino rappresentativi delle specifiche componenti di costo dell’appalto.

Le clausole contrattuali devono inoltre indicare: il dies a quo per il calcolo della variazione (mese di scadenza del termine massimo per l’aggiudicazione); la periodicità della revisione, con cadenza almeno annuale; il divieto di computo degli incrementi ordinari ai fini dell’attivazione della revisione straordinaria; l’obbligo di trasferire gli adeguamenti ai subappaltatori in proporzione alle prestazioni eseguite, a pena di sospensione dei pagamenti.

Indicazioni operative per settore

Le Linee guida forniscono indicazioni specifiche sugli indici da utilizzare per i principali settori esposti a fluttuazioni ricorrenti. Per i servizi ad alta intensità di manodopera — pulizie, disinfestazione, vigilanza, servizi sociali — l’indice di riferimento è quello delle retribuzioni contrattuali orarie del settore ATECO di competenza. Per i servizi a struttura di costo più articolata è invece previsto un indice composito ponderato.

Applicazione temporale

Le disposizioni sulla revisione ordinaria introdotte dal D.Lgs. 209/2024 si applicano alle procedure il cui bando o avviso è stato pubblicato a decorrere dal 1 gennaio 2025, data di entrata in vigore dell’Allegato II.2-bis. Le Linee guida raccomandano tuttavia l’applicazione di meccanismi revisionali anche per i contratti in corso, nei limiti della copertura contrattuale disponibile.

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Revisione prezzi : da MIT ed ISTAT nuovi indici di costo Tipologie Omogenee di Lavorazioni (TOL) (art. 60 d.lgs. 36/2023)

ISTAT ha pubblicato i nuovi indici mensili di costo per Tipologie Omogenee di Lavorazioni (TOL), strumento necessario alle Stazioni Appaltanti per il calcolo dell’indice sintetico revisionale nei contratti di lavori ai sensi dell’art. 60 del D.Lgs. 36/2023, come modificato dal D.Lgs. 209/2024.

I 20 indici, adottati con Decreto direttoriale del MIT n. 743 del 30 marzo 2026, sono elencati nella Tabella A.1 dell’Allegato II.2-bis del D.Lgs. 36/2023, che disciplina le modalità di applicazione delle clausole di revisione prezzi per contratti di lavori, servizi e forniture. Per le istruzioni operative sull’applicazione degli indici si rimanda al medesimo decreto ministeriale.

Gli indici TOL sono disponibili su IstatData, nella categoria Prezzi, e nella pagina dedicata Indici Istat per Contratti Pubblici. Nella stessa pagina è accessibile la Nota informativa con la descrizione delle caratteristiche degli indici, la composizione, le fonti e le strutture di ponderazione.

Gli aspetti tecnici alla base della metodologia di costruzione degli indici sono il risultato dei lavori svolti dal Tavolo tecnico contratti lavori, istituito dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti a dicembre 2023, coordinato dal Consiglio superiore dei lavori pubblici, che ha visto la partecipazione dell’ISTAT e dei principali rappresentanti dei soggetti protagonisti degli appalti pubblici di lavori.

Da un punto di vista metodologico, è stato adottato un approccio di contabilità analitica analogo all’approccio KLEMS (K=Capitale, L=Lavoro, E=Energia, M=Materiali, S=Spese varie).

Il flusso informativo mensile utile all’elaborazione degli indici di costo per TOL attinge a basi di dati già disponibili e a nuove fonti allo scopo acquisite dall’ISTAT. Gli indici sono pertanto elaborati senza oneri statistici aggiuntivi per le imprese.

Sentenze

Revisione prezzi negli appalti di servizi : metodologia di calcolo periodico o progressivo (art. 60 d.lgs. 36/2023)

Consiglio di Stato, sez. III, 31.03.2026 n. 2638

9. – Orbene, il Collegio deve rilevare in via dirimente che, nella fattispecie in esame, l’Amministrazione ha sempre ritenuto di applicare l’indice ISTAT FOI nella sua misura integrale senza richiedere all’impresa alcuna integrazione istruttoria volta a comprovare la sussistenza dei presupposti per ottenere l’adeguamento revisionale nella misura indicata. Indi, tale profilo deve ritenersi pacifico e incontestato ai fini decisori.
Di contro, la vexata quaestio dell’odierna controversia ruota attorno alla tecnica di liquidazione dell’adeguamento revisionale secondo un criterio meramente periodico o progressivo: a scanso di ogni equivoco interpretativo, deve puntualizzarsi che il criterio periodico si risolve nell’applicazione al canone originariamente pattuito per lo svolgimento della commessa dell’indice FOI elaborato per l’anno di interesse senza tener conto dell’eventuale rivalutazione del canone originario negli anni intercorrenti tra l’avvio del servizio e l’anno di interesse; per converso, il criterio progressivo postula l’applicazione dell’indice FOI per l’anno di interesse al canone di servizio opportunamente rivalutato di anno in anno sino alle soglie dell’annualità di riferimento.
10. – Ad avviso del Collegio, il dilemma operativo si appalesa malposto a mente del razionale logico-statistico e della metodologia di calcolo dell’indice ISTAT dei prezzi per le rivalutazioni monetarie ossia l’indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati (FOI) al netto dei tabacchi: sul piano strettamente definitorio, tale indice si riferisce ai consumi dell’insieme delle famiglie che fanno capo a un lavoratore dipendente (extragricolo), rappresenta l’indice usato per adeguare periodicamente i valori monetari, ad esempio gli affitti o gli assegni dovuti al coniuge separato e viene pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale ai sensi dell’art. 81 della legge n. 392 del 27 luglio 1978.
10.1. – Come desumibile dalle informazioni liberamente accessibili sul sito istituzionale dell’ISTAT (cfr. “Indici dei prezzi al consumo. Aspetti generali e metodologia di rilevazione. Edizione 2022”), l’indice FOI, al pari degli altri indici di prezzi al consumo (NIC e IPCA), è calcolato secondo la formula dell’indice a catena del tipo Laspeyres per cui, a dicembre di ogni anno, sia il paniere di prodotti oggetto della rilevazione, sia i coefficienti di ponderazione (ossia i pesi) utilizzati per il calcolo degli indici sono aggiornati nell’ambito delle attività di ribasamento. Più in generale, con il termine ribasamento si fa riferimento all’insieme delle operazioni che, con cadenza annuale, sono effettuate non solo per la revisione del paniere dei beni e servizi e della struttura di ponderazione, ma anche per l’aggiornamento della copertura territoriale dell’indagine, per la revisione e aggiornamento dei piani comunali di rilevazione (in collaborazione con gli Uffici Comunali di Statistica che prendono parte alla rilevazione), così da tener conto delle novità intervenute nel paniere nazionale e dell’evoluzione della distribuzione commerciale sul territorio comunale, e per l’introduzione di innovazioni metodologiche.
La base con cui sono calcolati gli indici dei prezzi per il generico anno t fa riferimento al mese di dicembre dell’anno t-1 e operativamente tutti i lavori di ribasamento avvengono nel periodo che va dal mese di novembre dell’anno t-1 al mese di febbraio dell’anno t. La base di riferimento dell’indice dei prezzi a catena, corrisponde all’anno al quale vengono riportate (mediante l’operazione di concatenamento) le serie annuali degli indici a base mobile (i cosiddetti indici in base di calcolo). Tale operazione serve proprio a garantire la possibilità di misurare le variazioni dei prezzi su periodi che si estendono su due o più anni solari.
10.2. – Orbene, se la costruzione dell’indice FOI avviene secondo la formula dell’indice a catena che rileva le variazioni tendenziali nella dinamica dei prezzi del paniere dall’anno t-1 all’anno t, appare metodologicamente fallace applicare l’indice FOI per l’anno 2019 al valore del corrispettivo del servizio originariamente pattuito nell’anno 2010 come se esso fosse rimasto invariato sino al 31 dicembre 2018: così, infatti, non è con tutta evidenza a mente del fatto che la stessa ASL, come si appura dalla integrazione alla relazione istruttoria prodotta nel giudizio di primo grado, ha riconosciuto per l’anno 2018 un adeguamento revisionale pari a euro 4.231,77.
Del resto, lo stesso Istituto nazionale di Statistica chiarisce nella sezione dedicata alle rivalutazioni monetarie che per tradurre somme di denaro di un determinato mese (anno) in valuta di un mese (anno) successivo possono essere alternativamente utilizzati la variazione percentuale dell’indice nel periodo preso in considerazione o il coefficiente di rivalutazione monetaria, che a sua volta è ottenuto dal rapporto degli indici (mensili o medi annui) messi a confronto, se questi sono espressi nella stessa base di riferimento: in entrambe le ipotesi non trova mai ingresso l’applicazione secca dell’indice FOI per l’anno t ad un valore monetario da riferirsi ad annualità anteriori all’anno t-1.

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Sentenze

Istanza di revisione prezzi ed obbligo di provvedere da parte della Stazione Appaltante

TAR Catanzaro, 20.01.2026 n. 94

– sulla richiesta di parte ricorrente il Collegio non può non rilevare l’assenza di riscontro da parte dell’Azienda e la conseguente ammissibilità del presente contenzioso;
– la condotta inerte tenuta dalla ASP si pone in contrasto con i principi di buon andamento della Pubblica Amministrazione e con l’art. 2, comma 1, della legge n. 241/90 che, in presenza di un preciso obbligo di legge impone di concludere il procedimento con l’adozione di un provvedimento espresso;
– tale disposizione prevede, inoltre, che anche in caso di “manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo”, generalizzando, in tal modo, l’obbligo di provvedere con atto espresso, anche nelle ipotesi in cui vi siano, “ictu oculi”, impedimenti tali da impedire l’accoglimento dell’istanza e questo al fine di garantire la certezza dei tempi nell’esercizio dell’azione amministrativa e prevenire danni correlati all’inerzia dell’amministrazione (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 18 maggio 2020, n. 3118, il quale sottolinea che “[i]n presenza di una formale istanza l’amministrazione è tenuta a concludere il procedimento anche se ritiene che la domanda sia irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata, non potendo rimanere inerte: il legislatore, infatti, ha imposto alla P.A. di rispondere in ogni caso (tranne i casi limite di palese pretestuosità) alle istanze dei privati nel rispetto dei principi di correttezza, buon andamento, trasparenza, consentendo alle parti di difendersi in giudizio in caso di provvedimenti lesivi dei loro interessi giuridici” );
– premesso ciò e poiché non risulta che l’azienda intimata si sia determinata, ne discende l’illegittimità del silenzio serbato sull’istanza della società ricorrente (in termini, su istanza ex art. 115 d.lgs. n. 163/06 e relativo “silenzio”, TAR Calabria, Sez. II, 26.3.24, n. 480);
– deve dichiararsi, pertanto, l’obbligo della -OMISSIS- di avviare il procedimento di revisione dei prezzi avviato con l’istanza presentata da parte ricorrente, entro 30 (trenta) giorni dalla comunicazione o notificazione della presente decisione e di concluderlo con conseguente adozione del relativo provvedimento espresso, positivo o negativo che sia, entro i successivi 30 (trenta) giorni dall’avvio suddetto.;

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Sentenze

Clausola di revisione prezzi (decreto sostegni ter) : ratio e natura imperativa integrativa della lex specialis

TAR Palermo, 05.01.2026 n. 25

Tornando alla disciplina applicabile, invece, l’art. 29, c. 1, lett. a), del D.L. n. 4 del 2022, conv. in L. n. 25/2022 ha introdotto l’obbligo di inserimento della clausola revisionale negli atti di gara, senza operare alcun distinguo tra appalti di servizi e forniture e appalti di lavori, in tal modo prevedendo l’obbligo di inserimento sia della clausola di revisione prezzi, sia della compensazione per il caro materiali. Tale normativa ha natura imperativa ed è rivolta a eterointegrare gli atti gara e il contratto di appalto, in ossequio a un principio consolidato confermato, da ultimo, anche nella recente sentenza del C.G.R.S., sez. giurisd., n. 728 del 2.10.2025.
Sempre in riferimento alla disciplina applicabile, analogamente a quanto dovrà essere deciso, questa sezione si è già espressa con un precedente, T.a.r. Palermo, sez. II, n. 1463 del 28.6.2025, al quale il Collegio intende riferirsi testualmente, per meglio chiarire il quadro normativo che dovrà essere applicato nella decisione del caso di specie, sia con riferimento agli obblighi di revisione contrattuale sia in relazione alla modalità con la quale questa deve essere quantificata e in base a quali indici.
“L’art. 29, c. 1, lett. a) del d.l. n. 4/2022 (conv. con modif. dalla l. n. 25/2022) impone l’inserimento di siffatte clausole [di revisione dei prezzi – n.d.r.] con riguardo “alle procedure di affidamento dei contratti pubblici, i cui bandi o avvisi con cui si indice la procedura di scelta del contraente siano pubblicati successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto, nonché, in caso di contratti senza pubblicazione di bandi o di avvisi, qualora l’invio degli inviti a presentare le offerte sia effettuato successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto”.
Tale ultima disposizione richiama espressamente dall’art. 106, c. 1, lett. a), d.lgs. n. 50/2016, secondo cui la revisione dei prezzi va prevista nei documenti di gara iniziali in “clausole chiare, precise e inequivocabili” che “fissano la portata e la natura di eventuali modifiche nonché le condizioni alle quali esse possono essere impiegate, facendo riferimento alle variazioni dei prezzi e dei costi standard, ove definiti”.
Preme altresì precisare che, nel caso di specie, non trova applicazione il richiamo all’art. 1, c. 511, l. n. 208/2015 (che prevede, tra l’altro, “un aumento o una diminuzione del prezzo complessivo in misura non inferiore al 10 per cento e tale da alterare significativamente l’originario equilibrio contrattuale”), in quanto l’anzidetta disposizione è specificamente riferita ai “soggetti aggregatori”, tra i quali non rientra il Ministero della giustizia, posto che detti soggetti sono individuati dall’art. 9 del d.l. n. 66/2014 (conv. con modif. dalla l. n. 89/2014) nella Consip s.p.a. e nelle centrali di committenza regionali.
La revisione dei prezzi, com’è noto, deve riguardare annualità successive alla prima, posto che l’alterazione dei prezzi tale da incidere sul sinallagma contrattuale richiede un minimo margine di tempo per verificarsi (Cons. St., sez. V, 2 dicembre 2024, n. 9611).
Ratio dell’istituto è, del resto, quella di garantire nel tempo l’equilibrio del contratto, tutelando al contempo: (i) l’esigenza dell’amministrazione di evitare che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo, tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto; (ii) l’interesse dell’impresa a non subire l’alterazione dell’equilibrio contrattuale, senza che ciò determini alcuna integrazione del prezzo contrattuale con una sua determinazione retrospettiva (Cons. St., sez. IV, 5 maggio 2025, n. 3787 e la giurisprudenza ivi richiamata).
Il giudice di appello (Cons. St., sez. V, 6 settembre 2022, n. 7756) ha ulteriormente chiarito che:
(i) il parametro normalmente utilizzato per la rilevazione dei prezzi di mercato è stato individuato in via pretoria nell’indice al consumo per le famiglie di operai e impiegati (c.d. “FOI”), considerato – salvo circostanze eccezionali che l’impresa deve provare – quale limite massimo posto a tutela degli equilibri finanziari della pubblica amministrazione;
(ii) la revisione dei prezzi d’altro canto non deve escludere l’alea contrattuale riconosciuta in generale dal codice civile per i contratti commutativi di durata (art. 1664, c.c.);
(iii) spetta all’amministrazione, all’esito di un’appropriata istruttoria, valutare l’istanza del ricorrente, non potendo il giudice amministrativo pronunciarsi nel senso dell’accertamento e della condanna alla revisione dei prezzi da parte dell’amministrazione.
Tale pronuncia è stata richiamata anche dalla sentenza citata negli impugnati provvedimenti (Cons. St., sez. V, 27 giugno 2023, n. 6257, resa – si precisa sin d’ora – su un appalto inerente al servizio di manutenzione delle aree a verde pubblico del Comune di Parma), in cui si è affermato l’obbligo dell’appaltatore di dimostrare “l’aumento dei costi e [la] correlativa incapacità di farvi fronte (assenza di equilibrio economico), sì da comportare un azzeramento dell’utile e dunque la seria compromissione delle prestazioni oggetto di appalto”. L’anzidetta pronuncia ha infine precisato che “la variazione dei suddetti indici ISTAT costituisce non condizione di operatività della clausola di revisione (an della revisione) ma, più correttamente, limite massimo entro il quale la revisione stessa deve essere accordata (quantum della revisione)”.
Va tuttavia precisato che la giurisprudenza amministrativa in più occasioni, sempre richiamando la suddetta sentenza n. 7756/2022 del Consiglio di Stato, ha sostenuto la sufficienza dell’indice FOI quale elemento funzionale a comprovare l’an della revisione “senza che sia necessario fornire prova di particolari e notevoli squilibri sinallagmatici o di specifiche misure percentuali eccedenti la normale alea” (Cons. St., sez. V, 28 maggio 2024, n. 4767; nello stesso senso, cfr. Cons. St., sez. V, 28 febbraio 2023, n. 2096; TAR Sicilia, Catania, sez. II, 17 agosto 2023, n. 2544).
Con specifico riguardo al vitto degli internati, è stata ulteriormente affermata la correttezza del richiamo al particolare indice FOI inerente a prodotti alimentari e bevande analcoliche (TAR Lazio, Roma, sez. V, 5 luglio 2024, n. 13645; si soggiunge che l’anzidetta pronuncia ha dato atto che il suddetto indice è stato applicato dall’amministrazione penitenziaria).
4.1. Nel caso di specie, l’art. 11 del disciplinare (all. 2 delle tre produzioni documentali di parte ricorrente, pp. 47-48) chiarisce che all’appalto in questione si applica, ex art. 29, l. n. 4/2022, la revisione dei prezzi (in aumento o in diminuzione) di cui all’art. 106, c. 1, lett. a), d.lgs. n. 50/2016. Analoga disposizione può rinvenirsi al punto 2.5 del Capitolato prestazionale (cfr. all. 3 delle tre produzioni documentali di parte ricorrente) e l’art. 5 dei tre contratti (cfr. all. 4 delle tre produzioni documentali di parte ricorrente).
Non può dunque revocarsi in dubbio l’applicabilità dell’istituto della revisione dei prezzi (sia in aumento che in diminuzione), seppur non ancorata a criteri rigidamente predeterminati nella lex specialis e nel contratto.
Va precisato che non convince la tesi della difesa erariale (p. 3 delle memorie del 12 maggio 2025) secondo cui simili disposizioni sulla revisione dei prezzi (il cui inserimento era all’epoca obbligatorio per espressa previsione di legge) non sarebbero state applicabili nel caso di specie, in quanto così sarebbe del tutto vanificato il richiamo alla disciplina della revisione dei prezzi disposto dalla lex specialis in dichiarato ossequio a quanto disposto dalla sopra meglio precisata normativa primaria.
La clausola in questione ben può, dunque, trovare applicazione tenendo conto, come chiarito dall’univoca giurisprudenza in materia, dell’indice FOI quale parametro per valutare le modifiche dei prezzi nel tempo e, segnatamente, nell’indice FOI inerente a prodotti alimentari e bevande analcoliche, avuta presente la particolare natura delle commesse di cui si discute (vitto dei detenuti e degli internati).”.

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Legge Bilancio 2026 : novità in materia di appalti pubblici (prezzario nazionale , Osservatorio per il monitoraggio dei prezzari delle opere pubbliche , revisione prezzi , premio accelerazione, incentivi)

Sulla Gazzetta Ufficiale n. 301 del 30.12.2025 è stata pubblicata la Legge 30 dicembre 2025, n. 199 recante “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2026 e bilancio pluriennale per il triennio 2026-2028”. Di seguito le disposizioni rilevanti in materia di contratti pubblici ai sensi del D.Lgs. n. 36/2023.

Art. 1. 
(Risultati differenziali del bilancio dello Stato)

[...]
487. Al fine di garantire un monitoraggio del costo delle opere pubbliche sull’intero territorio nazionale, promuovere condizioni di equilibrio contrattuale e sostenibilità dei quadri economici delle opere nel medio e lungo periodo e coordinare la definizione dei prezzari regionali di cui all’articolo 41, comma 13, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, previo parere della Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, da adottare entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, è definito il prezzario nazionale recante il costo dei prodotti, delle attrezzature e delle lavorazioni relativi agli appalti di lavori. Il prezzario nazionale, aggiornato con cadenza annuale e redatto in coerenza con i criteri di cui all’allegato I.14 del citato codice di cui al decreto legislativo n. 36 del 2023 anche avvalendosi dell’attività del tavolo di coordinamento di cui all’articolo 6 del predetto allegato I.14, opera quale strumento di supporto alla definizione dei prezzari adottati dalle regioni ai sensi dell’articolo 41, comma 13, del medesimo codice di cui al decreto legislativo n. 36 del 2023, nonché dei prezzari speciali adottati dalle stazioni appaltanti e dagli enti concedenti previa autorizzazione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ai sensi del medesimo comma 13. A tal fine, il prezzario nazionale indica, per i prodotti, le attrezzature e le lavorazioni, le possibili soglie di variazione di prezzo applicabili a livello territoriale, tenuto conto del contesto di riferimento, dell’oggetto dell’appalto e delle specifiche condizioni di esecuzione del medesimo. Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, nonché le stazioni appaltanti e gli enti concedenti autorizzati all’adozione di prezzari speciali, nell’esercizio della propria autonomia organizzativa, motivano, in sede di adozione dei prezzari, eventuali scostamenti dalle stime di prezzo e dalle soglie di variazione individuate dal prezzario nazionale.
488. Al fine di predisporre il prezzario nazionale di cui al comma 487 e di monitorare l’aggiornamento dei prezzari regionali e dei prezzari speciali di cui all’articolo 41, comma 13, del citato codice di cui al decreto legislativo n. 36 del 2023, nonché la coerenza e la congruità nell’applicazione delle clausole di revisione di cui al comma 490 del presente articolo, è istituito presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti l’Osservatorio per il monitoraggio dei prezzari delle opere pubbliche, di seguito denominato « Osservatorio ». L’Osservatorio svolge attività di raccolta, analisi e confronto dei dati relativi ai costi dei prodotti, delle attrezzature e delle lavorazioni, nonché delle dinamiche di mercato che incidono sulla determinazione dei prezzi nei diversi ambiti territoriali, al fine di promuovere metodologie omogenee di formazione e aggiornamento dei prezzari, nonché di monitorare, a campione, la relativa applicazione ai contratti di cui al comma 490 di importo superiore a 100 milioni di euro. L’Osservatorio opera in raccordo con il tavolo di coordinamento di cui all’articolo 6 dell’allegato I.14 al citato codice di cui al decreto legislativo n. 36 del 2023, e può avvalersi del Consiglio superiore dei lavori pubblici e della Struttura tecnica di missione, assicurando la condivisione dei dati, delle metodologie di rilevazione e delle analisi di congruità con il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell’economia e delle finanze e con le regioni.
489. L’Osservatorio è istituito presso il Dipartimento per le opere pubbliche e le politiche abitative del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e opera anche attraverso convenzioni con università e istituti di formazione. Con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono definiti la composizione e le modalità di funzionamento e di svolgimento delle attività di monitoraggio, di verifica e di raccolta dati, nonché i criteri per la pubblicazione periodica dei rapporti di monitoraggio e delle risultanze delle verifiche di coerenza e di congruità di cui al presente comma. Con il decreto di cui al secondo periodo sono altresì definite le modalità di sottoposizione all’Osservatorio, su proposta della stazione appaltante, di progetti di fattibilità tecnica ed economica per la realizzazione di opere pubbliche, non ricomprese in contratti di programma, da finanziare in tutto o in parte con contributi dello Stato o dell’Unione europea, al fine di acquisire un parere di congruità dei costi del progetto, di natura non vincolante, che può essere considerato anche ai fini della definizione delle priorità nell’accesso ai contributi. L’Osservatorio è composto da un numero massimo di dieci esperti, cui compete un compenso massimo annuo pari a euro 50.000, al lordo dei contributi previdenziali e degli oneri fiscali a carico dell’amministrazione per singolo incarico. Ai fini dell’attuazione del presente comma è autorizzata la spesa di euro 600.000 annui a decorrere dall’anno 2026 per i compensi spettanti agli esperti nonché per l’eventuale sottoscrizione di convenzioni con università e istituti di formazione.
490. Per gli appalti pubblici di lavori, ivi compresi quelli affidati a contraente generale, nonché per gli accordi quadro aggiudicati sulla base della disciplina applicabile prima della data di acquisto dell’efficacia delle disposizioni del citato codice di cui al decreto legislativo n. 36 del 2023, sulla base di offerte, con termine finale di presentazione entro il 30 giugno 2023, lo stato di avanzamento dei lavori, afferente alle lavorazioni eseguite o contabilizzate dal direttore dei lavori ovvero annotate sotto la responsabilità dello stesso nel libretto delle
misure dal 1° gennaio 2026 fino alla data di fine lavori, è adottato applicando, anche in deroga alle clausole contrattuali o agli indici di aggiornamento inflativo previsti dalla normativa applicabile al contratto, in aumento o in diminuzione rispetto ai prezzi posti a base di gara, al netto dei ribassi formulati in sede di offerta, i prezzari predisposti annualmente dalle regioni e dalle province autonome ai sensi dell’articolo 41 del citato codice di cui al decreto legislativo n. 36 del 2023 ovvero, laddove applicabili a legislazione vigente, i prezzari speciali adottati ai sensi dell’articolo 41, comma 13, terzo periodo, del medesimo codice di cui al decreto legislativo n. 36 del 2023. I maggiori importi derivanti dall’applicazione dei prezzari di cui al primo periodo, al netto dei ribassi formulati in sede di offerta, sono riconosciuti dalla stazione appaltante, a valere sulle risorse individuate ai sensi dei commi 492 e 493, nella misura del 90 per cento per i contratti con termine finale di presentazione delle offerte entro il 31 dicembre 2021 e nella misura dell’80 per cento per i contratti con termine finale di presentazione delle offerte compreso tra il 1° gennaio 2022 e il 30 giugno 2023.
491. All’articolo 26, comma 12, del decreto-legge 17 maggio 2022, n. 50, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2022, n. 91, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al secondo periodo, le parole: « fino al 31 dicembre 2025 » sono sostituite dalle seguenti: « fino all’adozione dei prezzari di cui al comma 1 e comunque non oltre il 31 dicembre 2026 »;
b) al terzo periodo, dopo le parole:
« non si applica » sono inserite le seguenti:
« fino alla data di fine lavori »;
c) dopo il terzo periodo è inserito il seguente: « In relazione agli interventi di cui al terzo periodo, agli importi delle lavorazioni eseguite o contabilizzate dal direttore dei lavori dal 1° gennaio 2026 fino alla data di fine lavori, fermo restando l’adeguamento monetario laddove previsto dalle clausole contrattuali, si applica un adeguamento percentuale nel limite massimo del 35 per cento, calcolato come differenza tra la variazione percentuale dei prezzari utilizzati dalle società del gruppo Ferrovie dello Stato e dall’ANAS S.p.A., vigenti alla data di stipula del contratto e alla data di contabilizzazione delle lavorazioni, e la percentuale corrispondente all’importo riconosciuto a titolo di adeguamento monetario, laddove previsto dalle clausole contrattuali, per le medesime lavorazioni ».
492. Entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti effettua una puntuale ricognizione degli interventi finanziati con risorse pubbliche rientranti nel campo di applicazione dei commi 490 e 491, indicando per ogni intervento gli elementi identificativi, le risorse finanziarie autorizzate e i cronoprogrammi procedurali e finanziari. Tale elenco, qualora necessario, può essere aggiornato annualmente. Per far fronte ai maggiori oneri derivanti dai commi 490 e 491, le stazioni appaltanti utilizzano, ferma restando l’applicazione della normativa concernente il Fondo per l’avvio di opere indifferibili, di cui all’articolo 26, comma 7, del citato decreto-legge n. 50 del 2022:
a) le risorse appositamente accantonate per imprevisti nel quadro economico di ogni intervento nel limite massimo del 70 per cento, fatte salve le somme relative agli impegni contrattuali già assunti, e le eventuali somme a disposizione della me-desima stazione appaltante e stanziate an-nualmente relativamente allo stesso inter-vento;
b) le somme derivanti dai ribassi d’asta, se non ne è prevista una diversa destinazione dalle norme vigenti.
493. Quando le somme complessivamente disponibili per la revisione prezzi, come determinate ai sensi del comma 492, risultano utilizzate o impegnate in una percentuale pari o superiore all’80 per cento, la stazione appaltante attiva in tempo utile le procedure per il reintegro delle somme, anche attraverso una riduzione delle opere inserite nella programmazione triennale, nonché nell’elenco annuale dei lavori o del contratto di programma sottoscritto con il Ministero concedente o ricorrendo alle economie derivanti dalle varianti in diminuzione del medesimo intervento.
494. Le amministrazioni competenti provvedono all’attuazione dei commi 487, 490, 491, 492 e 493 nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponi-bili a legislazione vigente e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

[...]
624. Al fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi del PNRR e in attuazione del traguardo M1C1-97 ter del medesimo Piano, all'articolo 126, comma 2, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, dopo le parole: «indicate nel quadro economico dell'intervento alla voce 'imprevisti',» sono inserite le seguenti: «nonche' nel limite del 50 per cento delle economie derivanti dai ribassi d'asta,». Resta ferma la disciplina del Fondo di cui all'articolo 26, comma 7, del decreto-legge 17 maggio 2022, n. 50, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2022, n. 91.

[...]
660. Al paragrafo 5.4.9 dell'allegato 4/2 al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, sono aggiunti, in fine, i seguenti capoversi: 
«Ferme  restando  le  procedure  previste dall'articolo  50 del decreto legislativo n. 36 del 2023 per i contratti sotto  soglia,  al fine  di  favorirne la tempestiva   realizzazione,   al   termine dell'esercizio,  le  risorse  accantonate   nel   fondo pluriennale vincolato per il finanziamento di spese non ancora impegnate per la realizzazione di investimenti sono interamente conservate nel fondo pluriennale vincolato determinato in sede di rendiconto, a condizione che siano verificate entrambe le seguenti condizioni: 
a) sono state interamente accertate le entrate che costituiscono la copertura dell'intera spesa di investimento; 
b) e' stata completata la verifica del progetto di fattibilita' tecnico-economica e formalmente affidata la progettazione esecutiva. 
Nell'esercizio successivo in assenza di aggiudicazione  delle procedure di affidamento dell'opera, le risorse  accertate ma non ancora impegnate, cui il fondo pluriennale si riferisce, confluiscono nel risultato di amministrazione disponibile, destinato o vincolato in relazione alla fonte di finanziamento per la riprogrammazione dell'intervento in conto capitale ed il fondo pluriennale deve essere ridotto di pari importo». 

Art. 20. 
Disposizioni diverse

[...]
26. Al fine di dare attuazione, per le amministrazioni centrali dello Stato, alle disposizioni di cui all'articolo 113 del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, e all'articolo 45 del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, il Ragioniere generale dello Stato, per l'anno finanziario 2026, e' autorizzato a riassegnare, con propri decreti, su proposta dell'amministrazione competente, ai pertinenti capitoli di spesa iscritti nello stato di previsione della medesima amministrazione le somme versate all'entrata del bilancio dello Stato riguardanti le risorse allo scopo destinate per ciascun appalto di lavori, servizi o forniture da parte della struttura ministeriale che opera come stazione appaltante, ferma restando l'adozione del regolamento che ciascuna amministrazione deve adottare per la ripartizione degli incentivi alle funzioni tecniche. 

articolo in aggiornamento…

Sentenze

Revisione prezzi non applicabile in caso di rinnovo del contratto

Consiglio di Stato, sez. III, 12.06.2025 n. 5089

A prescindere, pertanto, dal nomen iuris utilizzato dall’Amministrazione, le suddette manifestazioni di consenso alla prosecuzione della fornitura non costituiscono meri atti di proroga del medesimo rapporto alle medesime condizioni, ma vere e proprie rinegoziazioni concernenti il rinnovo del rapporto a diverse condizioni, costituendo il prezzo un aliquid novi rispetto al precedente assetto negoziale dei rapporti tra le parti.
A tal riguardo, deve richiamarsi il consolidato orientamento di questo plesso giurisdizionale, che ha chiarito come “nel caso in cui l’appaltatore abbia espresso la propria volontà di rinnovare il rapporto contrattuale è in re ipsa che lo stesso accetti la nuova determinazione del prezzo e non avrà diritto alla sua revisione, che invece spetterà nel caso in cui si sia concordato il mero slittamento temporale del termine del servizio. La revisione dei prezzi dei contratti si applica, infatti, solo alle proroghe contrattuali, come tali previste ab origine negli atti di gara ed oggetto di consenso “a monte”, ma non anche agli atti successivi al contratto originario con cui, mediante specifiche manifestazioni di volontà, è stato dato corso tra le parti a distinti, nuovi ed autonomi rapporti giuridici, ancorché di contenuto identico a quello originario per quanto concerne la remunerazione del servizio, senza che sia stata avanzata alcuna proposta di modifica del corrispettivo (Consiglio di Stato, Sez. III, 22 gennaio 2016, n. 209: in termini: Consiglio di Stato, Sez. III, 18 dicembre 2015, n. 5779; Consiglio di Stato, Sez. V, 25 novembre 2015, n. 5356; Consiglio di Stato, Sez. III, 11 luglio 2014, n. 3585). Il criterio distintivo tra proroga e rinnovo va individuato, dunque, nell’elemento della novità: ricorre un’ipotesi di proroga solo allorquando vi sia integrale conferma delle precedenti condizioni (fatta salva la modifica di quelle non più attuali), con il solo effetto del differimento del termine finale del rapporto, per il resto regolato dall’atto originario (cfr. in termini Cons. di Stato, III, 9 maggio 2012, n. 2862; Cons. di Stato, III, 23 marzo 2012, n. 1687). Anche la sola modifica del prezzo comporta, invece, un’ipotesi di rinnovo, nella quale non ha luogo la revisione del prezzo (il cui scopo è già realizzato in virtù del suo adeguamento). Insomma, se cambia la fonte del rapporto e sussistendo una nuova negoziazione, l’appaltatore non potrà invocare l’adeguamento dei prezzi, pur se la prestazione persiste nei termini precedenti” (Cons. Stato, Sez. V, 16 giugno 2020, n. 3874).
10. Infondata risulta, infine, anche la censura relativa all’utilizzo del coefficiente di rivalutazione, dovendosi al riguardo osservare che l’Amministrazione ha dedotto di aver fatto applicazione dell’indice di variazione dei prezzi per le famiglie di operai e impiegati (c.d. indice FOI), ritenuto dalla giurisprudenza parametro generale di riferimento, derogabile solo dietro dimostrazione dell’appaltatore di circostanze eccezionali idonee a fondare la spettanza di un maggior compenso revisionale fondato su criteri differenti, ma in ogni caso sempre tale da non superare i valori che potrebbe conseguire utilizzando i suddetti parametri (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 28 febbraio 2023, n. 2096), dimostrazione non fornita dall’appellante.

Sentenze

Revisione prezzi : ratio , obiettivo ed alea residua per operatore economico concorrente (art. 60 d.lgs. 36/2023)

TAR Brescia, 13.05.2025 n. 413

Il ricorso è infondato.
In punto di diritto vanno svolte talune considerazioni generali.
Nei contratti di appalto di diritto comune, l’art. 1664 comma 1 c.c. prevede una puntuale disciplina delle sopravvenienze di fatto che incidono sul sinallagma contrattuale alterandone l’equilibrio giuridico-economico stabilito inizialmente dalle parti.
È infatti previsto che, qualora per effetto di circostanze eccezionali e imprevedibili, si determini un aumento del prezzo superiore al decimo del prezzo complessivo convenuto, l’appaltatore o il committente possano chiedere una revisione del prezzo medesimo; tale revisione può essere accordata esclusivamente per quella differenza che eccede il decimo.
I contratti c.d. commutativi, come il contratto di appalto, sono retti dal principio di corrispettività fra prestazione e controprestazione (c.d. equilibrio sinallagmatico). Tale equilibrio deve accompagnare il rapporto contrattuale per tutta la sua durata, distinguendosi tra sinallagma genetico (così identificandosi l’equilibrio delle prestazioni come individuato in sede di stipulazione del contratto) e sinallagma funzionale (ossi l’equilibrio che viene in rilievo nella fase esecutiva del contratto).
Il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale è oggi previsto dall’art. 9 del d.lgs. 36/2023 (nuovo Codice dei contratti pubblici), tra i principi generali riguardanti l’intera materia dei contratti pubblici.
Al comma 1, l’art. 9, nel prevedere un generale rimedio manutentivo per le ipotesi di sopravvenuto difetto funzionale del sinallagma contrattuale, reca testualmente “Se sopravvengono circostanze straordinarie e imprevedibili, estranee alla normale alea, all’ordinaria fluttuazione economica e al rischio di mercato e tali da alterare in maniera rilevante l’equilibrio originario del contratto, la parte svantaggiata, che non abbia volontariamente assunto il relativo rischio, ha diritto alla rinegoziazione secondo buona fede delle condizioni contrattuali. Gli oneri per la rinegoziazione sono riconosciuti all’esecutore a valere sulle somme a disposizione indicate nel quadro economico dell’intervento, alle voci imprevisti e accantonamenti e, se necessario, anche utilizzando le economie da ribasso d’asta”.
Il principio trova attuazione negli artt. 60 e 120, che regolano la revisione dei prezzi e la modifica dei contratti in caso di eventi che incidano significativamente sull’equilibrio economico originario.
Questi strumenti previsti dalla legge per la gestione delle sopravvenienze si affiancano ai meccanismi demandati all’autonomia negoziale di adeguamento del contratto in chiave manutentiva, tra i quali rientrano, in via generale, le cd. clausole di rinegoziazione, e come species del genus le cd. clausole di indicizzazione o di revisione prezzo.
Per quanto maggiormente di interesse nel caso in esame, viene in rilievo l’istituto della revisione dei prezzi, che consente il riequilibrio del sinallagma contrattuale assicurando continuità al contratto in corso di esecuzione senza azzerare il rischio di impresa.
La ratio di tale istituto è quella di garantire l’interesse pubblico alla perdurante qualità delle prestazioni contrattuali evitando che il corrispettivo subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo, tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto. Allo stesso tempo, peraltro, l’istituto tutela anche l’interesse dell’impresa a non subire alterazioni dell’equilibrio contrattuale per l’incremento dei costi sopravvenuto durante l’arco del rapporto, che potrebbe indurla ad una surrettizia riduzione degli standards qualitativi delle prestazioni (cfr. Cons. di Stato, Sez. III, 5 marzo 2018, n. 1337; Consiglio di Stato, Sez. III, 4 marzo 2015, n. 1074; in termini: Consiglio di Stato, Sez. III, 19 luglio 2011, n. 4362; Consiglio di Stato, Sez. V, 14 maggio 2010 n. 3019; Consiglio di Stato, Sez. V, 26 agosto 2010 n. 5954; Consiglio di Stato, Sez. V, 6 settembre 2007, n. 4679).
L’obiettivo della revisione dei prezzi è quindi quello di salvaguardare l’interesse pubblico a che le prestazioni di beni e servizi alle pubbliche amministrazioni non siano esposte col tempo al rischio di una diminuzione qualitativa, a causa dell’eccessiva onerosità sopravvenuta delle prestazioni stesse (incidente sulla percentuale di utile considerata in sede di formulazione dell’offerta), e della conseguente incapacità del fornitore di farvi compiutamente fronte (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 7 maggio 2015 n. 2295; Consiglio di Stato, Sez. V, 20 agosto 2008 n. 3994; Cons. di Stato, Sez. III, 20 agosto 2018, n. 4985).
Risulta opportuno evidenziare che il meccanismo revisionale disciplinato dal nuovo Codice dei contratti pubblici non assume la funzione di eliminare completamente l’alea tipica (rectius normale arg. ex art. 1467 c.c.) di un contratto di durata, la quale costituisce oggetto di specifico apprezzamento da parte dei concorrenti al momento della formulazione dell’offerta economica.
Invero, se indubbiamente il meccanismo in esame deve prevedere la correzione dell’importo previsto ab origine in esito al confronto comparativo – per prevenire il pericolo della compromissione del sinallagma contrattuale – il riequilibrio non può risolversi in un automatismo perfettamente ancorato ad ogni variazione dei costi delle materie prime o della componentistica. Una simile estensione ne snaturerebbe le finalità, trasformandolo in una clausola di indicizzazione (T.A.R. Lombardia, sez. di Brescia, sez. II, 20 aprile 2012, n. 674).
Costituisce principio generale che, nell’ambito dei contratti pubblici, la revisione opera esclusivamente in fase di esecuzione del contratto, quale rimedio al sopravvenuto squilibrio del sinallagma funzionale, e non nella fase antecedente alla stipula, dove invece le parti possono ancora incidere sul sinallagma in virtù del principio di autonomia negoziale, sia pure nel rispetto delle formalità della gara.
Pertanto, il meccanismo non può essere utilizzato dall’operatore economico aggiudicatario per revisionare i prezzi dallo stesso formulati in sede di offerta, in quanto, “così come nel corso del rapporto contrattuale l’impresa appaltatrice è tutelata, in caso di un esorbitante aumento dei costi del servizio, dall’istituto della revisione del prezzo ovvero dalla possibilità di esperire i rimedi civilistici di risoluzione del vincolo sinallagmatico, nel diverso caso in cui l’evento imprevisto e imprevedibile si verifichi prima della stipulazione del contratto, l’impresa aggiudicataria è tutelata con la possibilità di rifiutare la sottoscrizione del contratto, una volta cessata la vincolatività della propria offerta” (TAR Lombardia, Brescia Sez. I, 10 marzo 2022, n. 239).

Sentenze

Riserve e revisione prezzi: differenze e giurisdizione

TAR Potenza, 20.02.2025 n. 123

In tal senso muove la giurisprudenza amministrativa formatasi in materia di silenzio rifiuto dell’Amministrazione a pronunciarsi sulle riserve. In particolare, si è osservato che la decisione in ordine alle riserve formulate dall’appaltatore è procedimentalizzata in quanto mette capo alla iniziativa del responsabile del procedimento e esige il rispetto di alcune scansioni predeterminate culminando in un atto (la proposta motivata di accordo bonario) che l’appaltatore può respingere e a cui va riconosciuto carattere privatistico. In aggiunta l’istituto di cui si controverte è collocato nell’ambito della fase esecutiva del contratto, ricadendo in un perimetro di giurisdizione devoluto al Giudice ordinario secondo i consueti criteri di riparto della giurisdizione in materia di commesse pubbliche. Va anche posto in risalto che la decisione sulle riserve costituisce oggetto di un vero e proprio obbligo per la stazione appaltante, a fronte del quale è rintracciabile una situazione giuridica soggettiva di diritto dell’appaltatore, la cui violazione deve essere necessariamente sindacata dal Giudice ordinario. (T.A.R. Puglia, sez. III, 4 marzo 2021, n. 407). Del pari è a dirsi in relazione all’analoga previsione dell’art. 240 del d.lgs. n. 163 del 2006 (T.A.R. Lombardia, 18 settembre 2014, n. 2358; T.A.R. Toscana, 1 agosto 2013, n. 1204).
Su un di piano più generale, va rilevato che nel settore dell’attività negoziale della pubblica amministrazione tutte le controversie che attengono alla fase preliminare, antecedente e prodromica al contratto, inerenti alla formazione della sua volontà ed alla scelta del contraente privato in base alle regole c.d. dell’evidenza pubblica, appartengono al Giudice amministrativo, mentre quelle che radicano le loro ragioni nella serie negoziale successiva che va dalla stipulazione del contratto fino alle vicende del suo adempimento, e riguardano la disciplina dei rapporti che dal contratto scaturiscono, sono devolute al giudice ordinario: conseguentemente, appartengono al giudice ordinario le controversie concernenti l’interpretazione dei diritti e degli obblighi derivanti dal contratto (ex multis, Cass. Sez. Un., 29/1/2018, n. 2144; Cass. Sez. Un., 10/4/2017, n. 9149; Cass. 31/5/2016, n. 11366; Cass. Sez. Un., 8/7/2015, n. 14188; Cass. Sez. Un., 24/5/2013, n. 12902; Cass. 5/4/2012, n. 5446; Cass. 13/3/2009, n. 6068)”.
Nel caso di specie non è in contestazione che sia intervenuta la conclusione di apposito contratto, e che la ricorrente si sia avvalsa delle c.d. riserve, ossia abbia inserito nei documenti contabili dell’appalto la pretesa a maggiori corrispettivi per il «sensore clinometrico mems o force balance biassiale e per l’accelerometro mems triassiale», con conseguente preteso inadempimento da parte della stazione appaltante di obbligazioni negoziali, che si colloca a valle della stipulazione contrattuale, attenendo all’esecuzione del rapporto convenzionale, sicché anche da tale versante la giurisdizione è attribuita al Giudice ordinario.
Non trova spazio alcuno, di conseguenza, il tentativo della ricorrente di ricondurre la vicenda all’alveo applicativo della revisione prezzi. Peraltro, e conclusivamente, sussiste un’ontologica differenza tra quest’ultima e la figura delle riserve, come precisato dal Giudice d’appello, secondo cui la revisione dei prezzi ha la finalità di salvaguardare l’interesse pubblico affinché le prestazioni di beni e servizi rese in favore delle pubbliche amministrazioni non siano esposte col tempo al rischio di una diminuzione qualitativa; al contempo l’istituto è posto a tutela dell’interesse dell’impresa a non subire alterazioni dell’equilibrio contrattuale al sopraggiungere di circostanze eccezionali. Diversamente, invece, l’istituto delle riserve è volto a limitare il più possibile la nascita di controversie tra le parti: all’appaltatore serve ad avanzare specifiche contestazioni su eventi da cui sarebbero derivati maggiori oneri, determinando un’alterazione della prevista contabilità di cantiere, mentre permette alla stazione appaltante di verificare con regolarità l’andamento dei costi di realizzazione dell’opera pubblica (Cons. Stato, sez. IV, 7 luglio 2022, n. 5667).

Domande | Risposte

Revisione prezzi nei casi di pagamento diretto dei subappaltatori nel nuovo Codice contratti pubblici (art. 60 , art. 119 d.lgs. n. 36/2023)

Quesito: Com’è noto il nuovo Codice dei contratti approvato con D.lgs. 36/2023 ha recepito, a regime, la disciplina introdotta dalla normativa emergenziale con l’art. 29 del d.l. 4/2022 prevedendo, all’art. 60, che nei documenti di gara iniziali delle procedure di affidamento sia obbligatorio l’inserimento delle clausole di revisione prezzi, da attivarsi al verificarsi di particolari condizioni di natura oggettiva, che determinano una variazione del costo dell’opera, della fornitura o del servizio, in aumento o in diminuzione, superiore al 5 per cento dell’importo complessivo ed operanti nella misura dell’80 per cento della variazione stessa, in relazione alle prestazioni da eseguire. Ai fini della determinazione della variazione dei costi e dei prezzi di cui al comma 1, ha prescritto doversi utilizzare i seguenti indici sintetici elaborati dall’ISTAT: a) con riguardo ai contratti di lavori, gli indici sintetici di costo di costruzione; b) con riguardo ai contratti di servizi e forniture, gli indici dei prezzi al consumo, dei prezzi alla produzione dell’industria e dei servizi e gli indici delle retribuzioni contrattuali orarie. Accade di frequente che l’operatore economico aggiudicatario si avvalga per l’esecuzione di alcune prestazioni dell’appalto di subappaltatori. Secondo l’art. 119 comma 11 del D.lgs. 36/2023 “La stazione appaltante corrisponde direttamente al subappaltatore ed ai titolari di sub-contratti non costituenti subappalto ai sensi del quinto periodo del comma 2 l’importo dovuto per le prestazioni dagli stessi eseguite nei seguenti casi: a) quando il subcontraente è una microimpresa o piccola impresa; b) in caso di inadempimento da parte dell’appaltatore; c) su richiesta del subcontraente e se la natura del contratto lo consente. Ci si chiede se nel caso di subappalto, a fronte dell’operatività dell’istituto di cui al richiamato art. 119 comma 11 D.lgs. 36/2023 del pagamento diretto al subappaltatore, la stazione appaltante possa attribuire direttamente al subappaltatore, applicando, pertanto, l’istituto del pagamento diretto, la quota di revisione prezzi ad esso spettante, commisurata alla quantità di materie prime da quest’ultimo acquistate o di servizi o forniture dallo stesso prestati oppure se l’importo della revisione prezzi debba essere corrisposta interamente all’operatore economico aggiudicatario. Si ricorda che in relazione all’adeguamento dei prezzi di materiali da costruzione di cui all’articolo 1-septies del decreto-legge 25 maggio 2021, n. 73, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 luglio 2021, n. 106, Codesto UOC, con parere n. 1244 del 21 marzo 2022 si era così espresso: “Le somme della compensazione non costituiscono un’integrazione del corrispettivo relativo all’esecuzione dell’appalto pubblico. Infatti, come specificato nella circolare ministeriale del 25 novembre 2021, ai fini del calcolo dell’eventuale compensazione, i prezzi indicati nel decreto ministeriale di cui all’art. 1-septies del DL 73/2021 “assumono unicamente un valore parametrico e non interferiscono con i prezzi dei singoli contratti”. Considerato che la compensazione non costituisce un riallineamento del prezzo contrattuale, bensì una sorta di indennizzo che il legislatore ha inteso riconoscere all’appaltatore nel caso intervengano le condizioni indicate dalla norma per tale fattispecie non può trovare applicazione l’istituto del pagamento diretto al subappaltatore di cui all’art. 105, comma 13, del d.lgs. 50/2016”. Anche alla luce del richiamato parere di Codesto UOC, si chiede se, in ragione della natura non indennitaria delle somme riconosciute all’appaltatore a seguito dell’applicazione della clausola di revisione del prezzo di cui all’art. 60 del D.lgs. 36/2023 bensì di integrazione del corrispettivo e riallineamento del prezzo contrattuale, possa trovare applicazione in tale ipotesi l’istituto del pagamento diretto al subappaltatore di cui all’art. 119 comma 11 del D.lgs. 36/2023.

Risposta: L’art. 60, co. 1, d.lgs. 36/2023 stabilisce che “nei documenti di gara iniziali delle procedure di affidamento è obbligatorio l’inserimento delle clausole di revisione prezzi”. Il successivo co. 2, u. p., prevede che esse “si attivano al verificarsi di particolari condizioni di natura oggettiva, che determinano una variazione del costo dell’opera, della fornitura o del servizio, in aumento o in diminuzione, superiore al 5 per cento dell’importo complessivo e operano nella misura dell’80 per cento della variazione stessa, in relazione alle prestazioni da eseguire”. Tanto premesso, dalla normativa risulta che la revisione dei prezzi vada determinata in relazione alle prestazioni da eseguire, con la conseguenza che – ove si tratti di prestazioni facenti capo al subappaltatore e ai titolari di subcontratti, ricorrendo i presupposti di cui all’art. 119, co. 11, d.lgs. 36/2023 – la stazione appaltante procederà al pagamento diretto in favore di questi ultimi anche del maggior importo rideterminato in applicazione della revisione prezzi. Con l’ulteriore indicazione che le stazioni appaltanti potranno disciplinare, nei documenti di gara, tale situazione. (Parere MIT n. 2124/2023)

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    Revisione prezzi – Delibere ANAC – Applicabilità automatica – Esclusione – Rivalutazione ISTAT – Cumulo inammissibile (art. 106 d.lgs. n. 50/2016)

    TAR Torino, 24.07.2023 n. 718

    Le delibere ANAC di rilevazione prezzi sono approvate in applicazione dell’art. 17 co. 1 lett a) del d.l. n. 98/2011, norma la cui funzione non è e non è mai stata quella di garantire riequilibri contrattuali, bensì, come evidenziato dalla difesa dell’amministrazione, piuttosto di sopperire alla mancanza di definizione di costi standard, in un’ottica di razionalizzazione e contenimento della spesa pubblica; per la natura indicativa e non vincolante dei prezzi indicati nelle delibere ANAC si veda inoltre Consiglio di Stato, Sez. III, 28/12/2020, n. 8359. Pertanto l’automatica applicazione dei parametri dettati dalla delibera ANAC non è certamente predicabile.

    Per contro è evincibile dal tenore della delibera ANAC (in cui si legge: “considerata la situazione eccezionale verificatesi nei mercati nazionale e internazionale in particolare per ciò che attiene l’approvvigionamento delle materie prime che ha reso necessario un ulteriore aggiornamento dei prezzi, agendo in via straordinaria attraverso una revisione della metodologia di calcolo dell’indice dei prezzi di riferimento in parola”) che, in una sorta di eterogenesi dei fini, l’ANAC ha, nella sostanza e nell’acclarata e diffusa situazione critica di instabilità dei prezzi, fornito alle amministrazioni un ausilio indicando i rincari ragionevolmente reclamabili dai contraenti (prevedendone l’applicabilità anche ai contratti in corso purché corredati di clausola di revisione prezzi), senza evidentemente che ciò si possa tradurre in un automatico obbligo per le amministrazioni di applicarli nei termini ivi prospettati, quanto piuttosto con fini di orientamento e pur sempre omogeneizzazione dell’attività contrattuale dell’amministrazione. D’altro canto che nell’attuale realtà economica il riequilibrio contrattuale risponda anche ad un interesse dell’amministrazione, per evitare fallimenti contrattuali in alcun modo imputabili al contraente privato ed altresì dannosi per lo stesso interesse pubblico resta ormai cristallizzato anche nell’art. 9 del nuovo codice dei contratti d.lgs. n. 36/2023, ancorché non applicabile alla presente procedura. Tuttavia, come più volte detto, non è contemplato, ad anzi è escluso dalla delibera ANAC il cumulo tra gli aggiornamenti dei prezzi ivi accertati e la rivalutazione ISTAT.

    Sentenze

    Clausola di revisione dei prezzi tra nuovo e vecchio Codice contratti pubblici (art. 106 d.lgs. 50/2016; art. 60 d.lgs. 36/2023)

    Consiglio di Stato, sez. III, 13.07.2023 n. 6847

    7.1. Nella materia della revisione dei prezzi nei contratti di appalto di lavori e di servizi e nei contratti di fornitura ha sempre operato la clausola di specialità dei rapporti con le pubbliche amministrazioni, di talché i normali parametri normativi (di cui agli artt. 1467 ss., 1664, 1677, etc., del codice civile) di regola non operano nei predetti rapporti obbligatori, che sono invece disciplinati, sotto questo profilo, da norme speciali ad hoc, che tendenzialmente, peraltro, tendono a restringere il margine di scelta “discrezionale” dell’amministrazione committente, vincolandola variamente a stringenti e ben definiti presupposti sostanziali e procedimentali (posti per lo più a tutela dell’economicità dell’azione amministrativa e per ragioni di controllo della spesa pubblica, nonché, guardando al profilo eurounitario, per ragioni di tutela della concorrenza e del mercato).

    7.2. L’istituto della revisione dei prezzi – tipica “clausola esorbitante” rispetto al comune diritto contrattuale dei privati – ha attraversato negli ultimi decenni una fase di “crisi” ed è stato sottoposto a forti critiche per la sua incidenza negativa sull’andamento dei costi gestionali delle amministrazioni, fino al punto da essere notevolmente ridimensionato nel suo ambito applicativo. Per gli appalti di servizi e forniture a esecuzione periodica o continuativa l’art. 44, commi 4 e 6, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, prevedeva una revisione periodica dei prezzi sulla base di un’istruttoria condotta dalla stazione appaltante tenendo conto dei prezzi di mercato rilevati dall’Istat, meccanismo poi confermato dall’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006, che prevedeva l’obbligatorio inserimento nei contratti a esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi o forniture di una clausola di revisione periodica del prezzo che tenesse conto dei costi standardizzati per tipo di servizi e fornitura. Il codice del 2016, invece, si è limitato, nell’art. 106, a facoltizzare l’inserimento della previsione nei documenti di gara, ma solo a condizione che la modifica del contratto durante il suo periodo di efficacia non fosse tale da alterare le condizioni della gara, dovendo altrimenti essere esperita una nuova procedura di affidamento. Solo di recente, sull’onda della crisi pandemica e della forte impennata dei costi dell’energia e delle materie prime per la guerra in Ucraina, l’istituto è stato reintrodotto con numerose norme speciali (contenute per lo più nella decretazione d’urgenza e nelle ultime leggi annuali di bilancio). Il nuovo codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. n. 36 del 2023, lo ha nuovamente ammesso a sistema (art. 60: “1. Nei documenti di gara iniziali delle procedure di affidamento è obbligatorio l’inserimento delle clausole di revisione prezzi”).

    7.3. La logica del d.lgs. n. 50 del 2016, vigente al tempo dell’adozione dell’atto qui impugnato, era quella di evitare che la clausola revisionale potesse alterare in modo sostanziale il contratto riflettendosi negativamente sulla effettività delle condizioni concorrenziali della gara esperita, sicché la regola generale era il divieto di clausola revisionale salvi i casi derogatori tassativamente previsti, nei quali fosse possibile una revisione “senza una nuova procedura di affidamento”, a condizione che tale revisione non apportasse “modifiche che avrebbero l’effetto di alterare la natura generale del contratto o dell’accordo quadro”. La norma del 2016, infatti, si raccorda al diritto dell’Unione europea che, a tutela della concorrenza, limita i meccanismi di revisione dei prezzi degli appalti pubblici per evitarne i potenziali effetti elusivi del meccanismo della gara pubblica (art. 72 della direttiva 2014/24/UE del 26 febbraio 2014; Corte di Giustizia 19 giugno 2008, C454/06, 17 settembre 2016, C-549/14, 19 aprile 2018, causa C-152/17). Trattandosi di norma derogatoria del principio della gara, non ne è consentita un’interpretazione analogica ed estensiva (come è del resto esplicitato dalla disposizione contenuta nel comma 6 dell’art. 106: “Una nuova procedura d’appalto in conformità al presente codice è richiesta per modifiche delle disposizioni di un contratto pubblico di un accordo quadro durante il periodo della sua efficacia diverse da quelle previste ai commi 1 e 2”).