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Servizi architettura ingegneria: dimostrazione requisiti di capacità tecnica e professionale

Delibera ANAC n. 290 del 01.04.2020

Linee guida n. 1 recanti “Indirizzi generali sull’affidamento dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria”. Parere in materia di dimostrazione dei requisiti di capacità tecniche e professionali.

Ai fini della partecipazione alle procedure di affidamento di servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria, il libero professionista può dimostrare:
(i) i requisisti di capacità economico-finanziaria di cui alle Linee guida n. 1, Parte IV, punto 2.2.2.1, lettera a), mediante il fatturato correlato ai servizi professionali dallo stesso svolti quale componente di un’associazione professionale e
(ii) i requisiti di capacità tecniche e professionali di cui alle Linee guida n. 1, Parte IV, punto 2.2.2.1, lettere b) e c), mediante le attività dallo stesso svolte quale componente di un’associazione professionale a condizione che il professionista medesimo abbia sottoscritto gli elaborati correlati alle attività svolte.

[Rif. art. 23 ed art. 46 , d.lgs. n. 50/2016; Linee guida ANAC n. 1 “Indirizzi generali sull’affidamento dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria”].

Computo metrico non estimativo – Elemento essenziale dell’offerta tecnica – Mancanza – Esclusione (art. 23 , art. 83 d.lgs. n. 50/2016)

TAR Bari, 25.05.2020 n. 741

Dalla lettura del suddetto alinea è evidente che la lex concorsualis ha previsto che i computi metrici non estimativi debbano assurgere ad elemento essenziale dell’offerta tecnica, contenente le quantità e dimensioni di tutte le migliorie proposte, nonché le modalità di svolgimento delle lavorazioni e delle forniture, con un grado di dettaglio pari a quello previsto dal Legislatore per la progettazione esecutiva, a mente dell’art. 23, comma 8, del D. Lgs. 50/2016.
Infatti, il computo metrico non estimativo, completo in ogni sua parte, è deputato ad integrare il Capitolato Speciale d’Appalto e costituisce parte integrante del Contratto d’appalto, vincolando l’impresa aggiudicatrice nell’esecuzione dei lavori e delle opere ivi puntualmente indicate, così come previsto dallo stesso Disciplinare di gara, ove viene precisato che “… le “proposte migliorative” costituiranno parte integrante del Contratto e del Capitolato Speciale di Appalto…”.
In sostanza, il computo metrico non estimativo funge da capitolato tecnico, in cui vengono descritte puntualmente tutte le lavorazioni e le forniture offerte, soprattutto in considerazione della circostanza che, nella specie, il bando non richiede la consegna dell’elenco prezzi, per cui non si potrebbero evincere le lavorazioni da altri documenti tecnici, né sarebbe possibile ricorrere al soccorso istruttorio, in quanto si andrebbe ad integrare un elemento essenziale dell’offerta tecnica incompleta“.
In tal senso (i.e. carattere essenziale della produzione del computo metrico non estimativo) depone altresì T.A.R. Puglia, Lecce n. 55/2020 sempre con riferimento all’ipotesi di un’offerta tecnica carente del suddetto computo, essendo stato ciò espressamente previsto a pena di esclusione dalla lex specialis di gara nella fattispecie oggetto di quel giudizio.
T.A.R. Abruzzo, L’Aquila n. 175/2012 ha escluso – a fronte di una clausola della legge di gara che richiedeva la produzione a pena di esclusione del computo metrico – l’ammissibilità del soccorso istruttorio in caso di omessa produzione del computo metrico.
Analogamente si è pronunciato il T.A.R. Campania, Salerno, nella sentenza n. 376/2020, secondo la quale “La essenzialità del computo metrico estimativo, comprensivo delle voci corrispondenti alle migliorie proposte, emerge, tra l’altro, da altre previsioni della lex specialis”.

[rif. art. 83 d.lgs. n. 50/2016]

Punteggio per opere aggiuntive: è applicabile agli appalti di servizi o di forniture?

Recentemente è stato ribadito dal Giudice Amministrativo che l’art. 95, comma 14-bis del d.lgs. n. 50/2016 – secondo cui, in caso di appalti aggiudicati con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, “le stazioni appaltanti non possono attribuire alcun punteggio per l’offerta di opere aggiuntive rispetto a quanto previsto nel progetto esecutivo a base d’asta” – debba essere ritenuto applicabile soltanto alle procedure di aggiudicazione di lavori pubblici, in quanto il combinato richiamo della parola “opere” e della locuzione “progetto esecutivo a base d’asta” non può non fare riferimento a quanto disposto dall’art. 23 del codice dei contratti pubblici, che prevede soltanto per le procedure di aggiudicazione di lavori la necessità di un’articolazione della progettazione su tre livelli, di cui l’ultimo, appunto, è il livello del progetto esecutivo da porre a base d’asta. La norma pone dunque un limite che deve essere necessariamente circoscritto, anche per il suo contenuto restrittivo della libertà di autodeterminazione delle stazioni appaltanti, al riferimento implicito ma inequivocabile – in termini di contenuto tecnico – alla materia dei lavori pubblici (sul punto da ultimo TAR Parma, 11.02.2020 n. 33 che richiama Consiglio di Stato, sent. n. 8534 del 2019 già su questo sito).

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Stato dei luoghi – Difformità rispetto al Progetto Esecutivo – Rifiuto dell’Impresa di eseguire i lavori – Legittimità – Sopralluogo preliminare – Irrilevanza – Responsabilità precontrattuale – Sussiste – Risarcimento danni (art. 23 d.lgs. n. 50/2016)

Consiglio di Stato, sez. V, 23.12.2019 n. 8731

Argomento centrale a sostegno delle doglianze formulate dall’appellante è la presunta strutturale difformità tra quanto riportato nel progetto esecutivo dell’opera – predisposto dall’amministrazione e posto a fondamento sia della lettera di invito che della corrispondente offerta dell’Impresa -OMISSIS- (nonché, ovviamente, della conclusiva aggiudicazione) – ed il reale stato dei luoghi.
Difformità che l’aggiudicataria, odierna appellante, aveva riscontrato in occasione della consegna (anticipata) dei lavori, verificando che lo stato del manufatto interessato dall’intervento non corrispondeva a quello riportato a livello progettuale.
La società aveva indicato quanto sopra alla stazione appaltante, rappresentando altresì come, in ragione di tale ben significativo difetto, non risultassero eseguibili i lavori secondo le indicazioni progettuali riportate.
Ad ulteriore sostegno delle proprie ragioni, l’appellante rileva come lo stesso verbale di consegna dei lavori (doc. 10 di parte) richiamava l’art. 154 del d.P.R. n. 207 del 2010 il quale, al termine del comma primo, significativamente prevede che la consegna avvenga ove “lo stato attuale è tale da non impedire l’avvio e la prosecuzione dei lavori” (in termini analoghi l’attuale art. 8, comma 5, lett. c) del d.M.I.T. 7 marzo 2018, n. 49).
Correttamente dunque l’Impresa -OMISSIS- si sarebbe rifiutata di eseguire i lavori così come indicati nell’offerta, proprio in virtù del fatto che lo “stato” di fatto alla base di quest’ultima in realtà non sussisteva.
Il motivo è fondato.
Va in primo luogo rilevato come il Comune non abbia in realtà contestato la denunziata difformità dello stato di fatto rispetto alle indicazioni contenute nel progetto esecutivo, ribadendo anzi (…) “la fattibilità del progetto approvato e si smentisce che gravi perturbazioni abbiano generato una modifica delle condizioni di stato attuale nonché che ci sia un pericolo di crollo nell’esecuzione”.
In ogni caso, l’amministrazione si limitava a presumere “che il progetto esecutivo […] sia stato valutato, sia dal punto di vista della fattibilità che della congruità economica, in sede di offerta economica e pertanto non si capisce quale sia l’intenzione dell’Impresa”.
Deve però concludersi che, se anche gli operatori economici avevano a rigore la possibilità (del tutto facoltativa) di verificare a loro volta lo stato dei luoghi prima della presentazione delle offerte, ciò non avrebbe comunque giustificato l’utilizzo di dati scorretti da parte della stazione appaltante, nella predisposizione degli atti di gara. Nel caso di specie, come si è detto, il “progetto approvato” e lo “stato attuale” della situazione ove i lavori dovevano intervenire non corrispondevano affatto.
Ad ulteriore riscontro di quanto sopra basti rilevare che, a seguito della revoca dell’aggiudicazione, il Comune svolgeva una nuova procedura negoziata sulla base del medesimo progetto esecutivo posto a base della precedente gara, infine aggiudicata (…).
La realizzazione dei lavori, peraltro, come documentato dall’odierna appellante non seguiva le originarie indicazioni di progetto, ma si svolgeva seguendo delle modifiche sostanziali (…). In breve, gli interventi che la prima aggiudicataria aveva indicato ai fini della messa in sicurezza del ponte, peraltro negati dalla stazione appaltante. (…)

Sotto altro concorrente profilo, non rileva ad escludere le ragioni dell’appellante la circostanza che questa non avesse svolto alcun preventivo sopralluogo per verificare de visu l’effettivo stato dei luoghi, confidando nella correttezza delle indicazioni al riguardo fornite dalla stazione appaltante. Invero, se da un lato tale eventualità era prevista nella lex di gara come del tutto facoltativa, è in ogni caso evidente che gli operatori economici partecipanti alla procedura non potevano non riporre un legittimo affidamento sulla correttezza dei dati di fatto indicati proprio dalla stazione appaltante in ordine all’oggetto dell’appalto; né quest’ultima potrebbe fondatamente opporre una sosta di “concorso di colpa” dell’aggiudicataria, anche solo ai fini risarcitori, per aver confidato nella veridicità delle informazioni tecniche essenziali dalla stessa poste a base del progetto esecutivo.
Deve quindi concludersi per l’illegittimità del provvedimento di revoca, oggetto di impugnazione nel precedente grado di giudizio.

A tal punto va quindi scrutinata l’istanza risarcitoria proposta dall’appellante.
Ad un complessivo esame delle risultanze di causa, la responsabilità dell’amministrazione va ricondotta al modulo della responsabilità precontrattuale – nei limiti quindi dell’interesse negativo o da inutile partecipazione alla gara – per avere la stazione appaltante determinato (con una condotta qualificabile perlomeno come gravemente colposa) la revoca in autotutela dell’aggiudicazione precedentemente disposta, in ragione del rifiuto dell’aggiudicataria di realizzare i lavori secondo le modalità originariamente pattuite, rifiuto poi rivelatosi legittimo.
Va innanzitutto riconosciuta la risarcibilità delle somme inutilmente sborsate dall’Impresa -OMISSIS- in ragione della (inutile) partecipazione alla procedura negoziata, come di seguito dettagliate e documentate:
1) somma pagata al fine di presentare, nella procedura in questione, la prescritta “garanzia provvisoria” (…);
2) costo dell’impegno lavorativo prestato dal direttore tecnico della società per la preparazione dell’offerta (…);
3) costo dell’impegno lavorativo prestato dall’addetto amministrativo della società per la presentazione dell’offerta (…).
Sono inoltre dovute dal Comune le somme che l’Impresa -OMISSIS- è stata obbligata a corrispondere in favore della compagnia Elba Assicurazioni, a titolo di rifusione del pagamento dalla cauzione provvisoria che il Comune aveva preteso dal predetto fideiussore in relazione alla procedura in questione (…).
Per le stesse ragioni è altresì dovuto il rimborso delle spese vive (notifiche postali, costrette dalla inadempienza del Comune a comunicare il proprio indirizzo Pec a termini di legge), spese di contributo unificato, spese di consulenza tecnica, nonché competenze professionali del procuratore legale (nei giudizi amministrativi di primo e secondo grado) in favore di parte ricorrente/appellante, come già precisate nel precedente grado di giudizio.

[rif. art. 23 d.lgs. n. 50/2016]

 

ANAC: indicazioni interpretative su applicazione Bandi tipo nel nuovo contesto normativo

Contratti pubblici: in un Comunicato del Presidente indicazioni interpretative sull’applicazione delle clausole del bando tipo nel nuovo contesto normativo

In considerazione delle modifiche introdotte dalla legge 55/2019 al codice dei contratti pubblici, e nelle more del Regolamento di attuazione dello stesso Codice che il Governo dovrà emendare, l’Autorità nazionale anticorruzione ha ritenuto opportuno fornire alle stazioni appaltanti ed agli operatori economici indicazioni interpretative in merito all’applicazione delle clausole del bando tipo nel nuovo contesto normativo.

Le osservazioni di seguito svolte in riferimento alle clausole del Bando-tipo n. 1/2017, valgono anche per le clausole del Bando-tipo n. 2, relativo ai servizi di pulizia sopra soglia comunitaria, approvato con delibera n. 2 del 10 gennaio 2018, e per quelle del Bando-tipo n. 3, relativo ai servizi di architettura e ingegneria pari o superiori a 100.000,00 euro, approvato con delibera n. 723 del 31 luglio 2018, che si conformano al Bando-tipo n. 1

Comunicato del Presidente del 23 ottobre 2019

Compatibilità delle clausole del Bando-tipo n. 1 con il decreto legislativo 19 aprile 2016, n. 50, come novellato dal d.l. 18 aprile 2019 n. 32, convertito in legge del 14 giugno 2019 n. 55

Ai sensi dell’art. 213, comma 2, d.lgs. 50/2016 l’Autorità con delibera n. 1228 del 22 novembre 2017, ha approvato il Bando-tipo n. 1, relativo all’affidamento di servizi e forniture sopra soglia comunitaria. Le clausole del predetto bando sono state redatte tenendo conto del quadro normativo allora vigente e degli orientamenti giurisprudenziali espressi. Successivamente in data 18 aprile 2019 è stato emanato il d.l. 32/2019, convertito in legge del 14 giugno 2019 n. 55, che ha modificato diverse disposizioni del codice dei contratti pubblici richiamate dal citato Bando-tipo in esame. In particolare, per quanto qui rileva, si dà atto che:
 

  • l’art. 1, comma 1, lett. c), l. 55/2019 fino al 31 dicembre 2020 ha sospeso l’obbligo di scegliere i commissari di gara tra gli esperti iscritti all’albo tenuto dall’ANAC (art. 77, comma 3, d.lgs. 50/2016), e, quindi, la disposizione in esame ha sostanzialmente esteso il periodo transitorio di cui all’art. 216, comma 12, d.lgs. 50/2016;    
  • l’art. 1, comma 2, l. 55/2019 fino al 31 dicembre 2020 ha esteso ai settori ordinari la disposizione dell’art. 133, comma 8, d.lgs. 50/2016, quindi le stazioni appaltanti possono ora prevedere nei bandi che l’esame delle offerte preceda la verifica dell’idoneità degli offerenti;    
  • l’art. 1, comma 18, l. 55/2019 ha previsto che fino al 31 dicembre 2020 la quota subappaltabile non può superare il 40% dell’importo complessivo del contratto. Sul limite della quota subappaltabile è intervenuta di recente la sentenza della Corte di giustizia, sez. V, 26 settembre 2019, causa C-63/18;    
  • l’art. 1, comma 18, l. 55/2019, con riferimento all’obbligo di indicazione della terna dei subappaltatori in gara, ha disposto sino al 31 dicembre 2020 la sospensione dell’art. 105, comma 6, d.lgs. 50/2016; dell’art. 174, comma 2, terzo periodo, d.lgs. 50/2016 nonché delle verifiche in sede di gara, di cui all’articolo 80 d.lgs. 50/2016, riferite al subappaltatore;    
  • l’art. 1, comma 20, lett. d) l. 55/2019, con riferimento agli oneri di pubblicazione ai fini della trasparenza, ha soppresso il secondo, terzo e quarto periodo dell’art. 29, comma 1, d.lgs. 50/2016;    
  • l’art. 1, comma 20, lett, l), l. 55/2019, con riferimento ai requisiti di partecipazione dei consorzi, ha sostituito il secondo comma dell’art. 47 d.lgs. 50/2016 ed aggiunto dopo il predetto comma 2 un nuovo comma 2bis;    
  • l’art. 1, comma 20, lett.e), l. 55/2019 ha modificato l’art. 31, comma 5, attribuendo all’emanando regolamento governativo la competenza a regolare compiti e funzioni del RUP;    
  • l’art. 2 l. 55/2019 ha modificato l’art.110, recante disposizioni sulle procedure di affidamento in caso di crisi di impresa.

Il quadro normativo risultante a seguito della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale della citata l. 55/2019 è diverso rispetto a quello tenuto presente dall’Autorità al momento dell’approvazione del predetto Bando-tipo, conseguentemente come già chiarito nella Relazione illustrativa che accompagna tale atto ‹‹nel caso di sopravvenute modifiche o integrazioni normative che dovessero incidere su talune clausole del Disciplinare tipo, le stesse dovranno intendersi sostituite dalle nuove disposizioni nelle more dell’aggiornamento del Disciplinare medesimo. In tal caso, non è richiesta la motivazione nella determina a contrarre per la eventuale deroga››.

La riforma avviata dal d.l. 32/2019 deve essere completata mediante l’adozione del regolamento unico di attuazione del d.lgs. 50/2016, pertanto, l’Autorità si riserva di modificare il Bando-tipo in esame all’esito della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del regolamento governativo e terrà conto anche delle eventuali ulteriori modifiche che il legislatore dovesse apportare al d.lgs. 50/2016. A tal fine, essendo necessario valutare l’impatto della regolazione, la stessa intende avviare un monitoraggio presso le stazioni appaltanti, attraverso la somministrazione di un apposito questionario sull’utilizzo del Bando-tipo.

Nelle more delle modifiche al Bando-tipo n. 1/2017, al fine di orientare l’attività interpretativa delle stazioni appaltanti ed evitare prassi applicative discordanti e/o erronee delle nuove disposizioni codicistiche, si segnalano le clausole del citato bando, che devono reputarsi sospese o non conformi alle disposizioni sopra richiamate. Più precisamente:
 

  • paragrafo 7.5 “Indicazione per i consorzi di cooperative e di imprese artigiane e i consorzi stabili”, terzo capoverso, lett. b) (pag. 21) non è conforme all’art. 1, comma 20, lett, l), l. 55/2019;    
  • paragrafo 8 “Avvalimento”, ottavo capoverso, (pag. 22), deve ritenersi automaticamente sospeso, stante la previsione dell’art. 1, comma 18, l. 55/2019;    
  • il paragrafo 9 “Subappalto”, (pag. 22), non è conforme all’art. 1, comma 18, l. 55/2019 in quanto fino al 31 dicembre 2020 il limite massimo della quota subappaltabile è pari al 40% dell’importo complessivo del contratto. Devono, inoltre, ritenersi automaticamente sospese le clausole in cui si fa riferimento alla terna dei subappaltatori e ai controlli in sede di gara sui subappaltatori, stante la previsione dell’art. 1, comma 18, l. 55/2019;    
  • paragrafo 15.2 “Documento di gara unico europeo” (pag. 31) l’indicazione dei tre subappaltatori deve ritenersi automaticamente sospesa, stante la previsione dell’art. 1, comma 18, l. 55/2019, conseguentemente devono ritenersi sospeso sia l’obbligo di allegare per ciascun subappaltatore la documentazione indicata nel Bando-tipo sia le verifiche in sede di gara sui subappaltatori;    
  • paragrafo 5 “Soggetti ammessi in forma singola e associata e condizioni di partecipazione” e paragrafo 15.3.1 “Dichiarazioni integrative”, punto 15, (pag. 12 e 34), il riferito agli operatori economici ammessi al concordato preventivo di cui all’art. 186-bis d.r. 267/1942 deve essere inteso alla norma (art. 186 bis) come novellata dall’art. 2, l. 55/2019. Inoltre la clausola di cui al citato punto 15 deve essere letta unitamente alla nuova previsione dell’art. 110 d.lgs. 50/2016 ed in particolare dei commi 4 e 5, come modificati dall’art. 2, l. 55/2019;    
  • paragrafo 19 “Svolgimento operazioni di gara…” e paragrafo 21 “Apertura delle buste B e C, – Valutazione delle offerte tecniche ed economiche, primo capoverso, (pag. 43), devono essere letti alla luce dell’art. 1, comma 2, l.55/2019, in virtù del quale le stazioni appaltanti possono ora prevedere nei bandi che l’esame delle offerte preceda la verifica dell’idoneità degli offerenti;    
  • paragrafo 19 “Svolgimento operazioni di gara…”, terzo capoverso, lett. d) (pag. 42) non è conforme alla previsione dell’art. 1, comma 20, lett. d) l. 55/2019;    
  • paragrafo 20 “Commissione giudicatrice” primo capoverso, (pag. 43), per effetto della novella il periodo transitorio di cui all’art. 216, comma 12, d.lgs. 50/2016 deve considerarsi in vigore, salvo ulteriori sospensioni, fino al 31 dicembre 2020.

Si precisa, inoltre, che il richiamo alle Linee guida n. 3, contenuto nel predetto bando, in virtù di quanto previsto dall’art. 213, comma 27 octies, d.lgs. 50/2016, si intendere effettuato nei limiti di compatibilità di queste ultime con le nuove disposizioni del codice dei contratti pubblici.

Si ricorda, infine, che l’art. 50 d.lgs. 50/2016 prevede espressamente che le stazioni appaltanti inseriscono, nei bandi e nelle lettere di invito, “nel rispetto dei principi dell’Unione Europea, specifiche clausole sociali volte a promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato, prevedendo l’applicazione, da parte dell’aggiudicatario, dei contratti collettivi di settore di cui all’articolo 51 del decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81”. Al fine di coadiuvare le stazioni appaltanti in tale attività, con delibera numero 114 del 13 febbraio 2019 l’Autorità ha approvato le Linee Guida n. 13 recanti “La disciplina delle clausole sociali”, pertanto il paragrafo 24 del Bando-tipo deve essere letto alla luce delle predette Linee Guida.
Il testo delle stesse è liberamente accessibile e consultabile sul sito dell’Autorità, al seguente link: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/Attivitadocumentazione/ContrattiPubblici/LineeGuida/_LineeGuida13.

Le osservazioni appena svolte in riferimento alle clausole del Bando-tipo n. 1/2017, valgono anche per le clausole del Bando-tipo n. 2, relativo ai servizi di pulizia sopra soglia comunitaria, approvato con delibera n. 2 del 10 gennaio 2018, e per quelle del Bando-tipo n. 3, relativo ai servizi di architettura e ingegneria pari o superiori a 100.000,00 euro, approvato con delibera n. 723 del 31 luglio 2018, che si conformano al Bando-tipo n. 1.

Comunicato (.pdf) 

Costi della manodopera – Congruità – Autonomia rispetto alla verifica di anomalia dell’offerta – Tabelle ministeriali – Funzione – Limiti (art. 23, art. 95 , art. 97 d.lgs. n. 50/2016)

TAR Milano, 13.05.2019 n. 1067

L’art. 95, comma 10, d.lgs. 50/2016, come sostituito dall’art. 60, comma 1, lett. e), d.lgs. 19 aprile 2017, n. 56, testualmente prescrive che “Nell’offerta economica l’operatore deve indicare i propri costi della manodopera (…) Le stazioni appaltanti, relativamente ai costi della manodopera, prima dell’aggiudicazione procedono a verificare il rispetto di quanto previsto all’articolo 97, comma 5, lettera d)”.

A sua volta, l’art. 97, comma 5, lett. d), nella parte precettiva cui rinvia il citato art. 95, comma 10, dispone che “5. La stazione appaltante richiede per iscritto, assegnando al concorrente un termine non inferiore a quindici giorni, la presentazione, per iscritto, delle spiegazioni. Essa esclude l’offerta solo se (…) ha accertato, con le modalità di cui al primo periodo, che l’offerta è anormalmente bassa in quanto: d) il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’articolo 23, comma 16”.

L’art. 23, comma 16, prevede, poi che “per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, il costo del lavoro è determinato annualmente, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentativi, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali. In mancanza di contratto collettivo applicabile, il costo del lavoro è determinato in relazione al contratto collettivo del settore merceologico più vicino a quello preso in considerazione”.

Orbene, va in via preliminare rimarcato (…) che dall’ordito normativo sopra richiamato chiaramente discende l’obbligo per la stazione appaltante di procedere, prima della aggiudicazione – sempre e comunque, a prescindere dalla valutazione di anomalia della offerta operata attraverso i meccanismi contemplati all’art. 97 – alla verifica del rispetto della congruità del corso della manodopera rispetto ai minimi salariali retributivi. In altre parole, si tratta di una autonoma condicio causam dans del provvedimento di aggiudicazione, che deve indefettibilmente essere condizionato da tale attività di certazione.

L’art. 95, comma 10, invero:

– isola i costi della manodopera (e gli oneri di sicurezza), sancendo in guisa cogente la loro separata evidenziazione all’interno della offerta;

– demanda alla Amministrazione, sulla scorta dei dati dichiarati nella offerta, il compito di verificare, prima di procedere alla aggiudicazione definitiva, la congruità dei costi ed il rispetto delle tabelle ministeriali;

– integra la norma costitutiva dell’obbligo (an), individuando quale unico presupposto il momento cronologico (quando), id est “prima della aggiudicazione”;

– rinvia all’art. 97, comma 5, lett. d), al solo fine di lumeggiare il contenuto (quid) nonché le modalità di espletamento (quomodo) dell’obbligo imposto alle stazioni appaltanti (acclarare se “il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi”) al di là ed a prescindere dai presupposti su cui fonda l’art. 97 (anomalia della offerta), presupposti che “non entrano” nell’art. 95 che “autonomamente” disciplina i presupposti (an e quando) dell’obbligo.

In altre parole, l’obbligo de quo, già tratteggiato nei suoi presupposti costitutivi all’art. 95, viene solo riempito di contenuto con il rinvio all’art. 97, comma 5, lett. d), per quanto attiene:

– al quid (verifica dei minimi retributivi indicati nelle tabelle di cui all’art. 23, comma 16);

– al quomodo (procedimento in contraddittorio, con richiesta di spiegazioni ed assegnazione al concorrente di un termine non inferiore a 15 giorni per dedurre).

In definitiva, a convincere della correttezza e ragionevolezza della soluzione cui quivi si è pervenuti, è anche il criterio ermeneutico per cui magis ut valeat quam ut pereat e, dunque, che nel dubbio, l’interpretazione di una proposizione normativa –promani essa da una fonte eteronoma ovvero pattizia e negoziale- deve operarsi nel senso in cui essa assuma una sua propria significanza ed efficacia, piuttosto che in quello che la deprivi di efficacia, rendendola inutiliter data (imponendosi all’interprete “di attribuire un senso a tutti gli enunciati del precetto legislativo”; Cass.SS.UU., 29 aprile 2009, n. 9941); e, invero, opinando nel senso delle parti resistenti –per cui tale verifica si imporrebbe solo in caso di sospetta anomalia della offerta già determinata ai sensi dell’art. 97- si svuoterebbe di autonoma significanza precettiva l’art. 95, comma 10, ultimo periodo, che nel richiamare l’obbligo ed il procedimento di verifica in contraddittorio di cui all’art. 97, comma 5, lett. d), ha inteso giustappunto ampliarne il campo di operatività, rendendolo di generale applicazione “prima della aggiudicazione” (arg. da Consiglio di Stato, sez. VI, 28 febbraio 2019, n. 1409).

Le tabelle ministeriali, pur mutuate dai contratti collettivi, calcolano il costo dell’ora di lavoro utilizzando parametri medi suscettibili di aumentare, in concreto, tale costo (es. ragioni di astensione dal lavoro): esse recano valori non coincidenti con quelli dei contratti collettivi e rispetto ai quali la concreta organizzazione del lavoro dell’impresa potrebbe giustificare uno scostamento in difetto; di talchè, l’orientamento prevalente ritiene possibile giustificare lo scostamento del costo del lavoro indicato in offerta rispetto a quello risultante dalle tabelle ministeriali, qualora, però, si dimostri il rispetto dei minimi salariali previsti dai contratti collettivi (TAR Campania, IV, 15 aprile 2019, n. 2136).

Ora, è ben vero che non può escludersi, ovvero reputare anomala una offerta, pel semplice fatto che il costo del lavoro sia stato calcolato secondo valori inferiori a quelli risultanti dalle tabelle ministeriali o dai contratti collettivi, occorrendo invece che sussistano discordanze considerevoli e ingiustificate rispetto a tali valori (CdS, V, 12 settembre 2018, n. 5332); e ciò atteso che il mancato rispetto dei costi medi della manodopera, indicati in dette tabelle, non assume valenza di praesemptio iuris et de iure di incongruità ovvero anomalia della offerta, comechè non rispettosa dei salari minimi inderogabili, “ben potendo l’impresa giustificare nell’eventuale richiesta di spiegazioni da parte della Stazione appaltante le ragioni di tali scostamenti” (Consiglio di Stato, V, 18 febbraio 2019, n. 1099).

E, tuttavia, nel caso che ci occupa, la patente discrasia tra i (minori) costi della manodopera indicati dalla aggiudicataria e quelli evidenziati dalla ricorrente, nonchè dagli altri concorrenti (oltre che di quelli ipotizzati nel progetto posto a base di gara) ed il loro sensibile scostamento rispetto al costo medio orario riveniente dalle citate tabelle ministeriali (anche ipotizzando la assenza di ore non lavorate per legittime ragioni: malattie, infortuni, maternità; … ) avrebbe dovuto indurre la stazione appaltante, prima di procedere alla aggiudicazione definitiva ed al fine di verificare il rispetto dei minimi salari retributivi, ad agire con le modalità indicate all’art. 97, comma 5, primo periodo –id est, aprendo un sub-procedimento in contraddittorio con il RTI aggiudicatario- al fine di effettivamente certare la congruità della offerta presentata da esso RTI.

Trattasi, invero, di una valutazione da condurre necessariamente in concreto – di qui la non pertinenza del richiamo operato da parte ricorrente alla ben diversa questione oggetto dei rinvii pregiudiziali ex art. 267 TFUE avanti la Corte di Giustizia da parte dell’Adunanza Plenaria (ordinanze 24 gennaio 2019, nn. 1, 2 e 3), concernente la fattispecie di “totale omissione” dei valori afferenti ai costi della manodopera ed agli oneri di sicurezza, situazione quivi per certo non ricorrente (…) – soccorrendo le previsioni di cui agli articoli 95, comma 10, e 97, comma 5, del d.lgs. n. 50 del 2016, proprio allorquando – come nel caso di specie – sussistano consistenti scostamenti tra i valori indicati dall’offerente e quelli medi rivenienti dalle tabelle (nonché rispetto a quelli ipotizzati nel progetto posto a base di gara e quelli “mediamente” indicati dagli altri concorrenti) idonei ad ingenerare ragionevoli dubbi circa la congruità, serietà e sostenibilità della offerta.

Di qui la necessità di procedere alla verifica in concreto della “ragionevolezza” della offerta, “mediante attivazione dei sub-procedimenti ivi indicati e richiesta di puntuali giustificazioni all’operatore economico (fatta salva l’inammissibilità di giustificazioni in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge, come disposto dall’art. 97, comma 6, del Codice dei Contratti pubblici)” (da ultimo, sul punto, ancora CdS, V, 1099/19, cit.).

Costo del lavoro – Scelta del Contratto Collettivo Nazionale – Limiti (art. 23 , art. 95 , art. 97)

Consiglio di Stato, sez. VI, 28.02.2019 n. 1409

Sul piano normativo, l’art. 23, comma 16, del decreto legislativo n. 50 del 2016, nell’ambito della parte dedicata alla fase della progettazione, prevede che: i) «per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, il costo del lavoro è determinato annualmente, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentativi, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali»; ii) «in mancanza di contratto collettivo applicabile, il costo del lavoro è determinato in relazione al contratto collettivo del settore merceologico più vicino a quello preso in considerazione».
L’art. 95 dello stesso decreto, nel disciplinare i criteri di aggiudicazione, dispone che: i) «nell’offerta economica l’operatore deve indicare i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali concernenti l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro (…)»; ii) «le stazioni appaltanti, relativamente ai costi della manodopera, prima dell’aggiudicazione procedono a verificare il rispetto di quanto previsto all’articolo 97, comma 5, lettera d)» (comma 10).
Il richiamato art. 97, comma 5, nel disciplinare le offerte anormalmente basse, dispone che: i) «la stazione appaltante richiede per iscritto, assegnando al concorrente un termine non inferiore a quindici giorni, la presentazione, per iscritto, delle spiegazioni»; ii) «essa esclude l’offerta solo se la prova fornita non giustifica sufficientemente il basso livello di prezzi o di costi proposti» ovvero «se ha accertato, con le modalità di cui al primo periodo, che l’offerta è anormalmente bassa in quanto», tra l’altro, «d) il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’articolo 23, comma 16».
La giurisprudenza di questo Consiglio ha già avuto modo di affermare che «la scelta del contratto collettivo da applicare rientra nelle prerogative di organizzazione dell’imprenditore e nella libertà negoziale delle parti, col solo limite che esso risulti coerente con l’oggetto dell’appalto» (Consiglio di Stato, sez. V, 1 marzo 2017, n. 932; Consiglio di Stato, sez. V, 12 maggio 2016 n. 1901; Consiglio di Stato, sez. III, 10 febbraio 2016 n. 589).
Sul piano di analisi della fattispecie concreta, alla luce del riportato quadro normativo e giurisprudenziale, risulta come l’appellante non abbia violato le disposizioni di disciplina del settore, in quanto ha applicato un contratto collettivo congruente con l’oggetto dell’appalto, che si discosta in minima parte dalle voci di costo indicate nella tabelle ministeriali.

Progetto a base di gara non esecutivo e privo dei necessari pareri: sussiste la responsabilità precontrattuale della Stazione appaltante con obbligo di risarcimento del danno ?

A tal proposito si rileva che ai sensi dell’art. 23, comma 1, del Codice “la progettazione in materia di lavori pubblici si articola, secondo tre livelli di successivi approfondimenti tecnici, in progetto di fattibilità tecnica ed economica, progetto definitivo e progetto esecutivo ed è intesa ad assicurare: … g) la compatibilità con le preesistenze archeologiche”.
Il successivo comma 8 prevede che “il progetto esecutivo, redatto in conformità al progetto definitivo, determina in ogni dettaglio i lavori da realizzare, il relativo costo previsto, il cronoprogramma coerente con quello del progetto definitivo, e deve essere sviluppato ad un livello di definizione tale che ogni elemento sia identificato in forma, tipologia, qualità, dimensione e prezzo”.
Ai sensi del successivo art. 26 “la stazione appaltante, nei contratti relativi ai lavori, verifica la rispondenza degli elaborati progettuali ai documenti di cui all’articolo 23, nonché la loro conformità alla normativa vigente” (comma 1) prevedendo che detta verifica abbia “luogo prima dell’inizio delle procedure di affidamento” (comma 2).
La medesima norma dispone, altresì, che “al fine di accertare l’unità progettuale, i soggetti di cui al comma 6, prima dell’approvazione e in contraddittorio con il progettista, verificano la conformità del progetto esecutivo o definitivo rispettivamente, al progetto definitivo o al progetto di fattibilità” (comma 3) accertando in particolare “a) la completezza della progettazione” e “c) l’appaltabilita’ della soluzione progettuale prescelta” (comma 4).
Il richiamato contesto normativo evidenzia come in materia di gare pubbliche gravi sulle Stazioni appaltanti un onere di diligenza circa lo scrupoloso ed esaustivo assolvimento di tutti gli adempimenti propedeutici all’indizione delle stesse, strumentale all’attuazione dei principi di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa. 
Nel caso di gara bandita in assenza di una compiuta e preventiva istruttoria circa la fattibilità del progetto ponendo a base di gara un progetto non ancora esecutivo*,  sussiste, quindi, tanto il presupposto della colpa dell’Amministrazione concretizzatasi in un negligente esperimento degli adempimenti istruttori propedeutici all’indizione della gara, quanto, di conseguenza, l’imputabilità di detta condotta alla stessa (in tal senso, TAR Parma, 19.11.2018 n.  304).

La giurisprudenza ha di recente affermato il principio della riconoscibilità del risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale ex art. 1337 c.c. a seguito di esercizio del potere di autotutela legittima da parte della Stazione appaltante anche se intervenuto precedentemente all’individuazione del contraente mediante adozione del provvedimento di definitiva aggiudicazione prescindendo dal momento in cui si manifesta la condotta in contrasto con il principio di correttezza atteso che “l’attuale portata del dovere di correttezza è oggi tale da prescindere dall’esistenza di una formale “trattativa” e, a maggior ragione, dall’ulteriore requisito che tale trattativa abbia raggiunto un livello così avanzato da generare una fondata aspettativa in ordine alla conclusione del contratto” (Consiglio di Stato, Ad. Plenaria, 4 maggio 2018, n. 5).
Nell’occasione veniva, altresì rilevato che “la giurisprudenza, sia civile che amministrativa, ha, infatti, in più occasioni affermato che anche nello svolgimento dell’attività autoritativa, l’amministrazione è tenuta a rispettare non soltanto le norme di diritto pubblico (la cui violazione implica, di regola, l’invalidità del provvedimento e l’eventuale responsabilità da provvedimento per lesione dell’interesse legittimo), ma anche le norme generali dell’ordinamento civile che impongono di agire con lealtà e correttezza, la violazione delle quali può far nascere una responsabilità da comportamento scorretto, che incide non sull’interesse legittimo, ma sul diritto soggettivo di autodeterminarsi liberamente nei rapporti negoziali, cioè sulla libertà di compiere le proprie scelte negoziali senza subire ingerenze illegittime frutto dell’altrui scorrettezza (cfr., fra le altre, Cons. Stato, sez. VI, 6 febbraio 2013, n. 633; Cons. Stato, sez. IV, 6 marzo 2015, n. 1142; Cons. Stato, ad. plen., 5 settembre 2005, n. 6; Cass. civ., sez. un. 12 maggio 2008, n. 11656; Cass. civ., sez. I, 12 maggio 2015, n. 9636; Cass. civ., sez. I, 3 luglio 2014, n. 15250)”.
Circa i presupposti della fattispecie risarcitoria a titolo di responsabilità contrattuale, l’Adunanza Plenaria li individuava in un affidamento incolpevole leso “da una condotta che, valutata nel suo complesso, e a prescindere dall’indagine sulla legittimità dei singoli provvedimenti, risulti oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e di lealtà”; nell’imputabilità di detta violazione all’Amministrazione e, infine, nella prova del danno. 
In punto di quantificazione del danno, che l’Adunanza Plenaria ha affermato dover coprire “il danno subito, normalmente correlato al c.d. interesse negativo”, deve affrontarsi il profilo della prova dello stesso, integrante un onere posto a carico del danneggiato, tanto con riferimento al “danno-evento (la lesione della libertà di autodeterminazione negoziale)” quanto del “danno-conseguenza (le perdite economiche subite a causa delle scelte negoziali illecitamente condizionate), sia i relativi rapporti di causalità rispetto alla condotta scorretta che si imputa all’amministrazione”)”.

* Nel caso di specie era incontestabile che l’Amministrazione avesse bandito la gara in assenza di una compiuta e preventiva istruttoria circa la fattibilità del progetto ponendo a base di gara un progetto non ancora esecutivo e non vagliato dalla Soprintendenza che su detto documento veniva chiamata a pronunciarsi dopo circa tre mesi dalla conclusione della gara.

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Costi della manodopera nei documenti posti a base di gara a cura della Stazione Appaltante: sono vincolanti ?

L’art. 23, comma 16, del D.Lgs. n. 50/2016 così recita: “Per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, il costo del lavoro è determinato annualmente, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentativi, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali. In mancanza di contratto collettivo applicabile, il costo del lavoro è determinato in relazione al contratto collettivo del settore merceologico più vicino a quello preso in considerazione. ….(omissis) … Fino all’adozione delle tabelle di cui al presente comma, si applica l’articolo 216, comma 4. Nei contratti di lavori e servizi la stazione appaltante, al fine di determinare l’importo posto a base di gara, individua nei documenti posti a base di gara i costi della manodopera sulla base di quanto previsto nel presente comma. I costi della sicurezza sono scorporati dal costo dell’importo assoggettato al ribasso.”.

L’art. 95, comma 10, del d.lgs. n. 50/2016 così dispone: ”Nell’offerta economica l’operatore deve indicare i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali concernenti l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro ad esclusione delle forniture senza posa in opera, dei servizi di natura intellettuale e degli affidamenti ai sensi dell’articolo 36, comma 2, lettera a). Le stazioni appaltanti, relativamente ai costi della manodopera, prima dell’aggiudicazione procedono a verificare il rispetto di quanto previsto all’articolo 97, comma 5, lettera d)”.

L’art. 97, commi 5 e 6, del d.lgs. n. 50/2016 prevede: ”5. La stazione appaltante richiede per iscritto, assegnando al concorrente un termine non inferiore a quindici giorni, la presentazione, per iscritto, delle spiegazioni. Essa esclude l’offerta solo se la prova fornita non giustifica sufficientemente il basso livello di prezzi o di costi proposti, tenendo conto degli elementi di cui al comma 4 o se ha accertato, con le modalità di cui al primo periodo, che l’offerta è anormalmente bassa in quanto: … (omissis) …d) il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’articolo 23, comma 16.
6. Non sono ammesse giustificazioni in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge…. (omissis)…”.

Il quadro normativo di riferimento, in sostanza, impone alle stazioni appaltanti, al fine di determinare l’importo a base d’asta, d’individuare nei documenti di gara il costo della manodopera, determinato in base alle tabelle ministeriali. Detto costo, a differenza di quello per la sicurezza, non è soggetto a scorporo dall’importo assoggettato a ribasso. L’operatore che partecipa alla gara deve indicare nell’offerta i propri costi della manodopera, salvi i casi – qui privi di rilevo – espressamente stabiliti dalla normativa all’esame. La stazione appaltante, prima dell’aggiudicazione, verifica, quanto ai costi della manodopera, se l’offerta è anormalmente bassa perché il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle ministeriali.
Essa esclude l’offerta solo se la prova fornita non giustifica sufficientemente il basso livello di prezzi o di costi proposti; non sono però ammesse giustificazioni in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge.
La disciplina richiamata è volta in definitiva a garantire che negli appalti pubblici il lavoro sia adeguatamente remunerato, configurando come inattendibile un’offerta che rechi un basso costo della manodopera.
Essa non consente tuttavia di ritenere ex se anomala, e dunque da escludere, un’offerta che indichi valori del costo della manodopera inferiori a quelli indicati dalla stazione appaltante, dovendo essi essere valutati nell’ambito della verifica di congruità (in tal senso Consiglio di Stato, sez. V, n. 501/2017).
Ancora più di recente (Consiglio di Stato, sez. III, n. 1609/2018) il , ha ribadito: “Nella sostanza, poi, un’offerta non può dirsi anomala, ed essere esclusa, per il solo fatto che il costo del lavoro sia stato calcolato secondo valori inferiori a quelli risultanti dalle tabelle ministeriali o dai contratti collettivi: perché possa dubitarsi della sua congruità, occorre che le discordanze siano considerevoli e palesemente ingiustificate” (cfr. Consiglio di Stato, sez. III 21.07.2017 n. 3623).
Non sussiste dunque un automatismo escludente nel caso d’indicazione nell’offerta di un costo della manodopera inferiore a quello determinato dalla Stazione appaltante in quanto recante un costo orario della manodopera inferiore, sebbene di poco, al costo indicato nei documenti posti a base di gara (TRGA Bolzano, 11.10.2018 n. 292).

 

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Livello di progettazione necessario per la concessione di lavori

Deliberazione ANAC n. 437 del 09.05.2018 (.pdf)

Il Consiglio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione nell’Adunanza del 9 maggio 2018;

VISTO l’articolo 213, comma 2, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici) che attribuisce all’Autorità il compito di garantire, attraverso linee guida, bandi-tipo, capitolati-tipo, contratti-tipo ed altri strumenti di regolazione flessibile, comunque denominati, la promozione dell’efficienza, della qualità dell’attività delle stazioni appaltanti, cui fornisce supporto anche facilitando lo scambio di informazioni e la omogeneità dei procedimenti amministrativi e favorisce lo sviluppo delle migliori pratiche;

VISTA la definizione di concessione di lavori di cui all’articolo 3, comma 1, lettera uu), del Codice dei contratti pubblici;

VISTO l’articolo 23 del Codice dei contratti pubblici che demanda a un decreto del Ministro delle infrastrutture e trasporti, su proposta del Consiglio superiore dei lavori pubblici, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, la definizione dei contenuti della progettazione nei tre livelli progettuali;

VISTO l’articolo 59 del Codice dei contratti pubblici, nella parte in cui dà attuazione al principio della limitazione del ricorso all’appalto integrato;

VISTA la Parte III del Codice dei contratti pubblici, inerente i contratti di concessione, e la Parte IV del medesimo Codice, inerente il partenariato pubblico e privato, il contraente generale e altre modalità di affidamento;

CONSIDERATO che sono pervenute diverse richieste di chiarimento in ordine al livello di progettazione necessario per l’affidamento di una concessione;

CONSIDERATO che il citato decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti non è stato ancora emanato;

RITENUTO necessario fornire indicazioni alle stazioni appaltanti e agli operatori economici in merito al livello di progettazione per l’affidamento di concessioni, nelle more di emanazione del suddetto decreto;

DELIBERA

di esprimere le valutazioni riportate in merito al livello di progettazione necessario per l’affidamento di una concessione di lavori.
Nel nuovo assetto normativo, la concessione di lavori è definita, all’articolo 3, comma 1, lettera uu), del Codice dei contratti pubblici, come «un contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto in virtù del quale una o più stazioni appaltanti affidano l’esecuzione di lavori ovvero la progettazione esecutiva e l’esecuzione, ovvero la progettazione definitiva, la progettazione esecutiva e l’esecuzione di lavori ad uno o più operatori economici riconoscendo a titolo di corrispettivo unicamente il diritto di gestire le opere oggetto del contratto o tale diritto accompagnato da un prezzo, con assunzione in capo al concessionario del rischio operativo legato alla gestione delle opere».
L’oggetto del contratto di concessione, inizialmente limitato alla sola esecuzione di lavori, è stato ampliato dall’articolo 4, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 19 aprile 2017, n. 56, prevedendo anche i) la progettazione esecutiva e l’esecuzione di lavori e ii) la progettazione definitiva, la progettazione esecutiva e l’esecuzione di lavori. Tale definizione dell’oggetto del contratto coincide con quella riportata, nel previgente sistema normativo, all’articolo 3, comma 11, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163.
Al riguardo, si osserva che, nel sistema previgente, sulla base delle indicazioni di cui articolo 143, commi 1 e 2, del decreto legislativo n. 163/2016, la concessione di lavori aveva ad oggetto, di regola, la progettazione definitiva, la progettazione esecutiva e l’esecuzione di lavori; nel caso in cui la stazione appaltante avesse avuto la disponibilità del progetto definitivo ed esecutivo, ovvero del progetto definitivo, poteva essere oggetto di affidamento la revisione della progettazione ovvero il completamento della stessa. Di regola, quindi, la stazione appaltante affidava una concessione di lavori ponendo a base di gara il progetto preliminare.
Ad oggi, sulla base della definizione di concessione di lavori di cui al citato articolo 3, comma 1, lettera uu), del Codice dei contratti pubblici, la stazione appaltante sembra avere due possibilità: i) affidare la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori, ponendo a base di gara il progetto definitivo, e ii) affidare la progettazione definitiva, la progettazione esecutiva e l’esecuzione di lavori, ponendo a base di gara il progetto di fattibilità tecnica ed economica, che ha sostituito il progetto preliminare.
Appare, tuttavia, opportuna una lettura congiunta della suddetta disposizione normativa con quelle inerenti la limitazione del ricorso all’appalto integrato, introdotte nel Codice dei contratti pubblici in attuazione della legge 28 gennaio 2016, n. 11.
Come noto, all’articolo 1, comma 1, lettera oo), della predetta legge delega è enunciato il principio della «valorizzazione della fase progettuale negli appalti pubblici e nei contratti di concessione di lavori, promuovendo la qualità architettonica e tecnico-funzionale, …, limitando radicalmente il ricorso all’appalto integrato, tenendo conto in particolare del contenuto innovativo o tecnologico delle opere oggetto dell’appalto o della concessione in rapporto al valore complessivo dei lavori e prevedendo di norma la messa a gara del progetto esecutivo; esclusione dell’affidamento dei lavori sulla base della sola progettazione di livello preliminare, …».
In attuazione di quanto sopra, il Codice dei contratti pubblici nella stesura originaria dell’articolo 59 ha sancito che «gli appalti relativi ai lavori sono affidati ponendo a base di gara il progetto esecutivo» e che è «vietato il ricorso all’affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione di lavori ad esclusione dei casi di affidamento a contraente generale, finanza di progetto, affidamento in concessione, partenariato pubblico privato, contratto di disponibilità».
Il decreto legislativo n. 56/2017, recuperando l’indicazione della legge delega, ha previsto la possibilità di ricorrere all’affidamento congiunto della progettazione esecutiva e dell’esecuzione dei lavori sulla base del progetto definitivo redatto dall’amministrazione aggiudicatrice nei casi in cui l’elemento tecnologico o innovativo delle opere oggetto dell’appalto sia nettamente prevalente rispetto all’importo complessivo dei lavori (articolo 59, comma 1-bis, Codice dei contratti pubblici). Il decreto correttivo ha, altresì, ampliato le ipotesi eccezionali di ricorso all’affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione dei lavori, includendo, in aggiunta alle ipotesi già indicate, anche quella della locazione finanziaria e delle opere di urbanizzazione a scomputo.
Ad oggi la formulazione dell’articolo 59, comma 1, del decreto legislativo n. 50/2016, per la parte che qui rileva, è la seguente: «Fatto salvo quanto previsto al comma 1-bis, gli appalti relativi ai lavori sono affidati, ponendo a base di gara il progetto esecutivo, il cui contenuto, come definito dall’articolo 23, comma 8, garantisce la rispondenza dell’opera ai requisiti di qualità predeterminati e il rispetto dei tempi e dei costi previsti. È vietato il ricorso all’affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione di lavori ad esclusione dei casi di affidamento a contraente generale, finanza di progetto, affidamento in concessione, partenariato pubblico privato, contratto di disponibilità, locazione finanziaria, nonché delle opere di urbanizzazione a scomputo di cui all’articolo 1, comma 2, lettera e). Si applica l’articolo 216, comma 4-bis.».
Ai fini della trattazione, è fondamentale richiamare anche il comma 1-bis, secondo il quale «Le stazioni appaltanti possono ricorrere all’affidamento della progettazione esecutiva e dell’esecuzione di lavori sulla base del progetto definitivo dell’amministrazione aggiudicatrice nei casi in cui l’elemento tecnologico o innovativo delle opere oggetto dell’appalto sia nettamente prevalente rispetto all’importo complessivo dei lavori.».
Il comma 1, secondo periodo, dell’articolo 59 del codice, quindi, sancisce l’obbligo di affidare i lavori pubblici ponendo a base di gara il progetto esecutivo, fatta salva la possibilità, ai sensi del comma 1-bis del medesimo articolo, per i casi in cui l’elemento tecnologico o innovativo delle opere oggetto dell’appalto sia nettamente prevalente rispetto all’importo complessivo dei lavori, di affidare congiuntamente progettazione esecutiva ed esecuzione dei lavori. Per i casi di cui al comma 1-bis, quindi, l’affidamento può avvenire anche sulla base del progetto definitivo e, in tal caso, il contratto avrà ad oggetto la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori.
Non appare, invece, altrettanto chiara la definizione del livello di progettazione che può essere affidato congiuntamente all’esecuzione dei lavori nelle ulteriori ipotesi di inapplicabilità del divieto di ricorso all’appalto integrato, delineate all’articolo 59, comma 1, terzo periodo, del Codice dei contratti pubblici, tra cui è ricompresa anche la concessione di lavori; la norma si limita, infatti, a elencare una serie di ipotesi per le quali il divieto di affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione non si applica, senza specificare il livello di progettazione cui si fa riferimento.
La mancata specificazione, a differenza di quanto fatto al comma 1-bis del medesimo articolo ove si parla espressamente di progettazione esecutiva, lascia presupporre che il legislatore abbia inteso far riferimento alla possibilità di affidare, congiuntamente all’esecuzione, non solo la progettazione esecutiva ma anche la progettazione definitiva. Ciò sembra confermato dalle specificità delle singole fattispecie derogatorie le quali, sulla base dalle disposizioni normative di dettaglio riportate nel Codice dei contratti pubblici, sono caratterizzate da un affidamento congiunto di progettazione ed esecuzione, partendo però da un diverso livello di progettazione posto a base di gara, che in genere è definito nelle medesime disposizioni. Nello specifico, nei casi di affidamento a contraente generale ex articolo 194, la stazione appaltante pone a base di gara il progetto definitivo, nei casi di finanza di progetto ex articolo 183, locazione finanziaria exarticolo 187, in quelle di opere di urbanizzazione a scomputo ex articolo 1, comma 2, lett. e), l’affidamento avviene sulla base del progetto di fattibilità tecnica ed economica e nel caso di contratto di disponibilità ex art. 188 ponendo a base di gara il capitolato prestazionale.
In via incidentale, si segnala un mancato coordinamento tra l’articolo 181, comma 2, del Codice dei contratti pubblici, relativo alle procedure di affidamento dei contratti di partenariato, in virtù del quale l’affidamento avviene ponendo a base di gara il progetto definitivo, e le prescrizioni contenute nei singoli articoli relativi alle singole tipologie di partenariato – come puntualmente declinate all’art. 180, comma 8 – che riconoscono la possibilità di mettere a gara il progetto di fattibilità (cfr. articolo 183, comma 1, e articolo 187, comma 6) o il capitolato prestazionale (cfr. articolo 188, comma 3).
A differenza delle disposizioni normative inerenti le fattispecie sopra richiamate, le disposizioni di cui alla Parte III del Codice dei contratti pubblici non disciplinano il livello di progettazione da porre a base di gara per l’affidamento di una concessione di lavori. Ne consegue la necessità di dover fare riferimento, ancora una volta, alla definizione di concessione di lavori che, come inizialmente indicato, sembra consentire alla stazione appaltante di porre a base di gara il progetto definitivo o il progetto di fattibilità tecnica ed economica.
Con riferimento alla possibilità di porre a base di gara il progetto di fattibilità tecnica ed economica, appare opportuno valutare la conciliabilità della stessa con le previsioni di cui all’articolo 1, comma 1, lettera oo), della legge n. 11/2016, nella parte in cui hanno sancito il divieto di affidamento dei lavori sulla base del solo progetto preliminare, sostituito nel nuovo Codice dei contratti pubblici proprio dal progetto di fattibilità tecnica ed economica.
Al riguardo, si osserva che la medesima legge delega all’articolo 1, comma 1, lettera tt), ha, altresì, affermato il principio della previsione espressa da parte delle stazioni appaltanti, «al fine di agevolare e ridurre i tempi delle procedure di partenariato pubblico privato, …, delle modalità e delle tempistiche per addivenire alla predisposizione di specifici studi di fattibilità che consentano di porre a gara progetti con accertata copertura finanziaria derivante dalla verifica dei livelli di bancabilità, garantendo altresì l’acquisizione di tutte le necessarie autorizzazioni, pareri e atti di assenso comunque denominati entro la fase di aggiudicazione».
Appare evidente come il legislatore abbia inteso prevedere una deroga al principio generale di affidamento dei lavori sulla base del solo progetto esecutivo per i contratti di partenariato pubblico privato, consentendo così di porre a base di gara anche il progetto di fattibilità tecnica ed economica che, rispetto al previgente progetto preliminare, come evidenziato dal Consiglio di Stato nel parere 1 aprile 2016, n. 855, è connotato «da un maggior grado di dettaglio ed una analisi comparativa delle diverse soluzioni in termini di costi e benefici per la collettività e della qualità ed efficienza energetica dell’opera», essendo richiesto anche il rispetto dei «vincoli idrogeologici, sismici e forestali».
Deroga che è stata applicata ai sistemi di realizzazione delle opere, quali il contraente generale, la finanza di progetto, l’affidamento in concessione, il partenariato pubblico privato, il contratto di disponibilità e la locazione finanziaria, per loro natura diversi da quelli ordinari e per i quali l’affidamento della progettazione è funzionalmente necessaria all’adozione del sistema medesimo, al fine di acquisire i benefici della progettazione delle imprese.
L’intenzione del legislatore delegato di ammettere la possibilità di affidare la concessione di lavori ponendo a base di gara il progetto di fattibilità tecnica ed economica, demandando la redazione del progetto definitivo al concessionario, è rilevabile anche da ulteriori disposizioni normative riportate nella Parte III dei Codice dei contratti pubblici. All’articolo 165, si afferma, infatti, che la sottoscrizione del contratto di concessione è possibile solo a seguito dell’approvazione del progetto definitivo (comma 3) e che in alcuni casi di risoluzione del contratto, puntualmente individuati, le spese relative alla progettazione definiva non saranno oggetto di rimborso.
Si ritiene, pertanto, che la concessione di lavori possa essere affidata ponendo a base di gara il progetto definitivo o il progetto di fattibilità tecnica ed economica.

Bando di gara – Costi della manodopera e clausole sociali – Mancanza – Illegittimità (art. 23 , art. 50 d.lgs. n. 50/2016)

TAR Napoli, 01.03.2018 n. 1334

L’art. 50 del d.lgs. 18 aprile 2016 n. 50, come modificato dall’articolo 33, comma 1, lettera a), del D.Lgs. 19 aprile 2017 n. 56, applicabile ratione temporis al caso di specie, stabilisce che «per gli affidamenti dei contratti di concessione e di appalto di lavori e servizi diversi da quelli aventi natura intellettuale, con particolare riguardo a quelli relativi a contratti ad alta intensità di manodopera, i bandi di gara, gli avvisi e gli inviti inseriscono, nel rispetto dei principi dell’Unione europea, specifiche clausole sociali volte a promuovere la stabilita’ occupazionale del personale impiegato, prevedendo l’applicazione da parte dell’aggiudicatario, dei contratti collettivi di settore di cui all’articolo 51 del decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81. I servizi ad alta intensita’ di manodopera sono quelli nei quali il costo della manodopera e’ pari almeno al 50 per cento dell’importo totale del contratto».
Ebbene, rispetto a tale disposizione, cogente per la stazione appaltante, è mancato l’inserimento di clausole sociali, né, a livello istruttorio, risulta esservi stata alcuna verifica dei presupposti per tale applicazione e, segnatamente, una valutazione sulla natura non intellettuale del servizio e sulla prevalenza della manodopera in termini di valore economico.
Tale omissione, riscontrabile dall’assenza di ogni riferimento a clausole sociali nel bando, nel disciplinare di gara, nel capitolato e anche nello schema di convenzione, è altresì determinativa della violazione della disposizione di cui all’art. 23, comma 16, ultimo periodo del d.lgs. 18 aprile 2016 n. 50, come modificato dall’articolo 13, comma 1, lettera i), del D.Lgs 19 aprile 2017, n. 56 secondo cui «nei contratti di lavori e servizi la stazione appaltante, al fine di determinare l’importo posto a base di gara, individua nei documenti posti a base di gara i costi della manodopera sulla base di quanto previsto nel presente comma».
Di conseguenza gli atti impugnati devono essere annullati, dovendo l’amministrazione provvedere in ordine ad una corretta predisposizione della lex specialis in conformità ai principi esposti nella presente decisione.

BIM: in vigore il D.M. n. 560/2017

In vigore il Decreto MIT 01.12.2017 n. 560 che stabilisce le modalità e i tempi di progressiva introduzione dei metodi e degli strumenti elettronici di modellazione per l’edilizia e le infrastrutture.

In attuazione dell’art. 23, comma 13, del Decreto Legislativo 18.04.2016 n. 50 (Codice dei contratti pubblici”) il Decreto definisce le modalità e i tempi di progressiva introduzione, da parte delle stazioni appaltanti, delle amministrazioni concedenti e degli operatori economici, dell’obbligatorietà dei metodi e degli strumenti elettronici specifici, quali quelli di modellazione per l’edilizia e le infrastrutture, nelle fasi di progettazione, costruzione e gestione delle opere e relative verifiche.

A decorrere dalla data di entrata in vigore del Decreto, le stazioni appaltanti in via facoltativa possono richiedere l’uso dei metodi e degli strumenti elettronici per le nuove opere nonché per interventi di recupero, riqualificazioni o varianti.

Le stazioni appaltanti richiedono, invece, in via obbligatoria, l’uso dei metodi e degli strumenti elettronici secondo la seguente tempistica:
a) per i lavori complessi relativi a opere di importo a base di gara pari o superiore a 100 milioni di euro, a decorrere dal 1 gennaio 2019;
b) per i lavori complessi relativi a opere di importo a base di gara pari o superiore a 50 milioni di euro a decorrere dal 1 gennaio 2020;
c) per i lavori complessi relativi a opere di importo a base di gara pari o superiore a 15 milioni di euro a decorrere dal 1  gennaio 2021;
d) per le opere di importo a base di gara pari o superiore alla soglia di cui all’articolo 35 del codice dei contratti pubblici, a decorrere dal 1  gennaio 2022;
e) per le opere di importo a base di gara pari o superiore a 1 milione di euro, a decorrere dal 1  gennaio 2023;
f) per le opere di importo a base di gara inferiore a 1 milione di euro, a decorrere dal 1  gennaio 2025.

Determinazione dei costi della manodopera – Applicazione di un Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro differente da quello praticato dall’impresa – Valutazione in sede di verifica dell’anomalia – Differenza tra costo medio orario e minimi salariali (art. 23 , art. 95 , art. 97 d.lgs. n. 50/2016)

TRGA Bolzano, 30.10.2017 n. 299

L’art. 36 della legge 20.5.1970, n. 300 “Norme sulla tutela della libertà e dignità dei lavoratori, della libertà sindacale e dell’attività sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento”, stabilisce che “…nei capitolati di appalto attinenti all’esecuzione di opere pubbliche, deve essere inserita la clausola esplicita determinante l’obbligo per il beneficiario o appaltatore di applicare o di far applicare nei confronti dei lavoratori dipendenti condizioni non inferiori a quelle risultanti dai contratti collettivi di lavoro della categoria e della zona”, e l’art. 30, comma 4 del D.lgs. 18.4.2016, n. 50 prevede che “Al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quelli il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente”.
La normativa vigente consente, pertanto, che possa essere applicata più di una tipologia di C.C.N.L. esistente, a condizione che il tipo di contratto scelto sia connesso e compatibile con l’effettiva attività da espletare.
Sulla questione la giurisprudenza ha già avuto modo di affermare che:
– è rimessa alla stazione appaltante la scelta dei requisiti da richiedere e tra questi non può esservi l’applicazione di un determinato contratto collettivo nazionale di lavoro, qualora una o più tipologie di questi si possano adattare alle prestazioni da affidare all’aggiudicatario (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 5597/2015);
– l’applicazione di un determinato contratto collettivo non può essere imposta dalla lex specialis alle imprese concorrenti quale requisito di partecipazione né la mancata applicazione di questo può essere a priori sanzionata dalla stazione appaltante con l’esclusione, sicché deve negarsi in radice che l’applicazione di un determinato contratto collettivo anziché di un altro possa determinare, in sé, l’inammissibilità dell’offerta (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 5597/2015);
– la scelta del contratto collettivo da applicare rientra nelle prerogative di organizzazione dell’imprenditore e nella libertà negoziale delle parti, col solo limite che esso risulti coerente con l’oggetto dell’appalto (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 1.3.2017, n. 932 e 12.5.2016, n. 1901; Sez. III, 10.2.2016, n. 589);
– l’imposizione univoca di un determinato contratto di lavoro costituisce una violazione del principio di libera iniziativa economica di cui all’art. 41 Cost. e del derivato principio di libera contrattazione delle condizioni di lavoro previsto nel nostro ordinamento (cfr. TAR Toscana, Sez. I, 11.7.2013, n. 1160; TAR Parma, 1.2.2017, n. 33).
Invero, per completezza, va detto che è stato anche affermato che l’indicazione dell’applicazione di uno specifico contratto può eventualmente essere indicata nella legge di gara e ciò anche a pena di esclusione, ma certo è che tale clausola deve rispondere ad una ferrea logica di correlazione tra requisiti da indicare e prestazioni da appaltare, purché in caso contrario il principio del favor partecipationis ne risulterebbe gravemente sminuito ed in conclusione la legge di gara sarebbe stata emanata in assoluta violazione del principio di concorrenza (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 5.10.2016, n. 4109).
(…)
Ad ogni modo, in caso di perplessità l’art. 83, co. 9 del D.lgs. n. 50/2016 ben consente alla stazione appaltante di fare ricorso, in caso di carenza di qualsiasi elemento formale, all’istituto del soccorso istruttorio.
Per quanto attiene, infine, al costo del personale, che la stazione appaltante deduce essere inferiore ai minimi salariali retributivi indicati, va osservato che il citato art. 23, co 16, d.lgs. 50/2016 prevede che “Per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, il costo del lavoro è determinato annualmente, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentativi, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali …”.
Dalle suddette tabelle ministeriali non è tuttavia possibile ottenere il livello salariale minimo di cui all’art. 97, co. 5, lett. d), poiché dalle stesse è possibile ricavare esclusivamente il differente dato del “costo medio orario del lavoro”.
Come affermato dalla giurisprudenza, “in tema di valutazione della anomalia dell’offerta anche nella vigenza del nuovo Codice dei contratti pubblici vige il principio secondo cui i costi medi della manodopera, indicati nelle tabelle ministeriali, non assumono valore di parametro assoluto ed inderogabile, ma svolgono una funzione indicativa, suscettibile di scostamento in relazione a valutazioni statistiche ed analisi aziendali evidenzianti una particolare organizzazione in grado di giustificare la sostenibilità di costi inferiori; esprimendo solo una funzione di parametro di riferimento è allora possibile discostarsi da tali costi, in sede di giustificazioni dell’anomalia, sulla scorta di una dimostrazione puntuale e rigorosa” (cfr. Tar Lazio, Sez. I ter, 30.12.2016, n. 12873).

Importo a base di gara inferiore al limite minimo delle Tabelle ministeriali (art. 23 , art. 30 d.lgs. n. 50/2016)

TAR Catanzaro, 13.10.2017 n. 1526

I motivi di ricorso a base dell’impugnazione attengono sostanzialmente ad una sottostima dell’importo a base di gara, giacché, secondo la ricorrente, la stazione appaltante sarebbe incorsa in un macroscopico errore nel fissare tale importo, tenuto conto del numero di ore occorrenti per l’espletamento dell’attività e del costo medio orario del personale dipendente da imprese esercenti servizi integrati, fissato nelle tabelle ministeriali.
Secondo la giurisprudenza consolidata sussiste un onere di immediata impugnazione, oltre che nelle ipotesi di clausole escludenti, anche nel caso in cui siano previsti oneri incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale (tra le più recenti, Cons. Stato, sez. V, 26 giugno 2017 n. 3110, Tar Abruzzo, L’Aquila, 9 marzo 2017 n. 124; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 20 febbraio 2017 n. 423; Tar Toscana, sez. II, 14 febbraio 2017 n. 243);
Tra tali ipotesi, rientra la presente fattispecie, nella quale la ricorrente lamenta la fissazione di un importo a base di gara largamente al di sotto del limite minimo risultante dalle richiamate tabelle ministeriali.

Costo del lavoro – Individuazione da parte della Stazione appaltante – Variabilità – Diversa quantificazione da parte della singola impresa – Possibilità (art. 23 , art. 97 d.lgs. n. 50/2016)

Consiglio di Stato, sez. V, 12.06.2017 n. 2844

L’utilizzo di una formula matematica, sia pure in una gara condotta secondo il criterio del prezzo più basso, non è precluso, laddove tale formula sia effettivamente funzionale a soddisfare l’esigenza, derivante dal possibile diverso costo del lavoro e della sicurezza indicato dai singoli concorrenti in sede di gara, di ricondurre tutte le offerte a una percentuale di ribasso che consenta la redazione di una graduatoria.
Il costo del lavoro non è un costo standardizzato e uguale per tutte le imprese, che possa essere predeterminato dalla stazione appaltante e previamente scorporato sulla base di indicazioni tassative da questa provenienti, e così pure il costo per la sicurezza aziendale, trattandosi di elementi che possono variare in relazione all’organizzazione del lavoro dell’impresa e all’efficienza della stessa (Consiglio di Stato, Sez. III, sent. n. 589 del 10 febbraio 2016).
La congruità dell’offerta può essere dimostrata, con riferimento anche ai costi del personale, allorquando lo scostamento non risulta considerevole o palesemente ingiustificato (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, sent. n. 4206 del 23 luglio 2012).