Ai fini dell’esame del motivo deve ricordarsi che, pur traducendosi la difformità dell’offerta rispetto alla lex specialis in un aliud pro alio e comportando, pertanto, l’esclusione dalla procedura anche in assenza di espressa previsione della sanzione espulsiva, ciò può avvenire soltanto nei casi in cui la lex specialis prevede caratteristiche e qualità del servizio, della fornitura, dei lavori, che possano essere qualificate con assoluta certezza come caratteristiche minime, perché espressamente definite come tali, oppure perché se ne fornisce una descrizione che ne rivela in modo certo ed evidente il carattere essenziale. Laddove manchi una tale certezza e permanga un margine di ambiguità circa l’effettiva portata delle clausole del bando, riprende vigore il principio residuale che impone di preferire l’interpretazione della lex specialis maggiormente rispettosa del principio del favor partecipationis e dell’interesse al più ampio confronto concorrenziale (tra le altre, Cons. Stato, Sez. V, 30 ottobre 2025, n. 8443). Si è pure precisato che le prestazioni offerte relativamente ai criteri fissati per la valutazione dell’offerta tecnica, laddove risultino difformi rispetto alla lex specialis, non possono comportare l’attribuzione del punteggio premiale, ma non determinano, in applicazione del principio generale di conservazione degli atti giuridici, l’inammissibilità, l’inefficacia o la invalidità dell’offerta complessiva, laddove, per il loro carattere marginale ed accessorio, non incidono sulla stessa (in questo senso Cons. Stato, Sez. V, 29 gennaio 2026, n. 780).
3.3.3. Alla luce di tali premesse, la proposta fornitura di smartphone commerciali in luogo di un sistema per la comunicazione via radio delle pattuglie (senza ponte radio), a prescindere da ogni valutazione circa la coincidenza o l’equivalenza dei prodotti, non integra un aliud pro alio e non determina l’inammissibilità dell’offerta, in considerazione dell’oggetto della procedura e della conseguente richiesta della stazione appaltante, come definita dagli artt. 3 del disciplinare e 1 del capitolato.
E’ infatti errato l’assunto di fondo da cui muovono i due motivi in esame, ossia che nel caso di specie si trattasse di appalto integrato, ossia di procedura in cui la Stazione appaltante, anziché esternalizzare la progettazione esecutiva e mettere poi a gara i lavori, affida direttamente all’impresa congiuntamente progettazione esecutiva e realizzazione dell’opera.
Come noto, si tratta di istituto adesso disciplinato dall’art. 44 del d.lgs. n. 36/2023, che ricorre allorchè, per effetto di apposita previsione della determina a contrarre, il contratto abbia per oggetto sia la progettazione esecutiva che l’esecuzione dei lavori (che non devono essere di manutenzione ordinaria) sulla base di un progetto di fattibilità tecnico-economica approvato.
La norma in questione ha superato il testuale divieto recato dall’art. 59 del previgente Codice di cui al d.lgs. n. 50/2016, il quale circoscriveva l’istituto, sulla base del progetto definitivo dell’amministrazione aggiudicatrice, ai soli casi in cui l’elemento tecnologico o innovativo delle opere oggetto dell’appalto fosse nettamente prevalente rispetto all’importo complessivo dei lavori; e a che in tali ipotesi lo circondava di cautele, limitandolo ai “casi di affidamento a contraente generale, finanza di progetto, affidamento in concessione, partenariato pubblico privato, contratto di disponibilità, locazione finanziaria, nonché delle opere di urbanizzazione a scomputo”: e di tanto doveva essere data adeguata motivazione nella determina a contrarre, che doveva chiarire, altresì, “in modo puntuale la rilevanza dei presupposti tecnici ed oggettivi che consentono il ricorso all’affidamento congiunto e l’effettiva incidenza sui tempi della realizzazione delle opere in caso di affidamento separato di lavori e progettazione”. Il Codice del 2023 ha superato il divieto generalizzato di appalto integrato (salvo, come detto, che si tratti di manutenzione ordinaria, in cui esso è ancora vietato), ma -rispetto al precedente impianto normativo- ha, assai significativamente, mantenuto la previsione di uno specifico onere motivazionale nella determina a contrarre, da attuare “con riferimento alle esigenze tecniche, tenendo sempre conto del rischio di eventuali scostamenti di costo nella fase esecutiva rispetto a quanto contrattualmente previsto.”
11. – Il motivo sub III si appunta sulla supposta violazione, da parte del R.T.I. aggiudicatario, del divieto di commistione tra offerta tecnica ed economica, motivata dal suo inserimento, nella prima, di una prestazione qualificata come “free of charge” (“Come ulteriore proposta migliorativa si include free of charge la completa sostituzione delle linee 11 e 12”: cfr. paragrafo B della Relazione tecnica RTI -OMISSIS-, p. 5). La dicitura “free of charge” costituirebbe, secondo quanto dedotto dalla ricorrente, un elemento economico esplicito, in quanto denoterebbe che una prestazione aggiuntiva (la sostituzione completa di due linee) viene offerta a costo/prezzo zero per la Stazione appaltante, incidendo dunque così – quantomeno sul piano logico e sostanziale – sul contenuto economico dell’offerta e sul valore economico complessivo della proposta.
Anche questa doglianza va disattesa. La contestata dicitura, che si risolve nella dichiarazione di gratuità di una mera e singola proposta migliorativa, non è invero in alcun modo idonea, in primo luogo, a rivelare il ribasso offerto dall’aggiudicatario. La rilevanza marginale della miglioria “free of charge” nella complessiva economia della proposta dell’aggiudicataria contribuisce, inoltre, a escludere che possa configurarsi una violazione del divieto di commistione tra offerta tecnica ed economica. La contestata dicitura non consente, infatti, di per sé, di “ricostruire in via anticipata l’offerta economica nella sua interezza ovvero […] aspetti economicamente significativi, idonei a consentire potenzialmente al seggio di gara di apprezzare ‘prima del tempo’ la consistenza e la convenienza di tale offerta” (T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, n. 2143/2025). Deve soggiungersi, a ulteriore confutazione della doglianza, che in giurisprudenza è pacificamente ammessa la possibilità, verificatasi nella specie, della “[…] indicazione nell’offerta tecnica di alcuni elementi economici, resi necessari dagli elementi qualitativi da fornire, purché tali elementi economici non consentano di ricostruire la complessiva offerta economica o purché non venga anticipatamente reso noto il «prezzo» dell’appalto” (cfr. ex plurimis Cons. Stato, Sez. V, n. 919/2025).
Ciò in quanto “il divieto di commistione tra le offerte economiche e tecniche non va inteso in senso assoluto ma relativo, con riferimento al caso concreto, dovendosi verificare se l’anticipata conoscenza di un elemento dell’offerta economica già nell’ambito di quella tecnica abbia la capacità, anche solo potenziale, di influenzare la valutazione della commissione giudicatrice sulla preferenza da accordare all’una piuttosto che all’altra offerta” (Cons. Stato, Sez. V, n. 5006/2025).
La ricorrente censura l’equiparazione, ai fini della dimostrazione dei requisiti di capacità tecnica e professionale (artt. 6.3 e 15 del disciplinare di gara) e di capacità economica e finanziaria (art. 6.2 del disciplinare), dell’esperienza acquisita nello svolgimento di servizi identici a quello oggetto dell’appalto con quella maturata nella prestazione di servizi soltanto analoghi. La doglianza è priva di fondamento. Invero, in materia di appalti, è ampia la discrezionalità della quale godono le stazioni appaltanti nell’individuazione dei requisiti speciali di partecipazione, purché essi siano attinenti e proporzionati all’oggetto dell’appalto, tenendo presente l’interesse pubblico ad avere il più ampio numero di potenziali partecipanti (Consiglio di Stato sez. V, 30 settembre 2025, n. 7627). In conseguenza, è legittima la clausola del bando di gara che – come nel caso di specie – richieda alle imprese la dimostrazione di una capacità tecnica o di un certo fatturato mediante il riferimento allo svolgimento pregresso non di servizi identici a quello oggetto dell’appalto, bensì di servizi analoghi, ossia attinenti al medesimo settore imprenditoriale o professionale di quello oggetto dell’appalto. La ratio di tale scelta “si sostanzia nell’opportuno contemperamento tra l’esigenza di selezionare un imprenditore qualificato ed il principio della massima partecipazione alle gare pubbliche. L’intenzione è, in particolare, quella di soddisfare sia un requisito di natura finanziaria che di natura tecnica, individuando un operatore economico che possegga precedenti esperienze nel medesimo ambito” (Consiglio di Stato sez. V, 3 novembre 2021, n. 7341).
6. Ai sensi dell’art. 96 comma 14 d. lgs. n. 36/23: “l’operatore economico ha l’obbligo di comunicare alla stazione appaltante la sussistenza dei fatti e dei provvedimenti che possono costituire causa di esclusione ai sensi degli articoli 94 e 95, ove non menzionati nel proprio fascicolo virtuale. L’omissione di tale comunicazione o la non veridicità della medesima, pur non costituendo di per sé causa di esclusione, può rilevare ai sensi del comma 4 dell’articolo 98”. 7. Discende pertanto da tale previsione normativa che la violazione degli obblighi dichiarativi non rileva in termini generali, ma unicamente in relazione ai quei fatti e circostanze “che possono costituire causa di esclusione ai sensi degli articoli 94 e 95”.
Rileva in particolare la previsione di cui all’art. 98 comma 3 lett. b) Codice, secondo cui l’illecito professionale si può desumere dalla: “condotta dell’operatore economico che abbia tentato di influenzare indebitamente il processo decisionale della stazione appaltante o di ottenere informazioni riservate a proprio vantaggio oppure che abbia fornito, anche per negligenza, informazioni false o fuorvianti suscettibili di influenzare le decisioni sull’esclusione, la selezione o l’aggiudicazione”.
In assenza di una previsione espressa nella lex specialis che sanzioni con l’esclusione la mancata indicazione delle spese generali, la stazione appaltante non può escludere l’Operatore Economico per questa sola omissione. Il principio (ribadito da ultimo da TAR Catania, 15.07.2026 n. 2128 e confermato da TAR Roma, 15.07.2025 n. 13986) impone di verificare la disciplina di gara prima di qualsiasi determinazione espulsiva: se il disciplinare non prevede espressamente tale sanzione, l’assenza delle spese generali nell’offerta non integra causa di esclusione.
13.2. – Sul concorrente, la cui offerta risulti di sospetta anomalia, incombe pertanto l’onere di specificare puntualmente la sostenibilità dei costi che gli farebbero carico. E tale onere va assolto con particolare specificazione allorquando l’operatore economico dichiari che non sopporterebbe in pratica alcun costo, essendo evidente che, mai come in tal caso, si impone l’esigenza di fornire alla stazione appaltante giustificazioni idonee a consentire la puntuale verifica dell’ammissibilità di un’offerta proposta “a costo zero”.
Per la particolare ipotesi in cui sia previsto un compenso (come per i c.d. S.I.A.) scomposto in una parte fissa immutabile e una variabile, costituisce d’altra parte una preoccupazione più che giustificata quella, nutrita qui dalla stazione appaltante, di evitare che i costi propri della parte variabile vengano di fatto fronteggiati attingendo alla parte, invece, invariabile dei compensi, con conseguente violazione del principio di legge che ne impedisce la riduzione.
Preoccupazione di cui la giurisprudenza ha dato del resto già conto, in fattispecie contrassegnata dallo stesso ribasso del 100% delle voci per spese e oneri accessori, ritenendo che tale azzeramento si riverberasse in concreto inammissibilmente sull’entità dell’equo compenso, questo tuttavia non ribassabile (cfr. Cons. Stato – sez. III, 3/7/2025 n. 5741, p. 4.3; cfr., altresì, TAR Molise, 3/4/2025 n. 98, confermata in appello con sentenza Cons. Stato – sez. V, 30/10/2025 n. 8442, al punto 15.1.: Il Collegio rileva, pertanto, che l’abbattimento spinto al 100% per le voci di base d’asta che la Stazione appaltante aveva considerato “ribassabili” effettivamente genera, in definitiva, un’erosione dei compensi che l’Amministrazione aveva definito, invece, come non ribassabili”).
13.3. – Il concorrente che proponga ribassi di tal fatta, pertanto, non è certo esonerato dal fornire una puntuale e persuasiva analisi, restando altrimenti fondatamente argomentabile che lo stesso faccia fronte ai costi proprio attingendo alla quota parte del corrispettivo non ribassabile. La giurisprudenza ha posto difatti l’accento, in proposito, proprio sull’esigenza di giustificazioni che valgano a superare il suddetto profilo critico, e questo in presenza, appunto, “di ribassi estremi che richiedono una giustificazione analitica e puntuale, che dimostri la sostenibilità dell’offerta senza intaccare l’equo compenso” (T.A.R. Sicilia, sez. I, 12/5/2026 n. 1355).
9.1. Ai sensi dell’art. 71 comma 2 d. lgs. n. 36 del 2023 “Il termine minimo per la ricezione delle offerte è di trenta giorni dalla data di trasmissione del bando di gara ai sensi dell’articolo 84”.
Ai sensi dell’art. 84 “I bandi, gli avvisi di pre-informazione e gli avvisi relativi agli appalti aggiudicati di importo pari o superiore alle soglie di cui all’articolo 14 sono redatti dalle stazioni appaltanti e trasmessi all’Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, per il tramite della Banca dati nazionale dei contratti pubblici, secondo modalità conformi all’allegato II.7. La conferma da parte di detto Ufficio della ricezione e dell’avviso della pubblicazione trasmessa, con l’indicazione della data della pubblicazione, vale come prova della pubblicazione”.
Pertanto, il termine di trenta giorni fissato dall’art. 71 decorre dalla trasmissione del bando all’Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea.
Né si può ritenere che siano coinvolte altre forme di pubblicazione, atteso che l’art. 71 richiama l’art. 84, che si occupa appunto della pubblicazione in ambito unionale, come evidente dall’art. 85.
Infatti quest’ultima disposizione, non l’art. 84 richiamato dall’art. 71, fa riferimento alla altre forme di pubblicazione di sponendo che “I bandi, gli avvisi di pre-informazione e quelli relativi agli appalti aggiudicati sono pubblicati, solo successivamente alla pubblicazione di cui all’articolo 84, sulla Banca dati nazionale dei contratti pubblici dell’ANAC e sul sito istituzionale della stazione appaltante o dell’ente concedente”, con la precisazione che “la pubblicazione può comunque avere luogo qualora la pubblicazione a livello europeo non sia stata notificata entro quarantotto ore dalla conferma della ricezione dell’avviso conformemente all’articolo 84” (evenienza, quest’ultima, che non risulta ricorrere nel caso di specie).
A fronte di quanto sopra la legge di gara dispone che “L’Offerta dovrà pervenire, attraverso il Sistema, entro e non oltre il termine perentorio delle ore 10.00 del giorno 29 novembre 2025, a pena di irricevibilità”, con la precisazione che il “sistema non accetta offerte presentate dopo la data e l’orario stabiliti come termine ultimo di presentazione dell’offerta” (par. 13.6 del disciplinare).
Risulta dal bando depositato che la legge di gara è stata trasmessa per la pubblicazione il 27 ottobre 2027 e pubblicata sulla Gazzetta ufficiale il 29 ottobre 2025.
Detti elementi, che trovano un riscontro oggettivo nella documentazione depositata, non sono specificamente censurati.
Parte appellante si è limitata ad affermare, nella parte in fatto, che la legge di gara avrebbe individuato per la presentazione delle offerte “un periodo di tempo inferiore al termine minimo di trenta giorni, decorrenti dalla pubblicazione del Bando stesso – nel caso di specie avvenuta il 30 ottobre 2025 – come stabilito dagli artt. 71, 84 e 85 del Codice” e, nell’ambito del motivo di ricorso, che i “trenta giorni [decorrono] dalla data di trasmissione del bando di gara, nel caso di specie avvenuta in data 30 ottobre 2025”.
Sicché parte appellante, da un lato, non ha specificamente richiamato quanto risulta dal bando depositato. Dall’altro lato, ha formulato la censura facendo riferimento a un presupposto dalla stessa configurato in modo non certo, posto che il termine di decorrenza è stato individuato nel 30 ottobre 2025 senza fare riferimento a quanto indicato in calce al bando (e sopra riportato) e richiamando detta data, in un caso, come data di trasmissione del bando e, in un altro caso, come data di pubblicazione.
Considerato quanto si legge in calce al bando, risultano rispettati i trenta giorni di cui all’art. 71 del d. lgs. n. 36 del 2023.
Né si può muovere dagli asseriti periodi di malfunzionamento per ritenere che possano implicitamente detrarsi dal periodo indicato dalla legge di gara per la presentazione delle offerte il tempo corrispondente alle fasi di malfunzionamento.
Il termine svolge infatti la funzione di rendere certo il momento ultimo nel quale possono essere presentate le offerte, sicché il termine può essere modificato solo assicurando un’adeguata trasparenza e pubblicità.
L’obbligo di trasparenza “implica che tutte le condizioni e le modalità della procedura di aggiudicazione siano formulate in maniera chiara, precisa e univoca nel bando di gara o nel capitolato d’oneri” (Cgue, sez. VIII, 26 settembre 2024, C-403/23 e 10 novembre 2016, C-140/16, C-697/15 e C-162/16).
La trasparenza delle regole di gara è strumentale a tutelare l’interesse alla partecipazione dei singoli operatori economici, in modo da consentire agli stessi di presentare un’offerta ammissibile e competitiva (Cgue, sez. IX, 2 giugno 2016, C- 27/15).
La trasparenza costituisce quindi il corollario del principio di parità di trattamento (CGUE, sez. IX, 2 maggio 2019 n. 309). Del resto, laddove è previsto che i malfunzionamenti della piattaforma digitale possano riverberarsi sul termine per la presentazione delle offerte, è espressamente stabilito che le stazioni appaltanti provvedano “disponendo la sospensione del termine per la ricezione delle offerte per il periodo di tempo necessario a ripristinare il normale funzionamento e la proroga dello stesso per una durata proporzionale alla gravità del malfunzionamento” (art. 25 comma 2 del d. lgs. n. 36 del 2023). Nell’art. 92 comma 2 lett. c) del d. lgs. n. 36 del 2023 è precisato che la stazione appaltante “dà tempestiva pubblicità dell’avviso relativo alla proroga sul proprio sito istituzionale”. Peraltro, posto che ciò che rileva è la finestra temporale nella quale gli operatori interessati possono presentare l’offerta, la circostanza che vi sia qualche intervallo di malfunzionamento non risulta necessariamente determinante, se è comunque assicurata la possibilità di fare affidamento su un complessivo periodo di tempo e sul termine finale. Infatti lo stesso art. 25 comma 2 del d. lgs. n. 36 del 2023 stabilisce che l’eventuale sospensione del termine (finale) di presentazione delle offerte è decisa considerando il tempo necessario a ripristinare il normale funzionamento e per una durata proporzionale alla gravità del malfunzionamento. Pertanto non possono essere considerati i giorni di malfunzionamento che non sono stati oggetti di una decisione trasparente dell’amministrazione, al fine di conteggiare il numero di giorni che intercorrono fra il termine di cui all’art. 71 del d. lgs. n. 36 del 2023 e il termine di ricezione delle offerte.
Indicazioni operative
La Stazione Appaltante deve verificare che i trenta giorni minimi siano computati a partire dalla data di trasmissione del bando all'Ufficio delle pubblicazioni dell'Unione europea, documentata dalla conferma di ricezione rilasciata dall'Ufficio stesso. La data di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, sulla Banca dati nazionale dei contratti pubblici o sul sito istituzionale è irrilevante ai fini del calcolo del termine, in quanto le pubblicazioni nazionali di cui all'art. 85 D.Lgs. n. 36/2023 sono successive e accessorie rispetto a quella unionale.
In caso di malfunzionamento della piattaforma digitale, la Stazione Appaltante deve adottare un provvedimento espresso di sospensione e di successiva proroga del termine di ricezione delle offerte, con durata proporzionale alla gravità del malfunzionamento, e darne tempestiva pubblicità sul proprio sito istituzionale ai sensi dell'art. 92, comma 2, lett. c), D.Lgs. n. 36/2023. In assenza di tale provvedimento, i periodi di malfunzionamento non possono essere computati in detrazione dal termine fissato nella legge di gara.
L'Operatore Economico che intenda contestare la violazione del termine minimo deve indicare con precisione la data di trasmissione del bando risultante dal bando stesso o dalla relativa conferma di ricezione dell'Ufficio delle pubblicazioni UE, e non fare riferimento genericamente alla data di pubblicazione o a date non documentate negli atti di gara. La censura che si basa su una data di decorrenza non ancorata a un riscontro oggettivo negli atti è destinata al rigetto.
9. Le censure, così sintetizzate, possono a questo punto essere esaminate. Esse vertono sulle seguenti questioni:
a) la verifica dell’equivalenza economica tra contratti collettivi e le differenze retributive imputate a superminimo;
b) l’equivalenza normativa tra contratti collettivi.
10. In ordine al primo punto vanno svolte le seguenti considerazioni.
10.1. Si conoscono generalmente tre livelli di contrattazione: quella collettiva a livello nazionale, quella collettiva a livello aziendale e infine quella individuale. La contrattazione a livello aziendale, sebbene dotata della medesima forza giuridica del CCNL, tende a prevedere regole o istituti sostanzialmente migliorativi rispetto a quest’ultimo e consente all’impresa di differenziarsi sul mercato del lavoro. Il contratto individuale costituisce il vero strumento incentivante, grazie alla libertà gestionale e alla flessibilità di ogni impresa nell’aggiungere risorse (ad esempio, un superminimo da applicare allo stipendio in aggiunta alla retribuzione tabellare minima prevista nel CCNL in ragione dell’inquadramento). I superminimi sono supplementi retributivi che possono derivare anche dalla contrattazione collettiva aziendale e devono essere attribuiti a tutti coloro che si trovano nella condizione prevista dagli accordi aziendali. Se scaturenti da accordi aziendali assumono la caratteristica di indennità legate a particolari mansioni.
10.2. Il dato rilevante, sottolineato dalla migliore dottrina, non è affatto quello di stabilire se il superminimo sia o meno una voce fissa, né leggere l’articolo 11 del Codice dei contratti pubblici in una prospettiva di sola tutela del singolo lavoratore. L’art. 11, non a caso collocato tra i principi, svolge anche una funzione pubblicistica di regolazione del mercato e di contrasto alla diffusione di dinamiche di dumping contrattuale. Ne segue che il giudizio di equivalenza deve restare interno alla comparazione tra CCNL perché l’art. 11 del Codice ha, tra l’altro, la funzione recuperare la tradizionale funzione anticoncorrenziale della contrattazione collettiva, valorizzando l’attenzione sulle tutele normative ed economiche dei lavoratori. 10.3. Tutto l’argomentare dell’appellante muove dal presupposto secondo cui correttivi individuali o aziendali possano colmare le differenze tra contratti collettivi. Ma così, sottolinea efficacemente la migliore dottrina, la verifica di equivalenza cambierebbe natura e non sarebbe una comparazione tra sistemi contrattuali, ma una verifica del trattamento economico di fatto che l’operatore economico, di volta in volta, si impegna a riconoscere ai lavoratori impiegati nello specifico appalto. La conseguenza, evidente, sarebbe quella di ammettere CCNL strutturalmente meno protettivi, accompagnati da correttivi retributivi costruiti in sede di offerta. 10.4. L’equivalenza deve quindi essere valutata come confronto tra regole contrattuali e non come mera verifica “di fatto” delle tutele garantite sul piano del rapporto individuale di lavoro. La voce retributiva “superminimo”, in quanto elemento individuale, configurabile come eccedenza rispetto ai minimi tabellari e non contemplato dal contratto collettivo come componente obbligatoria, non può rientrare nell’ambito del giudizio di equivalenza. 10.5. Va ricordato che “gli acquirenti pubblici non sono soltanto interessati all’acquisto al prezzo più basso o al miglior rapporto qualità/prezzo, ma anche a garantire che tramite gli appalti si conseguano vantaggi sociali e si evitino o si attenuino impatti sociali avversi durante l’esecuzione del contratto di appalto” (Comunicazione C (2021)3573 § 1.1.). Questa Sezione ha sottolineato (Consiglio di Stato, Sez. V, 5 maggio 2026, n. 3476) che “La prospettiva è quella dell’uso “strategico” dei contratti pubblici di matrice europea attraverso istituti volti a contemperare la libertà di iniziativa economica degli operatori privati, nell’ottica di favorire la concorrenza per il mercato e il perseguimento di obiettivi di politica sociale, di tutela dei lavoratori, di sostegno al reddito e alle imprese: “È espressione di questo orientamento l’art. 11 cod. contratti pubblici che, in attuazione dell’art. 1, comma 2, lettera h), della L. 21 giugno 2022, n. 78 (Delega al Governo in materia di contratti pubblici),ha introdotto, tra i principi generali del codice, l’obbligo delle stazioni appaltanti di indicare nei bandi o inviti il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione” (Corte cost. 16 dicembre 2025 n.188).
[…]
11. In ordine al secondo punto (l’equivalenza normativa tra contratti collettivi) vanno svolte le seguenti considerazioni.
11.1. Le condizioni (normative ed economiche) previste dal CCNL indicato nel bando di gara costituiscono la soglia minima di garanzia non valicabile che non può essere oggetto di differenziale competitivo.
11.2. Il primo Giudice ha motivato in modo assai dettagliato la statuizione di accoglimento del ricorso anche su questo punto, tenuto conto che il “Verificatore incaricato dal Collegio ha evidenziato come il CCNL ANINSEI presenti effettivamente condizioni peggiorative rispetto al CCNL Cooperative Sociali, individuando nella tabella riportata nella relazione almeno tre scostamenti giuridici sostanziali su istituti fondamentali”.
11.3. Ugualmente condivisibile il passaggio della sentenza, che resiste saldamente alle critiche rivolta dall’appellante, laddove si legge: “non corrisponde alla ratio legis di protezione dei diritti del lavoratore la possibilità di applicare un CCNL (come quello dichiarato dall’offerente), che preveda plurimi trattamenti deteriori – ancorché “marginalmente” differenti – a quelli previsti dal CCNL indicato dalla stazione appaltante”.
7. Occorre, tuttavia, svolgere ulteriori chiarimenti in ordine alle conseguenze derivanti da tale annullamento. In primo luogo, deve essere chiarito che l’annullamento del provvedimento di annotazione adottato tardivamente dall’Autorità resistente non fa venir meno il dovere dell’operatore economico di segnalare alle stazioni appaltanti in sede di partecipazione alle gare il fatto annotabile ove persistano i presupposti per una sua valutazione ex art. 95, e 98, co. 1, lett. c, d.lgs. n. 36/2023 (con riferimento alle risoluzioni sub iudice, cfr. Consiglio di Stato, VI, 16 febbraio 2022, n. 1153 e V, 30 settembre 2020, n. 5732). Infatti, tale obbligo è specificato dall’art. 11 delle Linee Guida Anac n. 6 (secondo cui “il concorrente rende la dichiarazione sostitutiva avente ad oggetto tutti i provvedimenti astrattamente idonei a porre in dubbio la sua integrità o l’affidabilità che siano utili alle valutazioni di competenza della stazione appaltante e si siano verificati nel triennio antecedente la pubblicazione dell’avviso o del bando di gara. In particolare, l’operatore economico è tenuto a rappresentare le pregresse vicende professionali in cui, per varie ragioni, gli è stata contestata una condotta illecita o, comunque, si è verificata la rottura del rapporto di fiducia con altre stazioni appaltanti”). Del resto, tale obbligo dichiarativo non può reputarsi limitato al fatto che la vicenda risolutoria sia o meno oggetto di annotazione, considerato che – a ritenere diversamente – si arriverebbe alla paradossale conclusione secondo cui un operatore economico resosi protagonista di un grave, conclamato e incontestato illecito sarebbe esonerato dal dichiararlo alle stazioni appaltanti fino al momento in cui lo stesso non risulta inserito nel Casellario (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 22 luglio 2019, n. 5171). 8. In definitiva, il ricorso deve essere accolto con conseguente annullamento del provvedimento di annotazione, fermo restando quanto chiarito sub. 7.
L’esecuzione del sopralluogo obbligatorio oltre il termine previsto dalla disciplina di gara non comporta l’esclusione del concorrente. Il ritardo non riversa effetti sulla partecipazione alla procedura, a differenza dell’omissione totale del sopralluogo. La funzione sostanziale dell’istituto, volta a garantire una conoscenza diretta dello stato dei luoghi per la formulazione di un’offerta consapevole, rimane integra anche quando il sopralluogo sia avvenuto tardivamente ma prima della presentazione dell’offerta.
L’orientamento è consolidato e trova un punto fermo nella giurisprudenza del Consiglio di Stato (tra le altre, Consiglio di Stato sez. V, 19 gennaio 2021, n. 575 richiamata da ultimo in Consiglio di Stato, Sez. V, 13.07.2026 n. 5575), che distingue nettamente tra due situazioni: l’omissione totale del sopralluogo, che priva l’offerta della base conoscitiva minima richiesta dalla lex specialis e giustifica l’esclusione, e il sopralluogo tardivo, che non produce lo stesso effetto perché la funzione sostanziale dell’adempimento risulta comunque assolta.
La ratio di tale distinzione risiede nel fatto che il sopralluogo non è un adempimento formale fine a sé stesso, ma è strumentale a garantire che l’offerta tecnica ed economica sia formulata con piena consapevolezza delle condizioni reali di esecuzione. Se il sopralluogo è avvenuto, ancorché oltre il termine, quella consapevolezza è acquisita e l’interesse tutelato dalla previsione della lex specialis risulta soddisfatto.
Ne consegue che la qualificazione del termine come “perentorio” nella disciplina di gara non è sufficiente a rendere legittima l’esclusione per sopralluogo tardivo: la perentorietà del termine non può trasformare un inadempimento formale in una causa di esclusione quando la funzione sostanziale dell’atto è comunque realizzata. Una clausola escludente fondata sul solo ritardo, senza verifica dell’impatto concreto sull’offerta, si espone a censura per contrasto con il principio del favor partecipationis di cui all’art. 10 del D.Lgs. n. 36/2023.
Dal punto di vista operativo, la Stazione Appaltante che riceva la contestazione di un concorrente avverso l’ammissione di un partecipante che ha eseguito il sopralluogo tardivamente deve motivare la propria decisione richiamando il consolidato orientamento giurisprudenziale e verificando che il sopralluogo sia stato comunque effettuato prima della chiusura dei termini di presentazione delle offerte.
L’Operatore Economico che abbia eseguito il sopralluogo oltre il termine non è tenuto a rinunciare alla partecipazione, ma è opportuno che documenti con precisione data e modalità dell’adempimento, così da rendere incontestabile l’avvenuto espletamento.
Secondo il condivisibile orientamento della giurisprudenza amministrativa (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. V, 28 marzo 2025, n. 2622; Cons. Stato, sez. V, 12 aprile 2021, n. 2962; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 11 febbraio 2026, n. 681), la distinzione tra la figura del subappalto e quella dei contratti continuativi di cooperazione, servizio e/o fornitura si fonda sulla specificità delle prestazioni, nonché sulla diversità degli effetti giuridici dei due tipi di contratto. Nel caso del subappalto, il subappaltatore esegue direttamente parte delle prestazioni del contratto stipulato con l’amministrazione, sostituendosi all’affidatario; nell’altro caso, le prestazioni sono rese in favore dell’aggiudicatario che le riceve, il quale le inserisce nell’organizzazione di impresa necessaria per adempiere alle obbligazioni contrattuali e le riutilizza inglobandole nella prestazione resa all’amministrazione appaltante. Nel subappalto, inoltre, vi è un’alterità anche sul piano organizzativo, tra appaltatore e subappaltatore, poiché la parte di prestazione contrattuale è affidata dall’appaltatore a un terzo che la realizza direttamente attraverso la propria organizzazione; mentre nel contratto di cooperazione la prestazione resa è inserita all’interno dell’organizzazione imprenditoriale dell’appaltatore. I due contratti sono, quindi, diversi quantomeno sul piano funzionale. Il contratto continuativo di cooperazione, in ultimo, può avere ad oggetto unicamente “prestazioni secondarie, accessorie o sussidiarie”.
6.2. Ebbene, secondo quanto previsto, in particolare, dall’art. 1 del Capitolato prestazionale relativo alla procedura di gara in esame, rubricato “Oggetto dell’appalto”, quest’ultima ha avuto ad oggetto “l’esecuzione del servizio di fornitura a noleggio di bagni mobili, comprensivo di intervento di manutenzione giornaliera in caso d’uso, ovvero di fornitura di bagni sostitutivi, in occasione degli sbarchi di cittadini extracomunitari nell’ambito territoriale della provincia di Siracusa”.
Viene specificato, altresì, che il servizio “prevede interventi, correlati al verificarsi di ogni evento da eseguirsi nelle aree di volta in volta individuate in occasione di sbarchi autonomi nell’ambito del territorio provinciale, nonché nell’area interna del Porto commerciale di -OMISSIS- individuata per le operazioni di identificazione dei cittadini stranieri extracomunitari al momento dello sbarco”.
Si aggiunge, inoltre, che “I servizi da effettuarsi, qualora richiesti espressamente dalla committenza, comprendono:
– il nolo di bagni mobili conformi alla norma UNI EN 16194/2012
– il trasporto nell’area di soccorso individuata;
– il posizionamento su indicazione della committenza;
– la pulizia e la disinfezione, inclusi i necessari prodotti chimici per il corretto funzionamento del WC, i prodotti di consumo per l’igiene (sapone liquido, carta igienica, salviette di carta, ecc.);
– lo svuotamento dai liquami ed il loro trasporto e smaltimento in discarica;
– il ritiro dei bagni mobili a conclusione della prestazione richiesta”.
La lex specialis, come sopra riportato (cfr. art. 18 del bando di gara, sopra citato), ammette la possibilità di depositare, prima o contestualmente alla sottoscrizione del contratto di appalto, i contratti continuativi di cooperazione, vietando, al contempo, il ricorso al subappalto.
La società -OMISSIS- s.p.a. ha presentato alla Stazione appaltante, in sede di gara, una dichiarazione con la quale ha rilevato di operare “su tutto il territorio nazionale attraverso le proprie concessionarie di zona, dotate di propria autonomia giuridica, con le quali ha rapporti di collaborazione pluriennali, antecedenti alla data di pubblicazione della presente procedura”, precisando che:
– “in caso di aggiudicazione della procedura di gara in oggetto, la -OMISSIS-, eseguirà il servizio attraverso il proprio concessionario di zona, -OMISSIS- in forza di un contratto continuativo di cooperazione sottoscritto in epoca anteriore alla gara in questione (art. 119 comma 3 codice degli appalti): Intestatario del contratto che consegue sarà la -OMISSIS- che provvederà alla fatturazione”;
– “…il concessionario I-OMISSIS- è in possesso della Categoria 4 e si occuperà specificamente della pulizia e dello smaltimento dei reflui, mentre la -OMISSIS- è in possesso della Categoria 8 (…)”.
La società aggiudicataria, pertanto, ha affermato che “il servizio” verrà eseguito tramite il proprio concessionario di zona, -OMISSIS-, il quale “…si occuperà specificamente della pulizia e dello smaltimento dei reflui”.
L’attività di pulizia, svuotamento e smaltimento dei reflui, ad avviso del Collegio, non appare qualificabile come prestazione meramente secondaria, accessoria o sussidiaria, ai sensi dell’art. 119, comma 3, lett. d), del D.lgs. n. 36/2023, in quanto essa rientra espressamente tra le prestazioni principali dell’oggetto dell’appalto, sebbene la loro attivazione venga subordinata alla richiesta espressa della committenza.
Tenuto conto, in particolare, che l’appalto ha ad oggetto “l’esecuzione del servizio di fornitura a noleggio di bagni mobili, comprensivo di intervento di manutenzione giornaliera in caso d’uso, ovvero di fornitura di bagni sostitutivi, in occasione degli sbarchi di cittadini extracomunitari nell’ambito territoriale della Provincia di Siracusa”, vi è da ritenere che l’attività di pulizia, svuotamento e smaltimento dei reflui, ontologicamente connessa agli “interventi di manutenzione giornaliera in caso d’uso”, non abbia, infatti, le caratteristiche di accessorietà richieste dalla norma.
Del resto, la clausola del disciplinare è conforme all’originario testo dell’art. 100, comma 11, d.lgs. n. 36 del 2023, applicabile ratione temporis, ai sensi del quale “fino alla data di entrata in vigore del regolamento di cui al sesto periodo del comma 4, per le procedure di aggiudicazione di appalti di servizi e forniture, le stazioni appaltanti possono richiedere agli operatori economici quale requisito di capacità economica e finanziaria un fatturato globale non superiore al doppio del valore stimato dell’appalto, maturato nel triennio precedente a quello di indizione della procedura” – triennio da intendersi, ai fini del requisito della capacità economica finanziaria, con riferimento agli esercizi, come già chiarito relativamente all’art. 41 del d.lgs. n. 163 del 2006 (Cons. St., Sez. III, 2 luglio 2015 n. 3285 e Cons. St., Sez. VI, 6 maggio 2014 n. 2306).
In proposito deve sottolinearsi che non è applicabile ratione temporis l’art. 100, comma 11, nella formulazione successivamente introdotta da d.lgs. n. 209 del 2024 (ai sensi del quale, fino alla data di entrata in vigore del regolamento di cui all’articolo 226-bis, comma 1, lettera b, per le procedure di aggiudicazione di appalti di servizi e forniture, le stazioni appaltanti possono richiedere agli operatori economici quale requisito di capacità economica e finanziaria un fatturato globale non superiore al doppio del valore stimato dell’appalto, maturato nei migliori tre anni degli ultimi cinque anni precedenti a quello di indizione della procedura). La nuova disposizione non è retroattiva e non travolge la legge di gara.
Per completezza deve rilevarsi che la giurisprudenza citata dalla controinteressata non è pertinente, in quanto le soluzioni adottate dipendono dalla diversa formulazione della legge di gara, mentre nella delibera A.n.a.c. n. 414 del 2024 invocata si legge che “relativamente ai requisiti di capacità economico-finanziaria e a quelli di capacità tecnico-professionale, i paragrafi 6.2 e 6.3 del bando tipo ANAC n. 1/2023 richiedono, quale triennio di riferimento, quello precedente la data di pubblicazione del bando di gara….in ottemperanza alle previsioni dell’art. 100, comma 12, del Codice”.
Pertanto, la sentenza impugnata, nel ritenere che il requisito della capacità economica finanziaria potesse essere verificato relativamente al triennio 2020-2022 in luogo che a quello 2021-2023, ha violato l’art. 11.B.2. del disciplinare, correttamente interpretato alla luce del dato letterale, per cui la censura, formulata nel ricorso introduttivo, con cui si è denunciata la dichiarazione, da parte dell’aggiudicatario, del possesso dei requisiti per un triennio erroneo e l’omessa verifica, da parte della stazione appaltante, del possesso dei requisiti per il triennio anteriore alla pubblicazione del bando, è fondata.
I lavori oggetto di un appalto pubblico sono stati completati nei termini contrattuali. Successivamente alla consegna, si sono verificate problematiche la cui causa è ancora in corso di accertamento tecnico.
La Stazione Appaltante può sospendere o rifiutare il rilascio del certificato di esecuzione lavori (CEL) fino alla definizione della causa dei vizi?
Il certificato di esecuzione lavori assolve una funzione specifica e circoscritta: attesta la capacità tecnico-organizzativa dell’esecutore nell’ambito dell’appalto concluso, e non la correttezza dell’opera sotto ogni profilo né l’assenza di vizi o difformità. La giurisprudenza ha chiarito che la Stazione Appaltante può legittimamente rifiutare il CEL soltanto nei casi in cui i lavori non siano stati realizzati regolarmente e con buon esito, oppure abbiano dato luogo a vertenze in sede arbitrale o giudiziaria formalizzate; in tali casi l’attività di certificazione deve comunque essere coerente con le circostanze emerse al termine del rapporto contrattuale e ispirarsi ai principi di buona fede e correttezza. Il mero sospetto di un vizio, in assenza di una contestazione formalmente instaurata, non integra un presupposto sufficiente per il diniego o la sospensione del rilascio. Rifiutare o ritardare il CEL senza idonea giustificazione espone la Stazione Appaltante al rischio che l’appaltatore agisca innanzi al giudice civile per far accertare la violazione del principio di buona fede in executivis.
3.2. Tanto premesso, secondo un pacifico orientamento giurisprudenziale i criteri ambientali minimi di cui all’art. 57, co. 2, d.lgs. 31 marzo 2023 n. 36 non sono mere norme programmatiche ma costituiscono obblighi immediatamente cogenti per le stazioni appaltanti nell’esigenza di garantire che la politica nazionale in materia di appalti pubblici sia incisiva non solo nell’obiettivo di ridurre gli impatti ambientali, ma anche in quello di promuovere modelli di produzione e consumo più sostenibili, circolari e nel diffondere l’occupazione verde (ex multis T.A.R. Latina Lazio sez. I, 15/07/2025, n. 624).
In riferimento al previgente Codice contratti pubblici di cui al d.lgs. 163/2016 ed a specifici appalti oltre che al diverso D.M. 24 maggio 2021, la presentazione di offerte in violazione di tali criteri giustifica, coerentemente con quanto previsto dalla legge di gara, l’esclusione del concorrente (Consiglio di Stato sez. VI, 18/07/2022, n. 6117). Tuttavia secondo orientamento più recente maturato in vigenza del d.lgs. n. 36/2023, in ordine ai criteri ambientali minimi laddove una determinata specifica tecnica assurga a criterio premiante la sua verifica diventa logicamente necessaria già durante la procedura di gara, proprio ai fini dell’attribuzione del punteggio aggiuntivo, sebbene la sua assenza non possa determinare l’esclusione del concorrente, ma solo il mancato riconoscimento del premio; al contrario, laddove una determinata specifica tecnica sia imposta quale elemento essenziale dell’offerta, la proposta formulata deve contenere, a pena di esclusione, un impegno in tal senso, ma la verifica del rispetto di tale impegno non appartiene ontologicamente alla procedura di gara, potendo essere demandata ad un momento successivo all’aggiudicazione e, cioè, anche alla fase di esecuzione del contratto (così Consiglio di Stato sez. V, 11/03/2025, n. 1990; cfr. T.A.R. Palermo Sicilia sez. V, 29/10/2025, n. 2382). Ritiene il Collegio di aderire a tale suesposto orientamento potendo dunque la verifica di conformità in tema di CAM essere effettuata anche in sede esecutiva, come peraltro sostenuto dalla difesa della controinteressata. In secondo luogo, se è indubbio che la mancanza (ma non l’incompletezza) della relazione CAM costituisca causa di esclusione, è quanto meno dubbio che la mancata dichiarazione nella predetta Relazione circa la conformità ai CAM di soltanto alcuni dei prodotti da inserire nei distributori automatici possa giustificare la richiesta sanzione espulsiva, che si porrebbe in contrasto con i noti principi di matrice euro unitaria di tassatività della cause di esclusione e di “favor partecipationis”. Ciò d’altronde pare maggiormente aderente anche al principio “rectius” c.d. super principio del risultato di cui all’art.1 del vigente Codice dei contratti pubblici approvato con d.lgs. 36/2023 quale espressione dei principi di buon andamento (ex multis Corte Costituzionale, 30/05/2025, n. 77) efficienza, efficacia ed economicità in “subiecta materia” (ex plurimis T.A.R. Calabria Catanzaro sez. II, 23/02/2026, n. 356) anche tenuto conto della presumibile – seppur non evidenziata dalle parti – scarsa incidenza economica della fornitura dei panini nel valore della concessione in esame.
Con l’introduzione di tale principio ermeneutico, invero già presente nell’ordinamento, il legislatore ha voluto ancor più evidentemente imporre una lettura di tipo sostanziale e non formalistica della disciplina in tema di contratti pubblici, chiarendo in senso innovativo che la stessa concorrenza tra gli operatori economici “è funzionale a conseguire il miglior risultato possibile nell’affidare ed eseguire i contratti” si che l’esclusione dell’aggiudicataria nel caso di specie si porrebbe in contrasto anche con il citato art. 1.
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