CCT facoltativo : precisazioni su natura istituto e riflessi sulla giurisdizione (art. 218 d.lgs. 36/2023)

Consiglio di Stato, Sez. V, 08.06.2026 n. 4595

L’istituto del Collegio Consultivo Tecnico è stato introdotto nell’ordinamento italiano sulla linea del Dispute Board dei contratti internazionali con l’adozione del codice dei contratti pubblici del 2016 (d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50), anche se già l’anno successivo ne è stata prevista la sua abrogazione per mezzo del d.lgs. 19 aprile 2017, n. 56, cosiddetto “primo correttivo”. Il CCT è stato, successivamente, reintrodotto nell’ordinamento, anche se non stabilmente, dal d.l. 18 aprile 2019, n. 32, cosiddetto decreto “sblocca cantieri”, e previsto anche nel d.l. 16 luglio 2020, n. 76, ma solo in seguito all’approvazione del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, cosiddetto “nuovo codice dei contratti pubblici”, l’istituto ha trovato, finalmente, la sua disciplina stabile, seppur non completamente definitiva, atteso che il d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, cosiddetto “correttivo”, ha apportato alcune modifiche alle disposizioni legislative che lo regolano.
Più specificamente, il d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici in attuazione dell’articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante delega al Governo in materia di contratti pubblici), nel prevedere la disciplina del Collegio Consultivo Tecnico quale rimedio stragiudiziale di carattere generale in linea di continuità con le disposizioni previgenti, ha disposto all’art. 215, comma 1, che: “Per prevenire le controversie o consentire la rapida risoluzione delle stesse o delle dispute tecniche di ogni natura che possano insorgere nell’esecuzione dei contratti, ciascuna parte può chiedere la costituzione di un collegio consultivo tecnico, formato secondo le modalità di cui all’allegato V.2.”.
L’originaria versione dell’art. 215 stabiliva l’obbligatorietà della costituzione del CCT solo “Per i lavori diretti alla realizzazione delle opere pubbliche di importo pari o superiore alle soglie di rilevanza europea e di forniture e servizi di importo pari o superiore a 1 milione di euro”.
In tutti gli altri casi, l’art. 218 del d.lgs. n. 36 del 2023 – tuttora vigente nella sua formulazione originaria – consentiva e consente in via facoltativa alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti di costituire un CCT secondo le modalità di cui all’Allegato V.2, per risolvere problemi tecnici o giuridici di ogni natura suscettibili di insorgere anche nella fase antecedente alla esecuzione del contratto, ivi comprese le determinazioni delle caratteristiche delle opere e le altre clausole e condizioni del bando o dell’invito, nonché la verifica del possesso dei requisiti di partecipazione e dei criteri di selezione e di aggiudicazione.
Il comma 2 dell’art. 215, nella versione applicabile alla fattispecie in questione, disponeva, inoltre, che: “il collegio consultivo tecnico esprime pareri o, in assenza di una espressa volontà contraria, adotta determinazioni aventi natura di lodo contrattuale ai sensi dell’articolo 808-ter del codice di procedura civile”.
Nel caso di specie, l’accordo richiama espressamente l’“art. 215 e seguenti del d.lgs. 31 marzo 2023 n. 36 e All. V.2” e, come correttamente statuito dal giudice di primo grado: “non v’è dubbio, quindi, che la convenzione abbia ad oggetto un Collegio Consultivo Tecnico, inteso dal citato art. 215, comma 1, come strumento generale finalizzato a “prevenire le controversie o consentire la rapida soluzione delle stesse o delle dispute tecniche di ogni natura che possano insorgere nell’esecuzione dei contratti” (cfr. sentenza impugnata).
Deve precisarsi, peraltro, che nella fattispecie in questione il Collegio Consultivo Tecnico è stato costituito tra amministrazione concedente e concessionario prima della modifica dell’art. 215 del d.lgs. n. 36 del 2023 operata dal d.lgs. n. 209 del 2024 (cosiddetto “correttivo”), quando il CCT per il partenariato pubblico privato e per le concessioni, che ne costituiscono una species, concernenti i lavori diretti alla realizzazione delle opere pubbliche di importo pari o superiore alle soglie di rilevanza europea, non era obbligatorio.
Invero, la deliberazione della Giunta regionale n. 538 del 14 maggio 2024 ha correttamente rilevato che il contratto di concessione per la progettazione, realizzazione e gestione della Superstrada Pedemontana Veneta non rientrava tra i casi di attivazione obbligatoria del CCT, evidenziando al contempo come il rimedio stragiudiziale fosse pur sempre attivabile in via facoltativa “anche per affrontare solo specifiche tematiche, in accordo tra le parti”, tra cui la questione sulle modalità di aggiornamento del canone annuale di disponibilità previsto dall’art. 21 del TAC, rispetto alla quale la regione Veneto (con comunicazione della Direzione Infrastrutture e Trasporti prot. n. 18258 del 12 gennaio 2024) e Superstrada Pedemontana Veneta (con nota di risposta prot. n. 34880 del 23 gennaio 2024) avevano espresso posizioni discordi che le successive numerose interlocuzioni non erano riuscite a comporre.
Come risulta dalla documentazione versata in atti, infatti, prima che l’ente concedente si pronunciasse sull’opportunità di procedere con l’attivazione del CCT, la stessa amministrazione aveva acquisito il preliminare assenso da parte del concessionario in merito all’applicazione dell’istituto del CCT con comunicazione del 30 aprile 2024, con cui lo stesso aveva ritenuto di “condividere la proposta di attivare l’istituto del Collegio Consultivo Tecnico”, trasmettendo all’ente concedente “il Testo revisionato del Verbale di Costituzione con le modifiche proposte dal Concessionario”.
Si tratta, dunque, di un’ipotesi di CCT facoltativo, ma che opera in sede di esecuzione della concessione. Ciò risulta, del resto, evidente anche dalla sua composizione, che è di cinque membri e non di tre come nel caso di CCT facoltativo costituito ai sensi dell’art. 218 del d.lgs. n. 36 del 2023.
Ed invero, come già statuito dalla sezione, seppure in relazione ad una controversia sottoposta alla vigenza del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, nell’ipotesi di costituzione di un CCT facoltativo a valle dell’aggiudicazione di una procedura di evidenza pubblica, dunque in sede di esecuzione, deve ritenersi sussistente la giurisdizione del giudice ordinario, considerato che il caso è “paradigmatico di una controversia relativa alla corretta esecuzione del rapporto” (cfr. Cons. Stato, V, 7 giugno 2022, n. 4650).
Nel riportare le statuizioni del giudice di prime cure secondo cui: “la natura giuridica della determinazione assunta, che costituisce esercizio di un diritto soggettivo di genesi contrattuale da parte della stessa Amministrazione e non di potere autoritativo, in quanto assunta nella fase esecutiva del rapporto contrattuale nel quale i soggetti si pongono tra loro in posizione assolutamente paritaria” (Tar Campania n. 1008 del 2022), la sezione ha dunque affermato che “va definitivamente escluso che la presente controversia involga il mancato esercizio da parte dell’amministrazione del potere pubblicistico di preventiva costituzione del collegio consultivo tecnico” (cfr. sempre Cons. Stato, V, n. 4650 del 2022).
Nella fattispecie oggetto della presente controversia si ricade, dunque, in un’ipotesi diversa rispetto a quella della costituzione del CCT facoltativo disciplinata dall’art. 218 del d.lgs. n. 36 del 2023, secondo cui: “Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, tramite il RUP, possono costituire, secondo le modalità di cui all’allegato V.2, un collegio consultivo tecnico, formato da tre componenti, per risolvere problemi tecnici o giuridici di ogni natura suscettibili di insorgere anche nella fase antecedente alla esecuzione del contratto, ivi comprese le determinazioni delle caratteristiche delle opere e le altre clausole e condizioni del bando o dell’invito, nonché la verifica del possesso dei requisiti di partecipazione e dei criteri di selezione e di aggiudicazione”. In tale ultima ipotesi, invero, sembra potersi affermare la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, atteso che la costituzione del CCT avviene per decisione dell’amministrazione nell’ambito della fase pubblicistica della gara ante aggiudicazione.
Si ritengono, altresì, pienamente condivisibili le statuizioni del giudice di primo grado relative alla natura dell’accordo stipulato nella fattispecie in questione per la costituzione del CCT: non si tratta di accordo ex art. 11 della legge n. 241 del 1990, bensì di accordo negoziale paritetico tra parte privata e parte pubblica con valore di lodo contrattuale per espressa dichiarazione delle parti; in sede di costituzione del CCT l’amministrazione non esercita un potere pubblicistico connotato da autoritarietà, bensì un potere privatistico, soggetto al sindacato del giudice ordinario. Tale accordo dà vita a un rapporto altrettanto paritetico tra i componenti del CCT e le parti che lo hanno costituito, che ha natura fiduciaria e può ricondursi all’istituto giuridico del mandato, disciplinato dagli artt. 1703 e ss. c.c., parimenti assoggettato alla giurisdizione ordinaria. Inoltre, nella fattispecie in questione è evidente come la costituzione del CCT sia intervenuta tipicamente nella fase di esecuzione della concessione e non nella fase pubblicistica anteriore all’aggiudicazione.
Neppure rileva, al fine di far confluire nel caso di specie la costituzione del CCT nell’ambito dell’espressione del potere autoritativo pubblico, il fatto che la disciplina legislativa rimetta solo al r.u.p. della stazione appaltante e non anche all’operatore economico privato la facoltà di avviare la procedura, atteso che, evidentemente, l’iniziativa privata non necessita di un’apposita previsione normativa, essendo sottoposta alla generale disciplina negoziale di cui alle disposizioni normative del codice civile.
Non colgono, dunque, nel segno le affermazioni di parte appellante, secondo cui: “nella fattispecie la Regione, strumentalizzando l’istituto del CCT, abbia contra ius unilateralmente modificato in peius il PEF su cui si fonda la concessione di SPV. … Manifesta è, quindi, l’erroneità di quanto statuito dal TAR al capo 8.2., sub pagg. 18, 19 e 20, dell’appellata sentenza, basandosi il suo ragionamento sulla oltremodo fallace convinzione che nel caso di specie le parti in causa potessero convenzionalmente ricorrere all’istituto dell’arbitrato irrituale” (cfr. atto di appello, pag. 23), atteso che “le questioni deferite al suddetto Collegio non attengono all’esecuzione dei lavori, ma investono il canone di disponibilità annuale, ossia, l’equilibrio del PEF. È, pertanto, evidente che l’accordo sottoscritto il 22 maggio 2024 ha ad oggetto l’esercizio di un potere autoritativo sotto le mentite spoglie di una manifestazione di volontà consensuale, incidente sulla gestione della Superstrada Pedemontana Veneta da parte del concessionario” (cfr. atto di appello, pag. 28).
Ed invero, è evidente, al contrario, che la costituzione del CCT non è stata effettuata in via autoritativa dall’amministrazione concedente per ristabilire l’equilibrio del PEF, ma d’accordo tra le parti per dirimere una questione insorta in sede di esecuzione della concessione, dunque nella piena espressione di un potere negoziale e paritetico di entrambe le parti del rapporto.
Sono sottratte al sindacato del giudice amministrativo, dunque, sia l’impugnazione dell’accordo costitutivo del CCT, sia quella del lodo-contratto dallo stesso pronunciato. Ed invero, l’impugnazione delle determinazioni del CCT sono, nel caso di specie, soggette alla disciplina dell’art. 808 ter c.p.c., trattandosi di lodo irrituale, di competenza del giudice ordinario. Nell’accordo di costituzione del CCT del 22 maggio 2024 è, invero, presente la clausola per la quale: “le Parti concordano che le decisioni del Collegio, ove non diversamente disposto dalla legge, abbiano sempre efficacia di lodo contrattuale ex art. 808 ter c.p.c.”.