Utilizzo economie derivanti dai ribassi asta in ambito PNRR

TAR Roma, 16.10.2025 n. 17793

3.1. Vanno preliminarmente richiamate le norme di riferimento che disciplinano il tema oggetto del ricorso e, nello specifico:
– l’art. 106, comma 1, lett. c), e comma 7, del D.Lgs. n. 50/2016, vigente pro-tempore, in tema di varianti, secondo cui i contratti di appalto nei settori ordinari possono essere modificati senza una nuova procedura di affidamento se l’eventuale aumento di prezzo non eccede il 50 per cento del valore del contratto iniziale e quando siano soddisfatte tutte le seguenti condizioni: 1) la necessità di modifica sia determinata da circostanze impreviste e imprevedibili per l’amministrazione aggiudicatrice o per l’ente aggiudicatore; 2) la modifica non alteri la natura generale del contratto;
– l’art. 24, comma 1, D.L. n. 13/2023 conv. in L. n. 41 del 2023 che, nel testo vigente pro-tempore, prevedeva che: “1. Al fine di garantire il raggiungimento degli obiettivi e dei target del PNRR e per fronteggiare l’incremento dei prezzi, relativi agli interventi di edilizia scolastica, compresi quelli ad ogni titolo rientranti fra i progetti PNRR, di titolarità del Ministero dell’istruzione e del merito, è consentito l’utilizzo per ciascun intervento da parte degli enti locali beneficiari dei ribassi d’asta riguardanti il medesimo intervento, laddove ancora disponibili.”;
– l’art. 7, commi 2-ter e 2-quater, del D.L. n. 36 del 2022, conv. in L. n. 79 del 2022, che così dispongono: “2-ter. L’articolo 106, comma 1, lettera c), numero 1), del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, si interpreta nel senso che tra le circostanze indicate al primo periodo sono incluse anche quelle impreviste ed imprevedibili che alterano in maniera significativa il costo dei materiali necessari alla realizzazione dell’opera. 2-quater. Nei casi indicati al comma 2-ter, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, la stazione appaltante o l’aggiudicatario possono proporre, senza che sia alterata la natura generale del contratto e ferma restando la piena funzionalità dell’opera, una variante in corso d’opera che assicuri risparmi, rispetto alle previsioni iniziali, da utilizzare esclusivamente in compensazione per far fronte alle variazioni in aumento dei costi dei materiali.”
– l’art. 3-quater D.L. n. 45/2025 conv. in L. n. 79 del 2025, che, intervenuto in corso di causa, ha integrato il citato art. 24, comma 1, D.L. n. 13/2023 aggiungendo al comma 1, infine, il seguente periodo: “La disposizione di cui al primo periodo si applica anche ai casi di modifiche resesi necessarie in sede di sviluppo progettuale in appalti di lavori già aggiudicati, anche tramite accordi quadro”. La medesima norma ha introdotto dopo il comma 1 anche i seguenti commi: “1-bis. Per tutti gli interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse del PNRR di titolarità del Ministero dell’istruzione e del merito, le varianti in corso d’opera, purché compatibili con il raggiungimento degli obiettivi e dei traguardi previsti dal PNRR e con il rispetto delle condizionalità anche temporali del PNRR medesimo e ferme restando le verifiche successive, anche a campione, sull’ammissibilità delle stesse varianti e delle relative spese, sono comunicate dai soggetti attuatori secondo le indicazioni fornite dal Ministero dell’istruzione e del merito. 1-ter. Per i progetti in essere di titolarità del Ministero dell’istruzione e del merito, confluiti successivamente nel PNRR, è ammessa la possibilità di utilizzo dei ribassi d’asta, se disponibili e previa autorizzazione da parte del medesimo Ministero, per adeguare i progetti al principio del non arrecare un danno significativo all’ambiente (DNSH), laddove indispensabile alla rendicontazione dell’obiettivo””.
Tali disposizioni sono state oggetto di una circolare interpretativa da parte del Ministero, adottata in una prima versione il 29.12.2023, che precisa che l’utilizzo delle economie derivanti dai ribassi d’asta può essere autorizzato esclusivamente quando ricorrano congiuntamente le seguenti tre condizioni:
1) si riferiscano esclusivamente al medesimo intervento nell’ambito del quale si sono generate;
2) siano necessarie per finanziare varianti in corso d’opera ovvero per far fronte ad una revisione/indicizzazione dei prezzi, nel rispetto delle condizioni e delle modalità di cui all’articolo 106, comma 1, lett. c), del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, ovvero dell’articolo 120, del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36;
3) qualora le varianti di cui al punto 2 siano necessarie e indispensabili ai fini della realizzazione del Progetto.
La riferita circolare è stata da ultimo modificata in data 27.6.2025, per aggiornarla all’entrata in vigore del riferito art. 3-quater D.L. n. 45/2025, prevedendo che “l’utilizzo delle economie derivanti dai ribassi d’asta è ammesso qualora le economie si riferiscano esclusivamente al medesimo intervento, nell’ambito del quale si sono generate, e siano necessarie per finanziare varianti in corso d’opera derivanti da circostanze impreviste e imprevedibili ovvero per far fronte ad una revisione/indicizzazione dei prezzi dell’appalto”.

3.2. Richiamati i fatti esposti in premessa, appare in particolare fondato il primo motivo di ricorso con cui parte ricorrente censura la violazione dell’art. 24, comma 1, D.L. n. 13/2023.
Si ricorda che il progetto di variante proposta dal Comune consisteva, da un lato, nella reintroduzione nel progetto delle opere stralciate dai lavori a seguito del consistente incremento prezzi verificatosi tra il 2022 (dopo l’ammissione a finanziamento sulla base di progetto di fattibilità tecnica ed economica redatto da questo ufficio) e il 2023 (epoca di redazione del progetto esecutivo con tariffario regionale OO.PP. aggiornato ai sensi dell’art. 26 del D.L. 50/2022); dall’altro, in una quantificazione di maggiori oneri di conferimento in discarica, in relazione al rinvenimento di rifiuti e materiale di risulta tra i rovi e la vegetazione, che interessava il lotto di intervento all’atto della cantierizzazione dello stesso, asseritamene non rilevabili in fase di progettazione a causa della massiccia invasione arbustiva presente.
Come esposto in premessa, infatti, per poter rispettare le scadenze e avviare la gara in tempo utile, il Comune ha elaborato uno stralcio funzionale dell’originario progetto ammesso a finanziamento.
In un momento successivo, vista la presenza di risparmi da ribassi d’asta, adottava una variante per ripristinare la parte stralciata, contenente le seguenti lavorazioni: – isolamento a cappotto dell’involucro esterno della facciata e del solaio; – rivestimento con struttura frangisole; – riorganizzazione dell’area esterna comprensiva di area a verse e realizzazione di un’area parcheggio.
Nel provvedimento impugnato, il Ministero si limita ad affermare, invero tautologicamente, che la proposta di variante non soddisfa i requisiti di cui alla circolare del 29.12.2023, non sussistendo le necessarie circostanze impreviste o imprevedibili.
Ad avviso del Collegio, la motivazione del provvedimento – anche tenendo in considerazione le argomentazioni contenute nella relazione ministeriale in atti – non appare sufficiente a sorreggere il gravato diniego, quantomeno con riferimento all’utilizzo dei risparmi di spesa volto alla reintroduzione delle opere stralciate in fase di aggiudicazione, ma presenti nel progetto originario in relazione al quale il Comune ricorrente ha ottenuto il finanziamento.
Infatti, avuto riguardo alle norme di legge richiamate e alle condizioni previste dalla circolare ministeriale interpretativa del 29.12.2023, risulta agli atti come le opere oggetto della proposta di variante:
(i) interessano il medesimo progetto candidato e ammesso al finanziamento (tale circostanza non appare specificamente contestata né nel provvedimento, né negli atti procedimentali versati);
(ii) sono state stralciate nell’ambito della progettazione definitiva in ragione dell’aumento dei prezzi di cui il ricorrente offre compiuta prova, avvenuto nel corso del 2023, come risultante dal prezzario regionale OO.PP. Regione Campania 2023, approvato con Delibera della Giunta Regionale n. 50 del 8.2.2023, ossia in un momento successivo all’ammissione al finanziamento.
Tale circostanza, sopravvenuta al progetto di fattibilità con cui il comune ricorrente è stato ammesso al finanziamento in data 8.9.2022, appare integrare una circostanza imprevedibile ai sensi dell’art. 106, comma 1, lett. c) d.l. n. 50/2016 sopra richiamato, giusto quanto stabilisce “l’art. 7, comma 2-ter, del D.L. n. 36 del 2022, conv. in L. n. 79 del 2022 – con disposizione specificamente riferita all’attuazione del PNRR (come si evince dalla rubrica della norma), ma alla quale viene riconosciuta valenza generale, stante il carattere interpretativo della medesima (cfr. Del. ANAC n. 67 dell’11.1.2023) – [che] ha disposto che “L’articolo 106, comma 1, lettera c), numero 1), del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, si interpreta nel senso che tra le circostanze indicate al primo periodo sono incluse anche quelle impreviste ed imprevedibili che alterano in maniera significativa il costo dei materiali necessari alla realizzazione dell’opera” (Cons. St., V, n. 1774/24);
(iii) hanno natura necessaria e indispensabile, da intendersi nel caso di specie con riferimento al progetto originariamente ammesso a finanziamento da parte del Ministero con il decreto dell’8.9.2022, consentendo la realizzazione integrale dell’asilo nido comunale ai fini del potenziamento dell’offerta dei servizi per l’istruzione.
Quanto all’asserita natura suppletiva della variante – circostanza non menzionata nell’atto gravato ma ritenuta ostativa nella circolare del 29.12.2023 e richiamata nella relazione ministeriale – si rileva che la variante non appare riferibile a “opere originariamente non previste nel progetto finanziato e posto a base di gara”; piuttosto, alla luce della descritta evoluzione che il progetto tecnico ha subito nelle fasi della procedura di aggiudicazione, è possibile ritenere che gli interventi oggetto di variante – tesi alla reintroduzione delle opere stralciate – erano già previsti e sono funzionali alla realizzazione del progetto originario.
Del pari, l’esistenza di soluzioni alternative per fronteggiare il rilevato incremento dei prezzi, quali la richiesta di ammissione al fondo opere indifferibili – pur valutate dal Comune e ritenute non praticabili (con motivazioni peraltro condivise nell’ambito delle interlocuzioni tecniche con l’unità di missione) – non rende per ciò solo illegittima la condotta in concreto tenuta – come detto consistita nel previo stralcio funzionale di opere e nella successiva loro introduzione in variante – in quanto conforme alla normativa sopra richiamata in merito all’utilizzo dei ribassi d’asta, nonché coerente con l’obiettivo ultimo che la stazione appaltante perseguiva in concreto, ossia “l’effettivo e tempestivo conseguimento degli obiettivi dell’azione pubblica, tenendo in considerazione i fattori sostanziali dell’attività amministrativa ed escludendo che la stessa sia vanificata” (Cons. St., sez. VI, 4 giugno 2024, n. 4996).