Lex specialis – Interpretazione – Rapporti tra bando, disciplinare e capitolato speciale

TAR Venezia, 20.10.2016 n. 1163

In proposito è da rammentare, anzitutto, il consolidato insegnamento giurisprudenziale, per il quale l’interpretazione della lex specialis di una gara d’appalto soggiace, come tutti gli atti amministrativi, alle stesse regole stabilite per i contratti dagli artt. 1362 e ss., tra cui ha carattere preminente quella collegata all’interpretazione letterale, in quanto compatibile con il provvedimento amministrativo; ulteriormente, l’intento perseguito dall’Amministrazione ed il potere concretamente esercitato sulla base del contenuto complessivo dell’atto (interpretazione sistematica) andranno individuati solo in base a ciò che il destinatario può ragionevolmente intendere dal dato letterale (cfr. C.d.S., Sez. V, 9 ottobre 2015, n. 4684; id., Sez. III, 2 settembre 2013, n. 4364; T.A.R. Sardegna, Sez. I, 15 febbraio 2016, n. 136).
La giurisprudenza ha, altresì, rammentato che in tema di interpretazione dei contratti, il criterio del riferimento al senso letterale delle parole adoperate dai contraenti si pone – pure nella ricerca della comune intenzione delle stesse – come strumento di interpretazione fondamentale e prioritario, con la conseguenza che, ove (come nel caso ora in esame) le espressioni adoperate nel contratto siano di chiara e non equivoca significazione, la ricerca della comune volontà è esclusa, rimanendo superata la necessita del ricorso agli ulteriori criteri di cui agli artt. 1362 e ss. c.c., che svolgono una funzione sussidiaria e complementare (Cass. civ., Sez. II, 12 novembre 2015, n. 23132).
Con specifico riferimento alle gare pubbliche, si è, inoltre, affermato che, nell’interpretazione delle disposizioni che regolano i presupposti, lo svolgimento e la conclusione della gara – contenute nel bando o nella lettera di invito e nei loro allegati (capitolati, convenzioni, ecc.) e costituenti nel loro insieme, la lex specialis di gara – un corretto rapporto tra la P.A. ed il privato, rispettoso dei principi di imparzialità e di buon andamento, nonché del dovere di buona fede delle parti nello svolgimento delle trattative (art. 1337 c.c.), impone di dare una lettura della stessa lex specialis idonea a tutelare l’affidamento degli interessati, interpretandola per ciò che essa dice espressamente e dispensando il concorrente dal ricostruire, con indagini ermeneutiche integrative, ulteriori ed inespressi significati. Ne segue che, ove il dato testuale presenti evidenti ambiguità, dovrà essere scelto dall’interprete il significato più favorevole all’ammissione del candidato: se, dunque, la formulazione letterale della lex specialis lascia spazi interpretativi, andrà prescelta l’interpretazione volta a favorire la massima partecipazione alla procedura (cfr. C.d.S., Sez. V, 22 settembre 2015, n. 4430, con i precedenti ivi elencati).
Da ultimo, per quanto riguarda i rapporti tra le varie fonti che concorrono alla disciplina della gara, premesso che il bando, il disciplinare di gara e il capitolato speciale d’appalto hanno ciascuno una propria autonomia e peculiare funzione nell’economia della procedura (il primo fissando le regole della gara, il secondo disciplinando il procedimento di gara ed il terzo integrando eventualmente le disposizioni del bando, di norma in relazione agli aspetti tecnici, anche in funzione dell’assumendo vincolo contrattuale), essi costituiscono tutti insieme la lex specialis della gara ed acquistano, così, carattere vincolante nei confronti sia dei concorrenti, sia della stazione appaltante. Nondimeno, tra i citati atti esiste una gerarchia differenziata, con prevalenza del contenuto del bando di gara, mentre le disposizioni del capitolato speciale possono soltanto integrare, ma non modificare le prime (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. V, n. 4684/2015 cit., con i precedenti ivi richiamati).