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Affidamenti in house: on line l’applicativo per l’iscrizione all’elenco

E’ on line nel sito dell’Autorità nazionale Anticorruzione – www.anticorruzione.it – il servizio che consente la trasmissione della domanda di iscrizione nell’Elenco delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori che operano mediante affidamenti diretti nei confronti di proprie ‘società’ in house ai sensi dell’art. 192 del d.lgs. n. 50/2016.
Il servizio è rivolto alle amministrazioni aggiudicatrici (AA) e agli enti aggiudicatori (EA) che, al ricorrere dei presupposti previsti dall’art. 5 del d.lgs. n. 50/2016 ovvero dagli artt. 4 e 16 del d.lgs. n. 175/2016, intendano operare affidamenti diretti in favore di organismi in house in forza di un controllo analogo diretto, invertito, a cascata o orizzontale sugli stessi (punto 3.1 delle Linee Guida).
Con riferimento ai servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, gli enti di governo degli ambiti ottimali istituiti o designati ai sensi dell’art. 3-bis, comma 1, del D.L. 13 agosto 2011, n. 138, convertito con modificazioni dalla L. 14 settembre 2011, n. 148, devono richiedere l’iscrizione nell’Elenco, indicando nella domanda di iscrizione gli enti locali partecipanti ai sensi del comma 1-bis del citato art. 3-bis (punto 3.2 delle Linee Guida).
Nel caso in cui il controllo su un organismo in house sia esercitato congiuntamente da più AA o EA, ai sensi dell’art. 5, commi 4 e 5, del Codice dei contratti pubblici, deve essere presentata una sola domanda riferita a tutti i soggetti interessati all’iscrizione. (punto 4.3 delle Linee Guida).
La domanda di iscrizione è presentata, a pena di inammissibilità, dal Responsabile dell’Anagrafe delle Stazioni Appaltanti (cd. RASA) su delega delle persone fisiche deputate ad esprimere all’esterno la volontà del soggetto richiedente (punto 4.1 delle Linee Guida).
Nella pagina di accesso al servizio sono pubblicati il Manuale operativo e i riferimenti normativi.

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Affidamento diretto in house – Legittimità – Presupposti (art. 5, d.lgs. n. 50/2016)

Consiglio di Stato, sez. III, 24.10.2017 n. 4902

Il punto 50 della sentenza Teckal C. giust. CE, 18 novembre 1999, C-107/98 ha da tempo chiarito come l’affidamento diretto in house sia legittimo se l’affidatario realizza “la parte più importante” (o preponderante o prevalente) della propria attività con l’ente o con gli enti che lo controllano: dunque, non è richiesta l’esclusività dell’attività in favore degli enti controllanti;
Sul criterio (sintetico) di verifica del requisito del controllo analogo si richiama, poi, espressamente alla consolidata giurisprudenza della Sez. V secondo cui “nel caso di affidamento in house, conseguente all’istituzione da parte di più enti locali di una società di capitali da essi interamente partecipata […] il requisito del controllo analogo deve essere quindi verificato secondo un criterio sintetico e non atomistico, sicché è sufficiente che il controllo della mano pubblica sull’ente affidatario, purché effettivo e reale, sia esercitato dagli enti partecipanti nella loro totalità, senza che necessiti una verifica della posizione di ogni singolo ente” (8 marzo 2011, n. 1447; 24 settembre 2010, n. 7092; 26 agosto 2009, n. 5082; 9 marzo 2009, n. 1365).
In applicazione di tale criterio e traendo le conclusioni, occorre la sussistenza dei presupposti di cui all’art. 12 della direttiva 2014/24/UE e dell’art. 5 comma 5 D.Lgs. 50/2016 ai fini della legittimità dell’affidamento diretto del servizio e cioè:
1. la totale partecipazione pubblica del capitale della società incaricata della gestione del servizio (circostanza, questa, incontroversa tra le parti);
2. la realizzazione, da parte della suddetta società, della parte preponderante della propria attività con gli enti controllanti;
3. il controllo analogo (nella forma del cd. controllo congiunto) sulla società partecipata da parte dei medesimi enti.

Linee Guida ANAC n. 7 (aggiornate): “Iscrizione Elenco per affidamenti diretti in house”

Determinazione n. 951 del 20.09.2017 (.pdf)

Relazione illustrativa (.pdf)

Linee guida n. 7, di attuazione del D.Lgs. 18 aprile 2016,  n. 50 recanti «Linee Guida per l’iscrizione nell’Elenco delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori che operano mediante  affidamenti diretti nei confronti di proprie società in house previsto  dall’art. 192 del d.lgs. 50/2016».  

A seguito dell’entrata in vigore del decreto legislativo 19 aprile 2017, n. 56, l’Autorità ha ritenuto opportuno procedere all’aggiornamento delle Linee guida n. 7, al fine di tener conto delle modifiche normative apportate dal citato d.lgs. 56/2017, nonché di modifiche procedurali necessarie ai fini del miglior funzionamento del sistema di gestione dell’Elenco.
La principale novità riguarda i punti 5.7 e 8.8 delle linee guida in questione, che disciplinano gli affidamenti pregressi per i casi in cui l’Autorità, accertata l’assenza dei requisiti di legge che devono essere posseduti per l’in-house,  dispone la mancata iscrizione o la cancellazione dall’Elenco. A seguito delle modifiche introdotte all’art. 211 del Codice, l’Autorità ha previsto – in luogo dell’esercizio del potere di raccomandazione vincolante – l’esercizio dei poteri di cui all’art. 211, commi 1-bis e 1-ter, del Codice dei contratti pubblici.
Inoltre, al punto 4.1 delle Linee guida è previsto che il soggetto avente titolo alla presentazione della domanda di iscrizione nell’Elenco è la persona fisica deputata ad esprimere all’esterno la volontà del soggetto richiedente, ovvero il Responsabile dell’Anagrafe delle Stazioni Appaltanti (cd. RASA), su delega delle persone fisiche deputate ad esprimere all’esterno la volontà del soggetto richiedente.  
Il punto 7.1 delle linee guida è stato integrato con la seguente previsione «In caso di inerzia e/o ritardo dell’ente istante a comunicare le variazioni circa la composizione del controllo analogo congiunto, l’Ufficio può procedere alle variazioni anche su iniziativa degli altri enti partecipanti alla compagine che esercita il controllo analogo congiunto sull’organismo in house». 
Infine, il termine per l’avvio della presentazione della domanda di iscrizione nell’Elenco è stato posticipato al 30 ottobre 2017.

Linee Guida ANAC n. 7 (pre vigenti)

 

In house – Affidamento – Natura – Presupposti – Controllo congiunto o frammentato (art. 192 d.lgs. n. 50/2016)

Consiglio di Stato, sez. V, 18.07.2017 n. 3554

Secondo il precedente di Cons. Stato, VI, 11 febbraio 2013, n. 762, “stante l’abrogazione referendaria dell’art. 23 bis d.l. n. 112/2008 e la declaratoria di incostituzionalità dell’art. 4 d.l. n. 238/2011 […] è venuto meno il principio, con tali disposizioni perseguito, della eccezionalità del modello in house per la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica”; ancora, con l’art. 34 del d.l. 18 ottobre 2012, n. 197, sono venute meno le ulteriori limitazioni all’affidamento in house, contenute nell’art. 4, comma 8 del predetto d.l. n. 238 del 2011.
Più di recente, Cons. Stato, V, 22 gennaio 2015, n. 257 ha non solo ribadito la natura ordinaria e non eccezionale dell’affidamento in house, ricorrendone i presupposti, ma ha pure rilevato come la relativa decisione dell’amministrazione, ove motivata, sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salva l’ipotesi di macroscopico travisamento dei fatti o di illogicità manifesta; motivazione che, nel caso di specie, è stata fornita anche a mezzo della citata relazione allegata alla deliberazione consiliare n. 61 del 2012.
A ciò aggiungasi la chiara dizione del quinto Considerando della direttiva 2014/24/UE, laddove si ricorda che “nessuna disposizione della presente direttiva obbliga gli Stati membri ad affidare a terzi o a esternalizzare la prestazione di servizi che desiderano prestare essi stessi o organizzare con strumenti diversi dagli appalti pubblici ai sensi della presente direttiva”.

I principi generali di cui alla sentenza CGUE 29 novembre 2011 (in C-1812/2009) in materia di controllo analogo “congiunto”, non richiedono certo che ciascuno degli enti pubblici partecipanti possa esercitare un potere individuale su tale entità, bensì che “ciascuna delle autorità stesse partecipi sia al capitale, sia agli organi direttivi dell’entità suddetta”.
La Corte di Giustizia non ha previsto una quota minima di partecipazione al capitale sociale, sì che quella detenuta dal Comune di Calcinato è di per sé idonea ad integrare uno dei due presupposti di cui si è detto; inoltre, in virtù dei meccanismi statutari di partecipazione di cui si è dato conto, può ritenersi sostanzialmente soddisfatto anche il secondo criterio, dato dall’effettiva partecipazione dell’ente partecipante agli organi direttivi. Invero, o direttamente o tramite la partecipazione a ”cordate” di soci, tale partecipazione viene garantita a tutti i sottoscrittori (esclusivamente pubblici) del capitale, né questa seconda ipotesi può ritenersi irragionevole e/o elusiva dei principi fondanti l’in house providing, posto che, a fronte della possibilità di adesione di un numero elevato di amministrazioni locali, il numero degli amministratori da nominare ben potrebbe risultare inferiore a quello degli enti partecipanti.
Del resto è la stessa direttiva 2014/24/UE, all’art. 12, a chiarire che “singoli rappresentanti possono rappresentare varie o tutte le amministrazioni partecipanti”. Non è quindi necessario che tutti i soci possiedano un proprio rappresentante all’interno del consiglio di amministrazione, ben potendo essere rappresentati congiuntamente, sia pure in posizione di minoranza.
Alla luce di tali rilievi, deve ritenersi che le doglianze prospettate da parte appellante in merito all’insussistenza dei presupposti del cd. “controllo analogo” non siano fondate.
Trova applicazione, al riguardo, il precedente di Cons. Stato, V, 8 marzo 2011, n. 1447, a mente del quale “nel caso di affidamento in house, conseguente all’ istituzione da parte di più enti locali di una società di capitali da essi interamente partecipata […] il requisito del controllo analogo deve essere quindi verificato secondo un criterio sintetico e non atomistico, sicché è sufficiente che il controllo della mano pubblica sull’ente affidatario, purché effettivo e reale, sia esercitato dagli enti partecipanti nella loro totalità, senza che necessiti una verifica della posizione di ogni singolo ente (v. C.d.S., Sez. V, 24 settembre 2010, n. 7092; 26 agosto 2009, n. 5082; 9 marzo 2009, n. 1365)”.

Conclusivamente, possono individuarsi i seguenti presupposti di cui all’art. 12 della già richiamata direttiva 2014/24/UE ai fini della legittimità dell’affidamento diretto, ossia:
1. la totale partecipazione pubblica del capitale della società incaricata della gestione del servizio;
2. la realizzazione, da parte della suddetta società, della parte preponderante della propria attività con gli enti controllanti (nel rispetto delle norme di cui agli artt. 5 del d.lgs. n. 50 del 2016 e 16, commi 3, 4 e 5 del d.lgs. n. 175 del 2016);
3. il controllo analogo sulla società partecipata da parte dei medesimi enti (cd. controllo frammentato o congiunto).

Gestione del servizio integrato rifiuti – Natura – Procedure di gara applicabili – Proroghe e rinnovi – In house – Suddivisione in lotti – Limitazioni territoriali – Sistemi di qualificazione – Criteri di selezione – Rotazione – Deroghe – Violazione del Codice dei contratti pubblici, Linee Guida ANAC e principi eurocomunitari – Il caso ATERSIR, HERA S.p.A. ed HERAMBIENTE S.p.A.

Deliberazione ANAC 07.06.2017 n. 626

Di seguito le conclusioni dell’ANAC all’esito della verifica sull’attività contrattuale svolta nell’ultimo triennio nell’ambito della gestione del servizio integrato dei rifiuti e alla verifica del ricorso agli istituti delle proroghe e rinnovi presso le società Hera Spa e la sua partecipata Herambiente Spa.

(.pdf testo integrale)

1) il prolungarsi del regime di prorogatio delle convenzioni di affidamento del servizio di gestione dei rifiuti urbani ad Hera spa, determinato da una complessa e rallentata gestione delle fasi propedeutiche alle gare, concretizza:
un improprio vantaggio per la società affidataria;
la violazione dei principi di efficacia e speditezza dell’azione amministrativa;
la sottrazione di significative risorse al mercato di riferimento;

2) il subaffidamento da parte di Hera spa di rilevanti attività del servizio viola le previsioni delle convenzioni con le quali Hera spa era individuata come esecutore del servizio di gestione dei rifiuti, violazione non rilevata da Atersir, che subentrata alle AATO originariamente affidanti, non ha esercitato le prerogative di committente che le sono proprie;

3) non sono stati improntati ai principi di libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità di cui all’art. 2 del previgente Codice dei contratti gli affidamenti, disposti da Hera spa, di appalti indetti con procedura ristretta che prevedevano attività per un tempo che va ben oltre i termini delle convenzioni di affidamento diretto del servizio di gestione dei rifiuti urbani alla stessa Hera spa;

4) hanno violato la normativa allora vigente i rinnovi di contratti operati, da Hera spa, senza che l’opzione di rinnovo, ancorché la previsione del rinnovo fosse prevista nei documenti di gara, fosse accompagnata da adeguate ed analitiche motivazioni che giustificassero il ricorso al rinnovo, strumento alternativo al principio generale del ricorso alla gara;

5) hanno violato le previsioni dell’allora vigente art. 29 del codice dei contratti i rinnovi dei contratti operati da Hera spa senza che il valore del rinnovo fosse calcolato ai fini della determinazione delle modalità di affidamento; tale violazione è di particolare gravità perché ha comportato la violazione delle previsioni dell’allora vigente art. 28 del codice dei contratti nei casi in cui il corretto computo avrebbe determinato il superamento della soglia che imponeva l’affidamento del contratto originario con procedure ad evidenza pubblica e non, come avvenuto, con procedure per lavori in economia-cottimo fiduciario;

6) la mancata indicazione, da parte di Hera spa per molteplici affidamenti, nella determina a contrarre o nelle richieste di acquisto, delle motivazioni circa la mancata suddivisione dell’appalto in lotti ha violato le previsioni del comma 1-bis dell’art. 2 dell’allora vigente codice dei contratti. Detta norma, oggi rinvenibile nell’art. 51 del vigente codice dei contratti, pur garantendo ampia discrezionalità alla stazione appaltante nella scelta di operare la suddivisione in lotti dell’appalto, esige infatti che le motivazioni, tecniche ed economiche, di non operare la suddivisione in lotti siano adeguatamente espresse negli atti di gara;

7) viola i principi della libera concorrenza la richiesta ai concorrenti di requisiti discriminanti quali quelli che pongono limitazioni territoriali ai fini della partecipazione alla gara;

8) la mancata o carente indicazione, negli affidamenti operati con procedure negoziate, dei criteri con i quali si sono scelti gli operatori invitati e dei criteri con i quali si è assicurata la rotazione tra gli operatori disponibili viola i principi di trasparenza e non integra quelli di concorrenza e rotazione, il cui sostanziale rispetto è richiamato, proprio per le procedure sotto soglia, dal codice dei contratti, nel testo allora vigente (artt. 57 e 125) e nell’attuale (artt. 36 e 63) (cfr. delibere ANAC 2 e 8 del 2011);

9) l’ingiustificato ricorso a tempi particolarmente brevi per la presentazione delle offerte nelle gare per l’affidamento di attività complesse viola il principio di proporzionalità di cui l’allora vigente comma 1 dell’art. 2 del codice dei contratti e potenzialmente mina i principi di libera concorrenza e parità di trattamento potendo indurre alla non partecipazione operatori potenzialmente interessati all’appalto;

10) è in contrasto con la normativa vigente l’affidamento diretto a cooperative sociali ex art. 5 della l. 381/91 di attività rientranti nel novero dei servizi pubblici rivolte a soddisfare le esigenze dell’utenza dei servizi stessi e non quelle dell’affidante;

11) l’inserimento nei bandi di clausole che prevedano termini difformi da quelli previsti dagli articoli 4 e 5 della d.lgs. 231/2002 è illegittimo, inoltre la semplice presentazione dell’offerta da parte dell’operatore partecipante alla gara, non sostituisce la apposita contrattazione (pattuizione) di termini diversi da quelli stabiliti dalla norma, pattuizione prevista dai citati artt. 4 e 5 del d.lgs. 231/2001;

12) ai fini di una corretta e verificabile, anche nel tempo, definizione di quali attività affidate a terzi ricadono nell’ambito di applicazione del Codice dei contratti pubblici o della sola autoregolamentazione ai sensi del d.lgs. 231/2001 è necessario che negli atti di affidamento
siano chiaramente evidenziate le motivazioni e i dati tecnici, economici ed amministrativi in base ai quali si sia individuata la procedura da seguire.

Affidamenti in house: proroga al 30 ottobre per l’iscrizione all’elenco

Comunicato del Presidente del 5 luglio 2017

Oggetto: Modifiche del comunicato del Presidente dell’Autorità del 10 maggio 2017 recante “ulteriori chiarimenti sull’attivazione dell’Elenco delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori che operano mediante affidamenti diretti nei confronti di proprie società “in house” previsto dall’art. 192 del d.lgs. 50/2016”.

Nelle more dell’attuazione delle modifiche previste dal decreto legislativo 19 aprile 2017, n. 56, al Codice dei contratti pubblici e del conseguente necessario adeguamento delle Linee guida ANAC n. 7, su cui il Consiglio dell’Autorità ha deliberato, nell’adunanza del 28 giugno 2017, di acquisire il parere del Consiglio di Stato, si comunica che il termine per l’avvio della presentazione della domanda di iscrizione nell’Elenco, di cui al punto 9.2 di dette linee guida, è ulteriormente posticipato al 30 ottobre 2017.

Linee Guida ANAC n. 7: “Iscrizione elenco per affidamenti diretti a società in house”

Con Determinazione n. 235 del 15.02.2017 (.pdf) l’ANAC ha adottato le Linee Guida n. 7, di attuazione del D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, recanti “Linee Guida per l’iscrizione nell’Elenco delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori che operano mediante affidamenti diretti nei confronti di proprie società in house previsto dall’art. 192 del d.lgs. 50/2016”.

Sulla bozza iniziale delle Linea Guida si era espresso il Consiglio di Stato, comm. spec., 01.02.2017 n. 282

Si allega la Relazione AIR (.pdf) (Analisi di Impatto della Regolamentazione) recante contesto normativo, motivazioni, obiettivi e fasi del procedimento di adozione delle Linee guida.

Si precisa, inoltre che con Comunicato del Presidente del 03.08.2016 (.pdf) sono stati resi chiarimenti  sull’applicazione dell’art. 192 del Codice dei contratti in materia di affidamenti “in house”

 

CDS: parere su Linee guida ANAC relative agli affidamenti in house

Consiglio di Stato, comm. spec., 01.02.2017 n. 282

Il Consiglio di Stato ha reso parere favorevole con osservazioni sulle Linee guida “vincolanti” dell’ANAC “per l’iscrizione nell’elenco delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori che operano mediante affidamenti diretti nei confronti di proprie società in house”, previsto dall’art. 192 del Codice dei contratti pubblici.

Il parere – rilevato che lo scopo della norma è garantire pubblicità e trasparenza nei contratti pubblici – fornisce una ricostruzione in cui la funzione di controllo dell’ANAC sia pienamente compatibile con il divieto di introdurre “livelli di regolazione superiori a quelli minimi” richiesti dalle direttive europee (cd. “goldplating”).

Da un lato, il Consiglio di Stato ha affermato che la pubblicità prevista dalla legge non è “costitutiva” ma “dichiarativa”: in presenza dei requisiti di legge, la domanda di iscrizione all’elenco consente di per sé “di procedere all’affidamento senza gara, senza bisogno dell’intermediazione di un’attività provvedimentale preventiva” (ovvero, non occorre un esplicito atto dell’ANAC di iscrizione all’elenco).

Dall’altro, il Consiglio ha affermato che “la domanda innesca una fase di controllo dell’ANAC” che, in caso di esito negativo, si traduce in un provvedimento che impedisce futuri affidamenti in house. Questo provvedimento è impugnabile davanti al giudice amministrativo, poiché “ha carattere autoritativo ed effetto lesivo”.

Gli affidamenti in house già in essere restano efficaci, ma l’ANAC potrà agire attraverso la cd. “raccomandazione vincolante”, invitando l’amministrazione a rimuovere il provvedimento illegittimo.

Quanto ai requisiti sostanziali necessari per procedere all’affidamento in house, il Consiglio di Stato (con particolare riferimento al requisito del cd. “controllo analogo”) rileva che i parametri fissati dall’ANAC “sono esemplificativi e non fissano una griglia esaustiva”, poiché altrimenti ciò costituirebbe una integrazione o una modifica delle “regole elastiche fissate dalla legge”.

fonte: Giustizia amministrativa

Proposta di Linee Guida ANAC: iscrizione elenco per affidamenti diretti in house

 

 
Proposta di Linee Guida per l’iscrizione nell’Elenco delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori che operano mediante affidamenti diretti nei confronti di proprie società in house previsto dall’art. 192 del Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 e la relativa Relazione AIR.
Deliberate dal Consiglio dell’Autorità il 28 dicembre scorso le “Linee Guida per l’iscrizione nell’Elenco delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori che operano mediante affidamenti diretti nei confronti di proprie società in house previsto dall’art. 192 del Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50”. Il Consiglio ha ritenuto di acquisire, prima dell’approvazione del documento definitivo, il parere del Consiglio di Stato, della Commissione VIII – Lavori pubblici, comunicazioni del Senato della Repubblica e della Commissione VIII – Ambiente, Territorio e Lavori Pubblici della Camera dei Deputati.
In data 5 dicembre 2016 l’Autorità ha sottoposto a consultazione pubblica il documento; all’esito della consultazione pubblica, il Consiglio dell’Autorità, nell’adunanza del 28 dicembre 2016, ha approvato lo schema delle predette Linee Guida che, in considerazione della rilevanza generale delle determinazioni assunte, è stato trasmesso al Consiglio di Stato per l’acquisizione del relativo parere ed è stato altresì inviato alla Commissione VIII – Lavori pubblici, comunicazioni del Senato della Repubblica e alla Commissione VIII – Ambiente, Territorio e Lavori Pubblici della Camera dei Deputati. All’esito dell’acquisizione del predetto parere, l’Autorità procederà all’approvazione e successiva pubblicazione del documento definitivo.
 
Proposta di Linee Guida 
 
Relazione AIR 

Linee Guida (in consultazione): iscrizione elenco per affidamenti diretti in house

L’art. 192 del codice prevede l’istituzione presso l’ANAC dell’elenco delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori che operano mediante affidamenti diretti nei confronti di proprie società in house di cui all’art. 5. La norma prevede che l’iscrizione avviene a domanda, dopo che sia stata riscontrata l’esistenza dei requisiti, secondo le modalità e i criteri che l’Autorità definisce con proprio atto.

Sulla base della disposizione citata, l’Autorità intende sottoporre a consultazione, ai sensi del Regolamento dell’08/04/2015 recante la disciplina della partecipazione ai procedimenti di regolazione e del Regolamento del 27/11/2013 recante la disciplina dell’analisi di impatto della regolamentazione (AIR) e della verifica dell’impatto della regolamentazione (VIR), il documento prodromico alla predisposizione delle Linee guida che disciplinano la procedura di iscrizione, i requisiti necessari, le modalità e i criteri per la verifica degli stessi.
Si evidenzia che, attesi i tempi ristretti per l’approvazione degli atti definitivi, è concesso un termine ridotto per la presentazione dei contributi, pari a quindici giorni dalla pubblicazione del documento. Pertanto, il termine per la presentazione delle osservazioni è fissato alle ore 12 del 20 dicembre, mediante compilazione dell’apposito modello.
Attraverso la consultazione, l’Autorità intende acquisire il punto di vista dei soggetti interessati su tutti gli argomenti indicati nel documento presentato. Si chiede, pertanto, di inviare osservazioni sulle proposte ivi contenute, indicare ulteriori elementi che si ritiene opportuno approfondire nelle linee guida e proporre integrazioni su specifici aspetti.

Consultazione on line del 5 dicembre 2016 – Invio contributi entro il 20 dicembre 2016:

Documento di consultazione
Modulo per le osservazioni

Servizi pubblici locali di rilevanza economica – Gestione in house – Onere motivazionale rafforzato (art. 192 d.lgs. n. 50/2016)

TAR Milano, sez. III, 03.10.2016 n. 1781

Deve essere riconosciuto l’interesse strumentale a ricorrere in capo a qualsiasi imprenditore del settore e potenziale concorrente, che contesti il modulo organizzativo dell’in house providing, dunque, la scelta della stazione appaltante di disporre un affidamento diretto anziché ricorrere al mercato concorrenziale.
I servizi pubblici locali di rilevanza economica possono essere gestiti indifferentemente mediante il mercato (ossia individuando all’esito di una gara ad evidenza pubblica il soggetto affidatario) ovvero attraverso il c.d. partenariato pubblico – privato (ossia per mezzo di una società mista e quindi con una gara a doppio oggetto per la scelta del socio o poi per la gestione del servizio), ovvero, ancora, attraverso l’affidamento diretto, in house, senza previa gara, ad un soggetto che solo formalmente è diverso dall’ente, ma che ne costituisce sostanzialmente un diretto strumento operativo, ricorrendo in capo a quest’ultimo i requisiti della totale partecipazione pubblica, del controllo (sulla società affidataria) analogo (a quello che l’ente affidante esercita sui propri servizi) e della realizzazione, da parte della società affidataria, della parte più importante della sua attività con l’ente o gli enti che la controllano.
Ora, è vero che l’affidamento in house rappresenta una scelta discrezionale all’interno delle possibilità previste dall’ordinamento, ma altrettanto vero è che tale scelta deve essere adeguatamente motivata circa le ragioni di fatto e di convenienza che la giustificano rispetto alle altre opzioni.
Tanto più nella specie in cui l’art. 34, comma 20, D.L. 18 ottobre 2012, n. 179, conv. in L. 17 dicembre 2012, n. 221 impone un dettagliato e più aggravato onere motivazionale, subordinando la legittimità della scelta della concreta modalità di gestione dei servizi pubblici locali proprio alla redazione di un’apposita relazione che dia conto delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall’ordinamento europeo per la forma dell’affidamento prescelta e che definisca i contenuti specifici degli obblighi del servizio pubblico e servizio universale, indicando le compensazioni economiche se previste.
La relazione che supporta la scelta di operare mediante affidamento in house, di cui al richiamato art. 34 comma 20 del D.L. 179/2012, è finalizzata a rendere trasparenti e conoscibili agli interessati tanto le operazioni di riscontro delle caratteristiche che fanno dell’affidataria una società in house, quanto il processo d’individuazione del modello più efficiente ed economico alla luce di una valutazione comparativa di tutti gli interessi pubblici e privati coinvolti.
I riferiti canoni interpretativi trovano oggi positiva rispondenza nell’art. 192 del D.lgs. 50/2016. Come ha avuto modo di evidenziare il Consiglio di Stato nell’Adunanza della Commissione speciale sullo schema di decreto legislativo recante il Codice degli appalti pubblici e dei contratti di concessione (parere n. 855 del 1° aprile 2016) “Si tratta di un onere motivazionale rafforzato, che consente un penetrante controllo della scelta effettuata dall’Amministrazione, anzitutto sul piano dell’efficienza amministrativa e del razionale impiego delle risorse pubbliche”.
Ciò a testimonianza di una linea di tendenza dell’ordinamento che, pur ammettendo quale forma di gestione dei servizi pubblici l’affidamento diretto alla società in house, richiede la dimostrazione che tale scelta, preferita rispetto a quelle del ricorso al mercato, sia supportata da ragioni di convenienza sotto il profilo dei benefici per la collettività.
Le disposizioni processuali di cui agli artt. 119 e 120 del c.p.a. sono applicabili anche alle procedure di affidamento di servizi in concessione.
Va osservato che l’art. 133 comma 1 lett. e) c.p.a. utilizza la stessa locuzione (“procedure di affidamento”) per attribuire alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo non solo le controversie relative, appunto, alle procedure di affidamento, ma anche quelle riguardanti la dichiarazione di inefficacia del contratto. La locuzione che segue, ovvero “a seguito di annullamento dell’aggiudicazione”, va letta in coerenza con l’interpretazione ampia che si dà al termine affidamento, secondo quanto sopra precisato, ossia l’atto con cui si scegli il contraente e gli si affida il rapporto “negoziale”.
Nel caso di specie quindi deve ritenersi sussistente la giurisdizione di questo Tribunale sulla domanda di declaratoria di inefficacia del contratto a seguito dell’annullamento dell’affidamento diretto operato a favore della società in house.
Invero tra l’affidamento del servizio e la stipulazione del relativo contratto sussiste un rapporto di immediata presupposizione, tale per cui il disposto annullamento dell’affidamento comporta necessariamente la perdita di efficacia del conseguente contratto stipulato, dal momento della pubblicazione della presente decisione.

Affidamenti società in house: chiarimenti sull’applicazione dell’art. 192 nuovo Codice dei contratti (d.lgs. n. 50/2016)

Pubblicato il comunicato del Presidente che fornisce chiarimenti sulla possibilità di effettuare affidamenti diretti alle società in house nelle more dell’emanazione, da parte dell’Autorità, dell’elenco delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori

Comunicato del Presidente del 03.08.2016 (.pdf)

Oggetto: chiarimenti  sull’applicazione dell’art. 192 del Codice dei contratti

A seguito della ricezione di  una richiesta di parere riguardante la possibilità di effettuare affidamenti  diretti alle società in house nelle  more dell’emanazione, da parte dell’Autorità, dell’elenco delle amministrazioni  aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori che operano mediante affidamenti  diretti nei confronti delle proprie società in  house, previsto dal comma 1 dell’articolo 192, anche in caso di mancato  inoltro della domanda di iscrizione, stante l’interesse generale della  questione, è stato ritenuto opportuno fornire chiarimenti alla generalità dei  soggetti interessati nei termini seguenti.  
L’art.  192, comma 1, del d.lgs. n. 50 del 2016 prevede che l’iscrizione all’elenco  delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori che operano  mediante affidamenti diretti nei confronti di proprie società in house, istituito presso l’Autorità ai  sensi del medesimo comma, avvenga dopo che è stata riscontrata l’esistenza dei  requisiti secondo le modalità e i criteri che l’Autorità definisce con proprio  atto.
La  norma pone dunque a carico dell’Autorità la definizione, con proprio atto,  delle modalità e dei criteri per effettuare la verifica della sussistenza dei  requisiti necessari per l’iscrizione all’elenco.

L’adozione dell’atto in  parola da parte dell’Autorità richiede la previa analisi dell’incidenza delle  disposizioni del Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica  sulla disciplina dei requisiti identificativi dell’istituto dell’in house providing.
Nelle more, tenuto  conto dell’efficacia non costitutiva ma meramente dichiarativa dell’iscrizione  (cfr. parere del Consiglio di Stato del 1° aprile 2016 n. 855), l’affidamento  diretto alle società in house può  essere effettuato, sotto la propria responsabilità, dalle amministrazioni  aggiudicatrici e dagli enti aggiudicatori in presenza dei presupposti  legittimanti definiti dall’art. 12 della direttiva 24/2014/UE e recepiti nei  medesimi termini nell’art. 5 del d.lgs. n. 50 del 2016 e nel rispetto delle  prescrizioni di cui ai commi 2 e 3 dell’art. 192, a prescindere dall’inoltro  della domanda di iscrizione.
In un’ottica  sistematica, deve infatti ritenersi che la previsione dell’art. 192, comma 1,  (secondo cui la domanda di iscrizione consente alle amministrazioni di  procedere ad effettuare affidamenti diretti all’ente strumentale), presupponga  l’istituzione dell’elenco e l’adozione dell’atto dell’Autorità e,  conseguentemente, che la disposizione non valga a istituire, nel diverso  attuale contesto, la pregiudizialità dell’inoltro della domanda rispetto alla  possibilità di effettuare affidamenti in  house.

Le  domande di iscrizione all’elenco potranno essere inoltrate dopo l’adozione  dell’atto dell’Autorità, coerentemente con i criteri e le modalità in esso  definite.

 

 

Società in house e società mista – Differenza ai fini dell’affidamento di un servizio

Consiglio di Stato, sez. V, 15.03.2016 n. 1028

In via generale, le regole applicative che presiedono all’affidamento diretto di servizi a società miste pubblico-private per le quali via stata, come nella specie, una previa gara cd. a doppio oggetto (per la scelta del socio privato e per l’affidamento del servizio) sono state indicate dalla giurisprudenza comunitaria e di questo Consiglio.
In particolare, per ciò che qui interessa, si deve rilevare che la differenza tra la società in house e la società mista consiste nel fatto che la prima agisce come un vero e proprio organo dell’amministrazione dal punto di vista sostanziale, mentre la diversa figura della società mista a partecipazione pubblica, in cui il socio privato è scelto con una procedura ad evidenza pubblica, presuppone la creazione di un modello nuovo, nel quale interessi pubblici e privati trovino convergenza.
In quest’ultimo caso, l’affidamento di un servizio ad una società mista è ritenuto ammissibile a condizione che si sia svolta una unica gara per la scelta del socio e l’individuazione del determinato servizio da svolgere, delimitato in sede di gara sia temporalmente che con riferimento all’oggetto (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 30 settembre 2010, n. Sez. VI, 16 marzo 2009, n. 1555 e Corte Giustizia, sez. III, 15 ottobre 2009, C-196/08, Acoset).
La Corte di Giustizia ha, infatti, ritenuto l’ammissibilità dell’affidamento di servizi a società miste, a condizione che si svolga in unico contesto una gara avente ad oggetto la scelta del socio privato (socio non solo azionista, ma soprattutto operativo) e l’affidamento del servizio già predeterminato con obbligo della società mista di mantenere lo stesso oggetto sociale durante l’intera durata della concessione.
La chiave di volta del sistema è rappresentato dal fatto che l’oggetto sia predeterminato e non genericamente descritto, poiché altrimenti, è evidente, sarebbe agevole l’aggiramento delle regole pro-competitive a tutela della concorrenza.
Anche di recente, questa Sezione del Consiglio di Stato (sentenza 2 marzo 2015, n. 992 ) , pur affermando, in quel caso alla stregua dei principi comunitari e della loro interpretazione desumibile dalla giurisprudenza nazionale (ex multis Consiglio di Stato, sez. V, 28 luglio 2011, n. 4527), l’affidamento diretto di un servizio a una società mista non è incompatibile con il diritto comunitario, a condizione che la gara per la scelta del socio privato della società affidataria sia stata espletata nel rispetto dei principi di parità di trattamento, di non discriminazione e di trasparenza, ha anche ribadito che i criteri di scelta del socio privato si riferiscano non solo al capitale da quest´ultimo conferito, ma anche alle capacità tecniche di tale socio e alle caratteristiche della sua offerta in considerazione delle prestazioni specifiche da fornire, in guisa da potersi inferire che la scelta del concessionario risulti indirettamente da quella del socio medesimo (cfr. anche Cons. Stato, sez. II, parere 18 aprile 2007, n. 456).
Nel caso di specie, è evidente che l’oggetto sociale della gara europea del 1997 era del tutto generico ed onnicomprensivo idoneo a far ricadere, potenzialmente, qualsiasi servizio nel suo perimetro e, per conseguenza, del tutto inidoneo a integrare i requisiti per l’affidamento diretto dello specifico servizio oggetto del presente giudizio.