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Progetto a base di gara non esecutivo e privo dei necessari pareri: sussiste la responsabilità precontrattuale della Stazione appaltante con obbligo di risarcimento del danno ?

A tal proposito si rileva che ai sensi dell’art. 23, comma 1, del Codice “la progettazione in materia di lavori pubblici si articola, secondo tre livelli di successivi approfondimenti tecnici, in progetto di fattibilità tecnica ed economica, progetto definitivo e progetto esecutivo ed è intesa ad assicurare: … g) la compatibilità con le preesistenze archeologiche”.
Il successivo comma 8 prevede che “il progetto esecutivo, redatto in conformità al progetto definitivo, determina in ogni dettaglio i lavori da realizzare, il relativo costo previsto, il cronoprogramma coerente con quello del progetto definitivo, e deve essere sviluppato ad un livello di definizione tale che ogni elemento sia identificato in forma, tipologia, qualità, dimensione e prezzo”.
Ai sensi del successivo art. 26 “la stazione appaltante, nei contratti relativi ai lavori, verifica la rispondenza degli elaborati progettuali ai documenti di cui all’articolo 23, nonché la loro conformità alla normativa vigente” (comma 1) prevedendo che detta verifica abbia “luogo prima dell’inizio delle procedure di affidamento” (comma 2).
La medesima norma dispone, altresì, che “al fine di accertare l’unità progettuale, i soggetti di cui al comma 6, prima dell’approvazione e in contraddittorio con il progettista, verificano la conformità del progetto esecutivo o definitivo rispettivamente, al progetto definitivo o al progetto di fattibilità” (comma 3) accertando in particolare “a) la completezza della progettazione” e “c) l’appaltabilita’ della soluzione progettuale prescelta” (comma 4).
Il richiamato contesto normativo evidenzia come in materia di gare pubbliche gravi sulle Stazioni appaltanti un onere di diligenza circa lo scrupoloso ed esaustivo assolvimento di tutti gli adempimenti propedeutici all’indizione delle stesse, strumentale all’attuazione dei principi di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa. 
Nel caso di gara bandita in assenza di una compiuta e preventiva istruttoria circa la fattibilità del progetto ponendo a base di gara un progetto non ancora esecutivo*,  sussiste, quindi, tanto il presupposto della colpa dell’Amministrazione concretizzatasi in un negligente esperimento degli adempimenti istruttori propedeutici all’indizione della gara, quanto, di conseguenza, l’imputabilità di detta condotta alla stessa (in tal senso, TAR Parma, 19.11.2018 n.  304).

La giurisprudenza ha di recente affermato il principio della riconoscibilità del risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale ex art. 1337 c.c. a seguito di esercizio del potere di autotutela legittima da parte della Stazione appaltante anche se intervenuto precedentemente all’individuazione del contraente mediante adozione del provvedimento di definitiva aggiudicazione prescindendo dal momento in cui si manifesta la condotta in contrasto con il principio di correttezza atteso che “l’attuale portata del dovere di correttezza è oggi tale da prescindere dall’esistenza di una formale “trattativa” e, a maggior ragione, dall’ulteriore requisito che tale trattativa abbia raggiunto un livello così avanzato da generare una fondata aspettativa in ordine alla conclusione del contratto” (Consiglio di Stato, Ad. Plenaria, 4 maggio 2018, n. 5).
Nell’occasione veniva, altresì rilevato che “la giurisprudenza, sia civile che amministrativa, ha, infatti, in più occasioni affermato che anche nello svolgimento dell’attività autoritativa, l’amministrazione è tenuta a rispettare non soltanto le norme di diritto pubblico (la cui violazione implica, di regola, l’invalidità del provvedimento e l’eventuale responsabilità da provvedimento per lesione dell’interesse legittimo), ma anche le norme generali dell’ordinamento civile che impongono di agire con lealtà e correttezza, la violazione delle quali può far nascere una responsabilità da comportamento scorretto, che incide non sull’interesse legittimo, ma sul diritto soggettivo di autodeterminarsi liberamente nei rapporti negoziali, cioè sulla libertà di compiere le proprie scelte negoziali senza subire ingerenze illegittime frutto dell’altrui scorrettezza (cfr., fra le altre, Cons. Stato, sez. VI, 6 febbraio 2013, n. 633; Cons. Stato, sez. IV, 6 marzo 2015, n. 1142; Cons. Stato, ad. plen., 5 settembre 2005, n. 6; Cass. civ., sez. un. 12 maggio 2008, n. 11656; Cass. civ., sez. I, 12 maggio 2015, n. 9636; Cass. civ., sez. I, 3 luglio 2014, n. 15250)”.
Circa i presupposti della fattispecie risarcitoria a titolo di responsabilità contrattuale, l’Adunanza Plenaria li individuava in un affidamento incolpevole leso “da una condotta che, valutata nel suo complesso, e a prescindere dall’indagine sulla legittimità dei singoli provvedimenti, risulti oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e di lealtà”; nell’imputabilità di detta violazione all’Amministrazione e, infine, nella prova del danno. 
In punto di quantificazione del danno, che l’Adunanza Plenaria ha affermato dover coprire “il danno subito, normalmente correlato al c.d. interesse negativo”, deve affrontarsi il profilo della prova dello stesso, integrante un onere posto a carico del danneggiato, tanto con riferimento al “danno-evento (la lesione della libertà di autodeterminazione negoziale)” quanto del “danno-conseguenza (le perdite economiche subite a causa delle scelte negoziali illecitamente condizionate), sia i relativi rapporti di causalità rispetto alla condotta scorretta che si imputa all’amministrazione”)”.

* Nel caso di specie era incontestabile che l’Amministrazione avesse bandito la gara in assenza di una compiuta e preventiva istruttoria circa la fattibilità del progetto ponendo a base di gara un progetto non ancora esecutivo e non vagliato dalla Soprintendenza che su detto documento veniva chiamata a pronunciarsi dopo circa tre mesi dalla conclusione della gara.

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Clausole sociali: parere CDS sulle Linee Guida ANAC

Il Consiglio di Stato, comm. spec., 21.11.2018 n. 2703 ha reso il parere sulle Linee Guida ANAC recanti la disciplina sulle clausole sociali ai sensi dell’art. 50 d. lgs. 18.04.2016 n. 50 come modificato dal d. lgs. 19.04.2017 n. 56.
La Commissione Speciale, vista la nota 5 ottobre 2018 prot. n. 82242 del Presidente, con la quale l’ANAC ha richiesto un parere sul documento in oggetto al Consiglio di Stato nell’esercizio delle funzioni consultive proprie di esso, considerato il rilievo generale delle questioni in esame, ha esaminato gli atti trasmessi dall’ANAC, ovvero la bozza delle linee guida, la relativa relazione illustrativa e il documento che contiene le osservazioni degli interessati, espresse nel corso della pubblica consultazione indetta a tale scopo dall’ANAC stessa.
L’istituto al quale le linee guida in esame si riferiscono è previsto dall’art. 50 del d. lgs. 50/2016, Codice dei contratti, nel testo introdotto dal decreto “correttivo” d. lgs. 56/2017, che dispone: “(Clausole sociali del bando di gara e degli avvisi) Per gli affidamenti dei contratti di concessione e di appalto di lavori e servizi diversi da quelli aventi natura intellettuale, con particolare riguardo a quelli relativi a contratti ad alta intensità di manodopera, i bandi di gara, gli avvisi e gli inviti inseriscono, nel rispetto dei principi dell’Unione europea, specifiche clausole sociali volte a promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato, prevedendo l’applicazione da parte dell’aggiudicatario, dei contratti collettivi di settore di cui all’articolo 51 del decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81. I servizi ad alta intensità di manodopera sono quelli nei quali il costo della manodopera è pari almeno al 50 per cento dell’importo totale del contratto.”La modifica legislativa ha reso obbligatorie (“i bandi di gara, gli avvisi e gli inviti inseriscono…”) le clausole in esame, che secondo il testo previgente dell’articolo erano solo facoltative (“i bandi di gara, gli avvisi e gli inviti possono inserire…”).

TESTO INTEGRALE DEL PARERE

LINEE GUIDA ANAC IN CONSULTAZIONE

Dispositivi medici – Marcatura CE – Mancata dichiarazione requisiti – Esclusione – Illegittimità (art. 68 , art. 69 , art. 80 , art. 83 d.lgs. n. 50/2016)

TRGA Trento, 21.11.2018 n. 259

E’ illegittima l’esclusione (art. 80, d.lgs. n. 50/2016) da una procedura d’appalto di fornitura di dispositivi medici disposta per mancata dichiarazione di requisiti che si devono presumere certificati dalla marchiatura CE (art. 68, art. 69, d.lgs. n. 50/2016).
Nel caso in cui un dispositivo medico recante la marcatura CE ai sensi dell’art. 5, d.lgs. n. 46 del 1997, ancorché installato e utilizzato correttamente secondo la sua destinazione e oggetto di manutenzione regolare, possa compromettere la salute e la sicurezza dei pazienti, degli utilizzatori o di terzi, il rimedio non può essere quello individuato dalla Stazione appaltante, ossia imporre ai soggetti che partecipano ad una gara, in aggiunta all’obbligo di comprovare la conformità del prodotto offerto alla normativa di settore, anche l’obbligo di dichiarare che il prodotto possiede ulteriori requisiti (art. 83, d.lgs. n. 50/2016)
Tale rimedio è infatti costituito dalla procedura di salvaguardia di cui all’art. 7 del citato d.lgs. n. 46 del 1997 (che recepisce l’art. 8 della direttiva 93/42/CEE), in base al quale il Ministero della salute dispone il ritiro dal mercato del dispositivo pericoloso e ne vieta o limita l’immissione in commercio o la messa in servizio, informando contestualmente il Ministero dello sviluppo economico e la Commissione delle Comunità europee (in tal senso anche la Corte di Giustizia UE nella sentenza n. 6 del 2007, secondo cui i dispositivi medici, “una volta che siano conformi alle norme armonizzate e certificati seguendo le procedure previste da tale direttiva, devono presumersi conformi ai summenzionati requisiti essenziali e, di conseguenza, devono essere considerati adeguati all’uso cui sono destinati”).

PER SAPERNE DI PIU’→ 

1) Avvalimento – Dichiarazioni mendaci – Sostituzione dell’impresa ausiliaria – Inapplicabilità; 2) Sentenze di condanna rilevanti quale causa di esclusione o quale illecito professionale – Differenze – Efficacia temporale – Effetti espulsivi ed effetti informativi (art. 80 , art. 89 d.lgs. n. 50/2016)

Consiglio di Stato, sez. V, 19.11.2018 n. 6529

1) Va rilevato che l’art. 80, comma 5, lett. f-bis, del d.lgs. n. 50 del 2016 prevede quale causa di esclusione dalla gara l’ipotesi in cui «l’operatore economico […] presenti nella procedura di gara in corso e negli affidamenti di subappalti documentazione o dichiarazioni non veritiere».
Con riferimento alla fattispecie dell’avvalimento, che qui viene in rilievo, l’art. 89, comma 1, dello stesso corpus normativo, dopo avere disposto che l’operatore economico avvalentesi delle capacità di altri soggetti è tenuto ad allegare una dichiarazione sottoscritta dalla impresa ausiliaria attestante il possesso da parte di quest’ultima dei requisiti generali di cui all’art. 80, aggiunge che «nel caso di dichiarazioni mendaci […] la stazione appaltante esclude il concorrente e escute la garanzia».
Dal combinato disposto di queste norme contenute nel codice dei contratti pubblici emerge dunque inequivocabilmente che la dichiarazione mendace presentata dall’operatore economico, anche con riguardo alla posizione dell’impresa ausiliaria, comporta l’esclusione dalla gara.
La sentenza impugnata, pur rilevando il carattere non veritiero della dichiarazione, ha ritenuto che il precedente penale non influisca sulla moralità professionale dell’impresa ausiliaria riferendosi ad un reato di scarsa rilevanza, sanzionato nel 2011 (per fatti risalenti al 2008), precedente alla indizione della gara ed anche alla costituzione della società, avvenuta nel 2012.
La dichiarazione non veritiera è però sanzionata dalla norma in linea generale, in quanto circostanza che rileva nella prospettiva dell’affidabilità del futuro contraente, a prescindere da considerazioni su fondatezza, gravità e pertinenza degli episodi non dichiarati.
La sanzione della reticenza è funzionale all’affermazione dei principi di lealtà ed affidabilità, in una parola, della correttezza dell’aspirante contraente, che permea la procedura di formazione dei contratti pubblici ed i rapporti con la stazione appaltante, come indirettamente inferibile anche dall’art. 30, comma 1, del d.lgs. n. 50 del 2016.
Nella fattispecie in esame la dichiarazione relativa alle condanne penali non è mendace sotto il profilo dell’obbligo dichiarativo delle condanne penali definitive in sè, in quanto, anche a prescindere dal perimetro temporale di rilevanza giuridica desumibile dal comma 10 dell’art. 80, quella oggetto di controversia non rientra proprio tra le condanne espressamente contemplate dal comma primo dello stesso art. 80 del d.lgs. n. 50 del 2016. (…)
La condanna assume peraltro rilievo in quanto espressione di “grave illecito professionale” ai sensi dell’art. 80, comma 5, lett. c), del d.lgs. n. 50 del 2016, dovendosi intendere tale qualsiasi condotta legata all’esercizio dell’attività professionale, contraria a un obbligo giuridico di carattere civile, penale ed amministrativo (così Consiglio di Stato, sez. III, 05.09.2017 n. 4192). In particolare, emerge il valore della condanna alla stregua di grave illecito professionale in senso stretto, trattandosi di un reato ambientale che può astrattamente mettere in dubbio la integrità od affidabilità dell’operatore, ed inoltre la sua mancata dichiarazione costituiva elemento suscettibile di influenzare l’esclusione, la selezione, ovvero l’aggiudicazione, connotandosi più propriamente in termini di scorrettezza procedimentale.
Di qui la configurabilità dell’obbligo dichiarativo della condanna ed il contenuto non veritiero della dichiarazione resa dall’impresa ausiliaria (…).

Non è invece persuasivo l’argomento defensionale (…) nella considerazione che, in ogni caso, ove l’ausiliaria si trovasse in una delle cause di esclusione di cui all’art. 80, la conseguenza sarebbe quella della sostituzione della medesima, come inferibile dall’art. 89, comma 3, del d.lgs. n. 50 del 2016, e non già dell’esclusione dell’operatore aggiudicatario. A prescindere se la riproposizione di tale assunto richiedesse l’impugnazione incidentale, osserva la Sezione come correttamente la sentenza di primo grado abbia affermato che l’art. 89, comma 3, non trova applicazione in caso di attestazione mendace sul possesso dei requisiti ex art. 80 da parte dell’impresa ausiliaria, stante il rapporto di specialità con il primo comma dello stesso art. 89, che prevede espressamente l’esclusione del concorrente in caso di dichiarazioni mendaci provenienti dall’impresa ausiliaria.

2) Sotto il profilo degli effetti, è diverso l’obbligo di dichiarare sentenze penali di condanna rientranti tra quelle previste dall’art. 80, comma 1, ovvero rilevanti ai sensi del successivo comma 5, lett. c); nel primo caso l’esclusione è atto vincolato in quanto discendente direttamente dalla legge, mentre nell’ipotesi di cui all’art. 80, comma 5, lett. c), la valutazione è rimessa alla stazione appaltante (fermo restando che, nella prospettiva della norma da ultimo indicata, l’operatore economico non può valutare autonomamente la rilevanza dei precedenti penali da comunicare alla stazione appaltante, poiché questa deve essere libera di ponderare discrezionalmente la sua idoneità come causa di esclusione).
Tale diversità di effetti (espulsivi in un caso, meramente informativi, con finalità preistruttoria nell’altro) giustifica anche, pur nella difficile ermeneusi del comma 10 dell’art. 80, perché solo nel primo caso l’ordinamento attribuisca un’efficacia temporale alla sentenza definitiva di condanna.

Servizi di progettazione – Requisiti – Copertura assicurativa contro i rischi professionali – Livello adeguato – Verifica – Complementarietà della clausola di “stop loss” (art. 83 d.lgs. n. 50/2016)

TAR Napoli, 19.11.2018 n. 6689

Occorre chiedersi del significato della norma di cui all’art. 83, quarto comma del d.lgs. 18 aprile 2016 n. 50, ove, alla lettera c), si riferisce, quale requisito di capacità economico finanziaria, ad un «un livello adeguato di copertura assicurativa contro i rischi professionali» (…).
Ritiene il Collegio che con tale termine s’identifichi l’oggetto dell’obbligazione dell’assicuratore che può essere espresso in termini economici, rectius monetari, ed anche materiali;
– la prima ipotesi ricorre quando il rischio oggetto di copertura non sia determinato, ma solo determinabile, come nel caso di specie, in cui la relativa individuazione dipende, a posteriori, da eventi dannosi di cui è predeterminabile solo la causa, nel caso di specie l’attività professionale oggetto di assicurazione;
– vi sono, invece, ipotesi in cui è un danno specifico ad essere oggetto di copertura, in quanto predeterminato dalla volontà delle parti (ad esempio il crollo di un edificio);
comunque, è di rilievo assoluto tenere ben distinto il danno, quale oggetto di copertura assicurativa, dall’attività che quel danno possa procurare; entrambi tali termini possono essere assunti come “oggetto“ di copertura assicurativa, ma l’entità, e, quindi, il limite della garanzia resta il valore economico attribuito al danno da assicurare.

(*) Nel caso di specie, la polizza assicurativa della società ricorrente, a prescindere dalla formulazione della lex specialis, conteneva un massimale pari a € 3.000.000,00, da intendersi come limite economico di copertura, del tutto insufficiente a raggiungere l’importo stabilito dalla prescrizione del disciplinare (pari al 51% dell’importo dei lavori a nome della mandataria di un raggruppamento); l’altro riferimento, ossia la clausola di “stop loss”, non esprime un limite di copertura del danno, ma è piuttosto volto a circoscrivere, da un punto di vista dimensionale, l’attività professionale da assicurare, contenendo, nel caso di specie, sia una generale descrizione tipologico qualitativa della stessa (generale, in quanto comprensiva, come nel caso di specie, anche di opere portuali), sia un limite valoriale esterno. Pertanto, sia il limite identificativo dell’attività assicurata, sia il massimale di polizza, pur rilevando su piani differenti, si rivelano entrambi volti a descrivere e delimitare l’oggetto del contratto di assicurazione, esistendo tra essi una relazione di complementarietà; ne discende che anche se, come prospettato dal ricorrente, la clausola di «stop loss» individua come oggetto di assicurazione l’attività professionale della mandataria non superiore ai 200 milioni di euro, quindi compatibile con la prescrizione della lex specialis, resta pur sempre il fatto che la copertura assicurativa, quindi il danno, è limitata ad eventi dannosi di valore economico pari o inferiore a € 3 milioni.

Bando Tipo n. 3: chiarimenti ANAC sui servizi di punta e sui requisiti in caso di raggruppamento

Pubblicati i chiarimenti n. 1 e n. 2 sulla clausola del punto 7.4 del Bando – tipo n. 3 “Schema di disciplinare di gara per l’affidamento di servizi di architettura e ingegneria di importo pari o superiore ad € 100.000 con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo” relativamente alle seguenti questioni.

1) DIVIETO DI FRAZIONAMENTO DEI DUE SERVIZI DI PUNTA
Con riferimento al requisito dei “due servizi di punta”, di cui al punto 7.4, il divieto di frazionamento riguarda il singolo servizio di ogni “coppia di servizi” di punta relativi alla singola categoria e ID che deve essere espletato da un unico soggetto.
Pertanto, come già indicato nella nota illustrativa al bando tipo n. 3 (punto 7 pag. 11), nel singolo ID, i due servizi di punta possono essere svolti sia da un unico soggetto sia da due soggetti diversi del raggruppamento -mai da tre o più soggetti visto il divieto di frazionamento – per un importo complessivo pari a quello richiesto dagli atti di gara nel singolo ID.
Per i diversi ID, per cui sono richiesti i servizi di punta, deve essere consentita la dimostrazione del requisito anche da parte di differenti componenti del raggruppamento; non è esigibile, infatti, la dimostrazione del requisito per tutte le ID da parte di un solo componente del RTP (ovvero dai due previsti in base alla seconda opzione contemplata nel Bando tipo).
Nei raggruppamenti verticali, invece, ciascun componente deve possedere i doppi servizi di punta in relazione alle prestazioni che intende eseguire, con l’eccezione dei due servizi di punta attinenti alla categoria prevalente che devono essere posseduti dalla mandataria.

2) POSSESSO DEI REQUISITI IN MISURA MAGGIORITARIA DA PARTE DELLA MANDATARIA
Il possesso dei requisiti in misura maggioritaria da parte della mandataria di cui al punto 7.4 deve essere inteso come tale in relazione ai requisiti richiesti dalla lex specialis di gara, a prescindere dagli importi totali posseduti. L’operatore economico, in possesso dei requisiti per essere mandatario del RTP, che voglia partecipare al raggruppamento invece quale mandante, potrà spendere soltanto una parte dei requisiti posseduti, inferiori a quelli spesi dal concorrente che intende svolgere il ruolo di mandataria, in tal modo salvaguardando il principio del possesso dei requisiti in misura maggioritaria in capo a quest’ultima.

Gara telematica – Busta contenente l’offerta tecnica – Apertura – Seduta riservata – Legittimità (art. 58 d.lgs. n. 50/2016)

TAR Bologna, 15.11.2018 n. 863

Nelle procedure telematiche (art. 58 d.lgs. n. 50/2016) le buste tecniche possono essere aperte in seduta riservata. Come noto, il Consiglio di Stato (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 21.11.2017 n. 5388) ha affermato i seguenti principi :
a) l’utilizzo di gare interamente telematiche comporta la “tracciabilità” di tutte le operazioni modifica anche l’approccio e la soluzione di eventuali commissioni formali – procedimentali;
b) la correttezza e l’intangibilità risulta, in questo caso, garantita dal sistema, con esclusione di ogni rischio di alterazione nello svolgimento delle operazioni, anche in assenza dei concorrenti;
c) dunque, l’operato della PA appare complessivamente legittimo.

Revisione prezzi – Termine iniziale per il calcolo del compenso revisionale – Decorrenza – Riferimento alla data dell’aggiudicazione e non dell’offerta

TAR Campobasso, 13.11.2018 n. 657

Se la revisione-prezzi tende a ristabilire il rapporto sinallagmatico tra la prestazione dell’appaltatore e la controprestazione dell’Amministrazione, adeguando il corrispettivo alle variazioni dei prezzi di mercato, qualora questi superino la soglia dell’alea contrattuale come determinata dalla legge, essa può evidentemente operare soltanto dopo che il rapporto contrattuale sia sorto, cioè dopo l’aggiudicazione (cfr. Cons. St., sez. VI, 24 giugno 1994, n. 1055; id., sez. VI, 14 ottobre 1999, n. 559; id., sez. V, 1 ottobre 2002, n. 5122).

La revisione-prezzi nei contratti di appalto (nella fattispecie disciplinata ex art. 33, comma 3, l. n. 41 del 1986) decorre dunque dalla data dell’aggiudicazione e non da quella dell’offerta.
Il TAR ha inoltre indicato e analizzato in senso critico i risalenti pareri e sentenze del Consiglio e le circolari ministeriali su cui si basa le diversa e non condivisa tesi che assume come punto di riferimento per determinare l’ammontare della revisione-prezzi la data dell’offerta:
1) Il parere del 29.8.1983 n. 652, con cui il Consiglio di Stato si è espresso nel senso che “le tabelle dei prezzi da assumere a base ai fini della decorrenza della revisione dei prezzi d’appalto della opere pubbliche sono quelle esistenti alla data dell’offerta, senza che al riguardo possano esplicare alcuna influenza quelle eventualmente emanate in epoca successiva, sia pure con riferimento temporale alla data sopradetta”. Tale parere è antecedente all’entrata in vigore della legge n. 41/1986. Il principio espresso con esso è stato successivamente ribaltato, come risulta dalle sentenze richiamate dalla stessa ricorrente (cfr.: Cass. civile 25.9.1993 n. 9720; idem 25.2.2004 n. 3726; idem 25.5.2004 n. 10018; idem 6.11.2006 n. 23670; idem 12.11.2014 n. 24161), secondo cui le tabelle applicabili sono quelle che riproducono i prezzi correnti al momento della presentazione dell’offerta, ancorché compilate e pubblicate successivamente.
2) La sentenza della Cassazione civile n. 9720 del 1993, a tenore della quale “ai fini della determinazione del compenso revisionale spettante all’appaltatore di opera pubblica, deve farsi riferimento alla tabella che riproduce i prezzi correnti al momento della presentazione dell’offerta, ancorché compilata e pubblicata successivamente”. La fattispecie decisa dalla suprema Corte riguarda un appalto antecedente all’entrata in vigore della legge n. 41/1986, soggetto all’applicazione “ratione temporis” dell’art. 1 del D.L.C.p.S. 6.12.1947 n. 1501, ai sensi del quale il “dies a quo” della revisione prezzi decorre dall’offerta. Per tale motivo, la sentenza – che fa riferimento ai prezzi correnti alla data della presentazione dell’offerta – non costituisce un precedente significativo.
3) La circolare ministeriale n. 480 del 1992, secondo cui, in tutti i casi in cui tra il momento dell’offerta e quello dell’aggiudicazione sia decorso un lasso di tempo superiore al semestre, per la determinazione del compenso revisionale, occorre applicare la tabella vigente al momento dell’offerta. Detta circolare, concernente l’interpretazione dell’art. 33 della legge n. 41/1986, non ha carattere normativo e non può costituire fonte di diritti e obblighi nei rapporti della pubblica Amministrazione con i terzi, spiegando efficacia esclusivamente nei rapporti interni tra gli uffici amministrativi e i loro funzionari, senza per questo assumere valore vincolante ai fini dell’interpretazione della legge (cfr.: Cass. civile, 12.11.2014 n. 24161). La detta circolare si basa sul parere n. 382, reso in tal senso dal Consiglio di Stato in data 3.5.1991. La tesi espressa in tale parere, fatta propria dalla circolare ministeriale, non può essere condivisa, perché si basa su un’impostazione metodologica non corretta, che giunge ad affermare l’inutilità della disciplina più recente, pretendendo di trarre il significato della nuova norma (l’art. 33 della legge n. 41/1986) da quella anteriore (l’art. 8 della legge n. 741/1981), invece che dall’intenzione del legislatore, diretta a contenere la spesa per l’esecuzione delle opere pubbliche, attraverso l’aumento dell’alea revisionale al 10 per cento, mediante l’eliminazione della revisione-prezzi per gli appalti di durata infra-annuale e l’individuazione, per gli appalti di durata superiore all’anno, del “dies a quo” della revisione-prezzi nella data dell’aggiudicazione, anziché dell’offerta. La circolare ministeriale e il presupposto parere finiscono per svuotare il significato letterale dell’art. 33 della legge n. 41/1986, omettendo di inquadrarlo nel sistema ed escludendo ogni effetto abrogativo della disciplina preesistente, nonostante il chiaro disposto del comma sesto dello stesso art. 33, ai sensi del quale “Sono abrogate tutte le disposizioni in contrasto con quelle oggetto del presente articolo”.
4) La sentenza della Cassazione civile n. 24161 del 12.11.2014, secondo cui il D.L.C.p.S. n. 1501 del 1947, art. 1, dev’essere interpretato nel senso che i prezzi correnti al momento dell’esecuzione dell’opera vanno confrontati non già con quelli risultanti dalla tabella nota alla data dell’offerta, la quale riporta i prezzi registrati nel periodo anteriore alla sua pubblicazione, ma con quelli indicati nella tabella relativa al periodo in cui l’offerta è stata presentata, ancorché la stessa sia stata redatta e resa pubblica in epoca successiva. Tale orientamento non è applicabile alla fattispecie in esame, riguardando un contratto di appalto stipulato il 1.8.1975, a seguito di offerta formulata l’8.3.1975, regolato “ratione temporis” dal previgente art. 1 del D.L.C.p.S. n. 1501 del 1947. Solo per tale ragione esso contiene il riferimento all’offerta e non all’aggiudicazione, sicché l’orientamento va disatteso.

Ore aggiuntive quale criterio di valutazione dell’offerta tecnica: è legittimo ?

Il richiamato elemento valutativo dell’offerta tecnica, laddove si riferisce esclusivamente al surplus di ore di lavoro messo a disposizione e liberamente utilizzabile dall’Amministrazione in base alle proprie esigenze, appare estraneo a qualsivoglia aspetto qualitativo della prestazione offerta, configurando piuttosto una indiretta forma di ribasso economico attraverso il mero riconoscimento di ore di servizio aggiuntive rispetto a quelle previste dal Capitolato posto a base di gara. In tal modo risulta violato l’art. 95, commi 6 e 10 bis, del d.lgs. n. 50 del 2016; tale definizione del criterio in contestazione finisce per appiattire la valutazione dell’offerta tecnica e, quindi, per attribuire un peso determinante al valore dell’offerta economica, snaturando il criterio di aggiudicazione imposto dal legislatore nazionale e comunitario per gli appalti ad alta intensità di manodopera, risultando conseguentemente illegittima.
(…) contrasta anche con la ratio del comma 3, lett. a), dell’art. 95 d.lgs. n. 50 del 2016 che, nel caso di appalti di servizi ad “alta intensità di manodopera”, prevede che l’aggiudicazione debba avvenire esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, escludendo l’applicazione del solo criterio di aggiudicazione del prezzo più basso o del massimo ribasso d’asta.
Inoltre, una siffatta tecnica di predisposizione dei criteri consente un inammissibile aggiramento delle disposizioni che mirano alla salvaguardia dei lavoratori; infatti, l’offerta di ore di servizio ulteriori rispetto a quelle considerate nell’offerta economica finisce per incidere in modo occulto sul costo della manodopera modificando in modo significativo l’incidenza del prezzo finale sul rispetto dei costi contrattuali del personale (in tal senso, TAR Perugia, 08.11.2018 n. 581).

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Precedente risoluzione contrattuale – Esclusione – Legittimità – Operatore economico che ha commesso un solo grave illecito professionale – Irrilevanza – Limite triennale di rilevanza degli inadempimenti contrattuali – Non sussiste (art. 80 d.lgs. n. 50/2016)

TAR Lecce,  12.11.2018 n.  1664

La formulazione letterale dell’art. 80 comma 5 lettera c), nel prevedere l’esclusione del concorrente quando: “ […]la stazione appaltante dimostri con mezzi adeguati che l’operatore economico si è reso colpevole di gravi illeciti professionali, tali da rendere dubbia la sua integrità o affidabilità. Tra questi rientrano: […]”, esemplifica ma non tipizza tassativamente, né nel numero né nella qualità, gli illeciti che possono essere posti a fondamento della scelta amministrativa. La relativa determinazione è rimessa pertanto alla valutazione discrezionale della p.a.. Un solo illecito particolarmente grave può dunque essere sufficiente a compromettere l’instaurazione del rapporto fiduciario, al pari di come una pluralità di inadempimenti ritenuti trascurabili dalla stazione appaltante può non inficiare detta relazione soggettiva. Ciò che rileva, ai fini della valutazione consentita al G.A., è solo che ogni considerazione espressa in tal senso dalla p.a. sia sorretta da motivazione compiuta, logica e basata su fatti non errati.

Parimenti infondata è la seconda censura, relativa al dedotto limite triennale di rilevanza degli inadempimenti contrattuali.
L’art. 80 comma 5 lettera c) stabilisce, per quanto qui rileva, che: “Le stazioni appaltanti escludono dalla partecipazione alla procedura d’appalto un operatore economico in una delle seguenti situazioni […]: […] c) la stazione appaltante dimostri con mezzi adeguati che l’operatore economico si è reso colpevole di gravi illeciti professionali, tali da rendere dubbia la sua integrità o affidabilità. Tra questi rientrano: le significative carenze nell’esecuzione di un precedente contratto di appalto o di concessione che ne hanno causato la risoluzione anticipata, non contestata in giudizio, ovvero confermata all’esito di un giudizio, ovvero hanno dato luogo a una condanna al risarcimento del danno o ad altre sanzioni […]”.
La limitazione temporale di rilevanza degli inadempimenti contrattuali, invocata da parte ricorrente, trae fondamento dal comma 10 del medesimo art. 80, a norma del quale: “Se la sentenza di condanna definitiva non fissa la durata della pena accessoria della incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione, ovvero non sia intervenuta riabilitazione, tale durata è pari alla durata della pena principale e a tre anni decorrenti dalla data del suo accertamento definitivo, nei casi di cui ai commi 4 e 5 ove non sia intervenuta sentenza di condanna.”.
Tale norma contempla due differenti fattispecie nelle quali all’impresa è interdetta la partecipazione a gare pubbliche.
La prima è quella, non rilevante nel caso oggetto della presente causa, nel quale l’operatore economico sia stato condannato in sede penale, con conseguente applicazione della pena accessoria del divieto di contrattare con la p.a.. Qui il limite temporale di durata della pena accessoria è determinato sulla base della condanna resa dal Giudice Penale ed è posto in relazione alla pena principale da esso irrogata.
La seconda, che viene in rilievo nel presente giudizio, è quella relativa alle ipotesi contemplate dall’art. 80 commi 4 e 5 D. Lgs. 50/2016, nelle quali difetti una sentenza di condanna penale. In tali casi, la rilevanza dell’inadempimento ai fini dell’esclusione ex art. 80 comma 5 lettera c) è limitata a un tempo di tre anni, con decorrenza a far data dall’accertamento definitivo della fattispecie: “[…] tale durata […] è pari […] a tre anni, decorrenti dalla data del suo accertamento definitivo, nei casi di cui ai commi 4 e 5 ove non sia intervenuta sentenza di condanna.” (art. 80 comma 10 D. Lgs. 50/2016, come modificato dal D. Lgs. 56/2017). Ai fini della suddetta disposizione, l’accertamento si considera definitivo ove derivante da atto inoppugnabile o da sentenza passata in giudicato (Consiglio di Stato, Sez. V, 22 giugno 2018 n. 3876).

Per quanto concerne i rapporti con la normativa comunitaria, la cui diretta applicazione veniva invocata da parte ricorrente, occorre preliminarmente ricostruire i rapporti tra norme nazionali ed euro-unitarie che vengono in rilievo nel presente giudizio.
L’art. 57 della Direttiva n. 24/2014 stabilisce, al comma 7, che: “In forza di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative e nel rispetto del diritto dell’Unione, gli Stati membri specificano le condizioni di applicazione del presente articolo. In particolare essi determinano il periodo massimo di esclusione nel caso in cui l’operatore economico non adotti nessuna misura di cui al paragrafo 6 per dimostrare la sua affidabilità. Se il periodo di esclusione non è stato fissato con sentenza definitiva, tale periodo non supera i cinque anni dalla data della condanna con sentenza definitiva nei casi di cui al paragrafo 1 e i tre anni dalla data del fatto in questione nei casi di cui al paragrafo 4.”. Tra i casi previsti dal paragrafo 4 si ritrova la fattispecie oggetto di causa: “c. se l’amministrazione aggiudicatrice può dimostrare con mezzi adeguati che l’operatore economico si è reso colpevole di gravi illeciti professionali, il che rende dubbia la sua integrità.”.
Alla riportata disposizione veniva data attuazione nell’ordinamento giuridico italiano mediante comma 10 dell’art. 80 del Codice dei Contratti pubblici, oggetto di innesto normativo da parte del Correttivo recato dal D. Lgs. n. 56/2017, il quale ha riformato la disposizione de qua introducendo il limite triennale per le fattispecie non interessate da condanna penale. Il suddetto intervento veniva introdotto dal legislatore in recepimento dell’art. 57 comma 7 della Direttiva UE n. 24/2014.
L’art. 57 sopra riportato, nella parte in cui fa decorrere il termine massimo di tre anni per la rilevanza dell’illecito professionale dal “fatto”, potrebbe apparire in contrasto con l’art. 80 comma 10 D. Lgs. 50/2016, come modificato dal D. Lgs. 56/2017, che individua il dies a quo per la decorrenza del medesimo termine nel “definitivo accertamento” del fatto. Tuttavia, l’apparente antinomia veniva ricondotta a unità dall’opera ermeneutica del Consiglio di Stato in sede consultiva.
Come precisato nel Parere n. 2042 del 25 settembre 2017, infatti, la disposizione europea che individua nella data del fatto il dies a quo del triennio non si pone in contrasto con la norma interna che individua la medesima decorrenza nell’accertamento definitivo del fatto stesso: “8. […]da un punto di vista letterale, la norma europea, come dies a quo dei tre anni, fa riferimento alla data “del fatto”, mentre la norma nazionale al suo “accertamento definitivo”. […] 8.1. Peraltro, da un punto di vista sistematico, l’individuazione del dies a quo del triennio può ritenersi coincidente laddove la “data del fatto” sia intesa come data del fatto “definitivamente accertato”, tanto più che la norma nazionale è applicabile solo ove non sia intervenuta sentenza di condanna, definitiva o non definitiva.” (Consiglio di Stato, Parere n. 2042 del 25 settembre 2017).
In sostanza, nella ricostruzione di carattere sistematico proposta dal Consiglio di Stato, che il Collegio condivide, l’art. 57 comma 7 della Direttiva deve essere interpretato nel senso che la decorrenza del termine triennale prenda avvio dalla data del definitivo accertamento del fatto, e non dal tempo del suo mero accadimento. In tal modo, non si rileva alcuna contraddizione o antinomia, ma anzi piena consonanza, tra l’art. 57 comma 7 della Direttiva e l’art. 80 comma 10 del Codice dei Contratti Pubblici, come riformato dal D. Lgs. 56/2017. (…)
Del resto, l’invocata diretta applicazione dell’art. 57 comma 7 della Direttiva de qua, quand’anche disposta, non condurrebbe a conseguenze differenti, in termini di rilevanza dell’illecito contrattuale (…) rispetto a quelle alle quali si è giunti, al precedente punto 5.2, facendo applicazione dell’art. 80 comma 10 D. Lgs. 50/2016. Ciò in quanto, come acclarato dal Consiglio di Stato (Parere n. 2042/2017, cit.), il “fatto” individuato quale dies a quo del triennio dal citato art. 57 comma 7 deve intendersi come “fatto definitivamente accertato”, conformemente alla dicitura recata dalla norma di recepimento (art. 80 comma 10 D Lgs. 50/2016), e non come fatto meramente accaduto. In virtù dell’indicata interpretazione sistematica della disposizione comunitaria, il dies a quo per il computo del termine triennale sarebbe dunque in ogni caso costituito dalla data di definitivo accertamento del fatto considerato (a tutt’oggi non perfezionatosi), e non dal tempo del suo materiale accadimento. Anche in virtù dell’art. 57, pertanto, il triennio di rilevanza dell’illecito contrattuale non sarebbe ancora scaduto.

Contrasto sulla regolarità fiscale tra la verifica AVCPass e l’attestazione dell’Agenzia delle Entrate: quale prevale ?

La cartella di pagamento (che infatti non è atto del titolare della pretesa tributaria, ma del soggetto incaricato della riscossione) “costituisce solo uno strumento in cui viene enunciata una pregressa richiesta di natura sostanziale, cioè non possiede […] alcuna autonomia che consenta di impugnarla prescindendo dagli atti in cui l’obbligazione è stata enunciata” (ex multis, Cass., SS.UU., 8 febbraio 2008, n. 3001), laddove è l’avviso di accertamento l’atto mediante il quale l’ente impositore notifica formalmente la pretesa tributaria al contribuente, a seguito di un’attività di controllo sostanziale.
E’ invece l’avviso di accertamento il titolo esecutivo della pretesa tributaria, ossia l’atto formale con cui l’amministrazione finanziaria muove una precisa contestazione al contribuente in merito all’adempimento di una specifica obbligazione fiscale: con esso vengono indicati al contribuente i dati di fatto e di diritto per i quali è richiesto un versamento, nonché la misura dello stesso (art. 42 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600) e l’imponibile.
Al fine di verificare la regolarità fiscale (art. 80 d.lgs. n. 50/2016) rileva l’attestazione dell’Agenzia delle entrate.
Il Sistema AVCPASS è fisiologicamente destinato ad essere utilizzato solo nella fase di produzione delle dichiarazioni e non riguarda le successive verifiche svolte dalla Stazione appaltante, che non è vincolata alle risultanze del sistema AVCPASS.
In ossequio ad un principio sostanzialistico in tema di possesso dei requisiti di partecipazione alle gare d’appalto, recentemente valorizzato, non può certo darsi prevalenza alle modalità meramente formali di verifica dei requisiti di partecipazione prescritti dalla lex specialis (in tal senso, cfr. TAR Roma, 08.11.2018 n. 10800TAR Lecce, 27.09.2018 n. 1363, Consiglio di Stato, Sez. V, 28 luglio 2016, n. 3421).

Costi della manodopera del subappaltatore: vanno indicati a pena di esclusione ?

L’articolo 95, comma 10, del D.Lgs. n. 50/2016 prescrive che il concorrente indichi nell’offerta economica i costi della manodopera per l’esecuzione dell’appalto, ai fini della verifica da parte della stazione appaltante del rispetto dei minimi salariali.
I costi della manodopera costituiscono, pertanto, elemento essenziale dell’offerta, in quanto la loro indicazione consente di verificare la salvaguardia dei livelli retributivi minimi dei lavoratori (cfr. TAR Roma, sentenza n. 6540/2018 ed altre sentenze applicative su questo sito). Ne consegue che la mancata quantificazione del costo della manodopera renda incompleta l’offerta, senza che sia possibile attivare il soccorso istruttorio non trattandosi della carenza di meri elementi formali della domanda di partecipazione (cfr., TAR Milano, sentenza n. 1855/2018). L’indicazione di una parte soltanto dei costi della manodopera concretizza pertanto una violazione dell’obbligo, al pari omissione totale del dato (cfr. TAR Napoli, sentenza n. 5148/2018).

Di contro, non può opporsi che l’obbligo di indicazione del costo della manodopera sarebbe limitato a quella proprio dell’offerente con esclusione di quello sostenuto dall’eventuale subappaltatore. In quanto finalizzata a consentire la verifica del rispetto dei minimi salariali la previsione (articolo 95, comma 10, D.Lgs. n. 50/2016) non può che essere estesa a tutti i costi che l’offerente, direttamente o indirettamente, sostiene per adempiere alle obbligazioni contrattualmente assunte. La norma, invero, si presterebbe a facili elusioni, se si consentisse di scorporare dal costo totale della manodopera il costo sostenuto dai subappaltatori (TAR Milano, 06.11.2018 n. 2515).

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Aggiornamento Linee Guida n. 6 sui mezzi di prova: parere CDS

Il Consiglio di Stato, parere 13.11.2018 n. 2616, si è espresso sull’aggiornamento alle Linee Guida ANAC n. 6 recanti «Indicazione dei mezzi di prova adeguati e delle carenze nell’esecuzione di un precedente contratto di appalto che possano considerarsi significative per la dimostrazione delle circostanze di esclusione di cui all’art. 80, comma 5, lett. c) del Codice».
Il documento di aggiornamento reca talune modificazioni alle vigenti linee guida approvate dal Consiglio dell’Autorità con delibera n. 1293 del 16 novembre 2016 e già una prima volta aggiornate, alla luce del decreto legislativo correttivo e integrativo del codice dei contratti pubblici n. 56 del 19 aprile 2017, con successiva deliberazione del Consiglio n. 1008 dell’11 ottobre 2017 (sulle quali delibere il Consiglio di Stato si è espresso con pareri, rispettivamente, n. 02286/16 del 3 novembre 2016 e n. 01503/17 del 25 settembre 2017, resi da apposite Commissioni speciali).

Mezzi di comunicazione elettronici per acquisti di importo inferiore a 1.000 euro

Comunicato del Presidente del 30 ottobre 2018

Indicazioni alle stazioni appaltanti sull’applicabilità dell’art. 40, comma 2, del Codice dei contratti pubblici agli acquisti di importo inferiore a  1.000 euro.

Sono giunte richieste di chiarimento in merito all’applicabilità dell’art.40, comma 2, del Codice dei contratti pubblici agli acquisti di  importo inferiore a 1.000 euro. In  particolare, è stato chiesto se, in relazione alla disposizione recata  dall’art. 40, comma 2 del Codice, sia consentito, per gli affidamenti infra 1.000 euro, procedere senza  utilizzare mezzi telematici, in attuazione di quanto previsto dall’art. 1, comma 450 della legge 27 dicembre 2006, n. 296.
L’Autorità  ritiene che, per gli acquisti infra 1.000 euro, permanga la possibilità di procedere senza l’acquisizione di comunicazioni telematiche, in forza della disposizione normativa da ultimo citata, non abrogata a seguito dell’emanazione del Codice dei contratti  pubblici.

fonte: ANAC

Clausola sociale – Distrazione del lavoratore in altra commessa – Scostamento dalle tabelle ministeriali (art. 50 d.lgs. n. 50/2016)

Consiglio di Stato, sez. III,  09.11.2018 n. 6326

E’ sufficiente sul punto ricordare che la giurisprudenza di questa Sezione (da ultimo,  Consiglio di Stato, sez. III, 27.09.2018, n. 5551), che il Collegio condivide e fa propria, ha affermato che la cd. clausola sociale (art. 50 d.lgs. n. 50/2016) deve essere interpretata conformemente ai principi nazionali e comunitari in materia di libertà di iniziativa imprenditoriale e di concorrenza, risultando altrimenti essa lesiva della concorrenza, scoraggiando la partecipazione alla gara e limitando ultroneamente la platea dei partecipanti, nonché atta a ledere la libertà d’impresa, riconosciuta e garantita dall’art. 41 Cost., che sta a fondamento dell’autogoverno dei fattori di produzione e dell’autonomia di gestione propria dell’archetipo del contratto di appalto. Corollario obbligato di questa premessa è che tale clausola deve essere interpretata in modo da non limitare la libertà di iniziativa economica e, comunque, evitando di attribuirle un effetto automaticamente e rigidamente escludente; conseguentemente, l’obbligo di riassorbimento dei lavoratori alle dipendenze dell’appaltatore uscente, nello stesso posto di lavoro e nel contesto dello stesso appalto, deve essere armonizzato e reso compatibile con l’organizzazione di impresa prescelta dall’imprenditore subentrante (Consiglio di Stato, sez. III, 05.05.2017 n. 2078). Quindi, secondo questo condivisibile indirizzo la clausola sociale funge da strumento per favorire la continuità e la stabilità occupazionale dei lavoratori, ma nel contempo non può essere tale da comprimere le esigenze organizzative dell’impresa subentrante che ritenga di potere ragionevolmente svolgere il servizio utilizzando una minore componente di lavoro rispetto al precedente gestore, e dunque ottenendo in questo modo economie di costi da valorizzare a fini competitivi nella procedura di affidamento (Consiglio di Stato, sez. V, 7 giugno 2016, n. 2433; id., sez. III, 30 marzo 2016, n. 1255; id. 9 dicembre 2015, n. 5598; id. 5 aprile 2013, n. 1896; id., sez. V, 25 gennaio 2016, n. 242; id., sez. VI, 27 novembre 2014, n. 5890).
(…) giova ricordare, al fine di rafforzare la legittimità della distrazione di un lavoratore, assunto in virtù della clausola sociale, in altra commessa, che la giurisprudenza (Cons. St., sez. III, 5 maggio 2017, n. 2078) ha affermato che i lavoratori, che non trovano spazio nell’organigramma dell’appaltatore subentrante e che non vengano ulteriormente impiegati dall’appaltatore uscente in altri settori, sono destinatari delle misure legislative in materia di ammortizzatori sociali; la clausola non comporta invece alcun obbligo per l’impresa aggiudicataria di un appalto pubblico di assumere a tempo indeterminato ed in forma automatica e generalizzata il personale già utilizzato dalla precedente impresa o società affidataria (Consiglio di Stato, sez. III, 30 marzo 2016, n. 1255).
(…)
Giova aggiungere che la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che non sussiste una soglia minima di utile al di sotto della quale l’offerta deve essere considerata anomala, poiché anche un utile modesto può comportare un vantaggio significativo per l’impresa anche in termini di qualificazione per essere stata aggiudicataria di un determinato appalto, e inoltre che l’impresa aggiudicataria può, al fine di giustificare la congruità dell’offerta, rimodulare le quantificazioni dei costi e dell’utile indicate inizialmente nell’offerta, purché non ne risulti una modifica degli elementi compositivi tali da pervenire ad un’offerta diversa rispetto a quella iniziale (Consiglio di Stato, sez. V, 12.09.2018 n. 5332; id., sez. VI, 5 giugno 2015, n. 2770).
(…)
Ricorda il Collegio come sia giurisprudenza consolidata quella secondo cui lo scostamento del costo del lavoro rispetto ai valori ricavabili dalle tabelle ministeriali o dai contratti collettivi non può comportare, di regola e di per sé, un automatico giudizio di inattendibilità (Consiglio di Stato, sez. III, 18 settembre 2018, n. 5444; id. 14 maggio 2018, n. 2867; id., sez. V, 25 ottobre 2017, n. 4912), occorrendo invece che sussistano discordanze “considerevoli” e ingiustificate rispetto a tali valori (Cons. St., sez. V, 12 settembre 2018, n. 5332).